我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法研究

張曉敏

摘要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，農(nóng)業(yè)的強(qiáng)弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法的必然性和重要性。我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律體系尚不健全，現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)立法傾向于對(duì)某一類災(zāi)害的應(yīng)急性救濟(jì)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警和救濟(jì)機(jī)制與日益嚴(yán)峻的災(zāi)害形勢(shì)相比嚴(yán)重滯后。完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法、“依法減災(zāi)”是加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治的必由之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)災(zāi)害；立法

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)03—0097—03

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害損失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。建立完善的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律體系，是有效減輕災(zāi)害損失，保證我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展的重要前提。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的特點(diǎn)

我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)與地理環(huán)境比較復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)自然環(huán)境及氣候條件的依賴性較強(qiáng)，不可避免地經(jīng)常受到各種災(zāi)害的侵襲。概括起來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害呈現(xiàn)以下基本特征：第一，災(zāi)種多、災(zāi)域廣。我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害種類幾乎囊括了世界上所有自然災(zāi)害類型，而且受災(zāi)區(qū)域覆蓋面寬，橫貫中西，縱布南北。我國(guó)華北、西北、西南等常年受旱災(zāi)困擾，有2/3的國(guó)土面積不同程度地受到洪澇威脅，其中長(zhǎng)江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)屬洪澇災(zāi)害高發(fā)區(qū)，該地區(qū)集中了全國(guó)1/2的人口和近3/4的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。［1］此外，我國(guó)東南部沿海地區(qū)幾乎每年都受到臺(tái)風(fēng)的侵襲。第二，災(zāi)情重、損失大。近年來(lái)，在災(zāi)種繁多且不斷惡化的條件下，災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失有逐年加重的趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005、2006、2007年三年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2005年我國(guó)各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失2042億元，比上年上升274%，全年農(nóng)作物受災(zāi)面積3882萬(wàn)公頃，比上年上升了46%。2006年我國(guó)各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失2528億元，比上年上升238%，全年農(nóng)作物受災(zāi)面積4109萬(wàn)公頃，比上年上升了59%。2007年我國(guó)全年因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失785億元，比上年上升10.9%，全年農(nóng)作物受災(zāi)面積4899萬(wàn)公頃，比上年上升了192%。農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p失，直接影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，承災(zāi)、救災(zāi)能力弱。一般情況下，隨著農(nóng)業(yè)災(zāi)害由災(zāi)因積累到災(zāi)害發(fā)生、息止這一過(guò)程的不斷演進(jìn)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害的可控性會(huì)愈來(lái)愈小，農(nóng)業(yè)災(zāi)害防御的經(jīng)濟(jì)效果也會(huì)愈來(lái)愈差。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)自然條件的依賴性較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)致災(zāi)因子多，災(zāi)害預(yù)警機(jī)制不健全，缺乏完備的防災(zāi)減災(zāi)體系，致使我國(guó)農(nóng)業(yè)承災(zāi)、防災(zāi)、御災(zāi)的能力與災(zāi)害發(fā)生率、損失后果形成強(qiáng)烈的反差。受財(cái)力資源的限制，國(guó)家財(cái)政對(duì)逐年擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)受災(zāi)區(qū)域只能是應(yīng)急性的特殊援助，災(zāi)后救助嚴(yán)重缺位。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法的缺陷

面對(duì)嚴(yán)峻的災(zāi)害形勢(shì)，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)先后頒布了一些有關(guān)災(zāi)害防治的法律、法規(guī)及規(guī)章，如《防震減災(zāi)法》、《水土保持法》、《消防法》、《防洪法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，逐步將我國(guó)災(zāi)害防治工作納入了法制化的軌道，為調(diào)整災(zāi)害防治領(lǐng)域中的各種社會(huì)關(guān)系、規(guī)制災(zāi)害管理行為、保護(hù)國(guó)家、集體和公民的生命財(cái)產(chǎn)安全提供了法律保障，大大提升了我國(guó)災(zāi)害防治和管理工作的法制化水平。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法與日益嚴(yán)峻的災(zāi)害形勢(shì)相比仍顯得十分滯后，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1.農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律體系不完善，缺乏規(guī)范農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治管理的基本法。目前，我國(guó)尚無(wú)一部全面地規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)工作的綜合性立法，有關(guān)災(zāi)害防治管理的法律規(guī)范主要散見(jiàn)于前述各單行法中，而前述各單項(xiàng)法律大都由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)制定，防災(zāi)救災(zāi)關(guān)系到整個(gè)國(guó)家和社會(huì)帶有根本性和全局性的基本問(wèn)題，從其重要程度上看應(yīng)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)立法調(diào)整的范圍。由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治管理基本法的空缺，使得相關(guān)的下位法不能依照上位法的要求制定配套規(guī)范，從而造成縱向立法的斷層，致使農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一的效力。

2.現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)立法的指導(dǎo)思想與科學(xué)發(fā)展觀存在偏差。現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)立法傾向于對(duì)某一類災(zāi)害的應(yīng)急性救濟(jì)，未能有效貫徹“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、防治結(jié)合、以防為本、綜合治理”的方針，在強(qiáng)調(diào)以民為本、以恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的同時(shí)，忽視了環(huán)境權(quán)在人類生存權(quán)中的地位，沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系，未建立完善的有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)的法律約束機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)與資源保護(hù)、環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)一致。單項(xiàng)災(zāi)害防治立法分兵把口、自成系統(tǒng)的局面，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也不利于可持續(xù)發(fā)展方針的貫徹。

3.現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害管理部門的職能定位不明確。現(xiàn)行法律規(guī)定的涉災(zāi)管理部門眾多，這些部門在職能上相互交叉，缺乏組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)范，容易造成管理工作的各自為政、條塊分割、相互推諉，難以形成合力，往往造成管理成本上升和資源浪費(fèi)。［2］同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)災(zāi)害類型的增加如生態(tài)災(zāi)害、核污染以及化學(xué)污染等新型災(zāi)害的出現(xiàn)，又會(huì)由于缺乏相應(yīng)的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)而使受災(zāi)者求助無(wú)門。

4.農(nóng)業(yè)應(yīng)急法律制度不健全，農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警能力不足。我國(guó)現(xiàn)行的災(zāi)害防治立法主要是針對(duì)水災(zāi)、地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等災(zāi)害類型的單項(xiàng)立法，缺乏統(tǒng)一處置各種突發(fā)事件的緊急狀態(tài)立法，尤其缺乏農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急管理綜合立法，農(nóng)業(yè)災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，應(yīng)對(duì)能力較弱。由于現(xiàn)行農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏有效的法律規(guī)制和保障，使得農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警能力薄弱，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害不能進(jìn)行有效的適時(shí)監(jiān)測(cè)和迅速準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的類型、性質(zhì)、范圍、損失等的識(shí)別與初期評(píng)估不能作出快速反應(yīng)和及時(shí)確定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會(huì)控制效能較差。

5.政府處置農(nóng)業(yè)突發(fā)災(zāi)害的權(quán)限缺乏法定性。我國(guó)災(zāi)害防治工作具有行政主導(dǎo)性的特點(diǎn)，在突發(fā)農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)，政府緊急強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定、運(yùn)用時(shí)機(jī)、程序和效力、責(zé)任承擔(dān)等都于法無(wú)據(jù)。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程中，政府發(fā)揮著社會(huì)動(dòng)員和資源配置的重要作用，人力、物力、財(cái)力資源的儲(chǔ)備與調(diào)撥，應(yīng)急儲(chǔ)備金的設(shè)立與管理，救災(zāi)物質(zhì)的運(yùn)輸，社會(huì)賑災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)等大都由政府負(fù)責(zé)和實(shí)施。因此，如何規(guī)制和監(jiān)督政府行為，防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)和濫用權(quán)力，需要相關(guān)法律予以進(jìn)一步明確。

6.農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)機(jī)制不完善。農(nóng)業(yè)災(zāi)害來(lái)臨之際，在緊急狀態(tài)下，政府行政權(quán)力的運(yùn)用由于情勢(shì)緊急往往會(huì)侵害公民的合法權(quán)益，如政府為了救災(zāi)而強(qiáng)制征收、征用公民的私人財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)制對(duì)人群進(jìn)行疏散、隔離、檢查等。在此情況下，公民、法人等的合法權(quán)益受損如何尋求救濟(jì)，我國(guó)法律缺乏相應(yīng)的可操作性規(guī)定。同時(shí)，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助的受災(zāi)人和受益人的權(quán)利義務(wù)界定也不明確。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法的構(gòu)想

（一）制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治基本法，完善《農(nóng)業(yè)法》和單一災(zāi)種法

農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治基本法是以《憲法》和《立法法》為基礎(chǔ)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治活動(dòng)中各種主體的權(quán)利義務(wù)的基本法律，是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律規(guī)范的核心，是一部能夠駕馭農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治工程全局的基本法。我國(guó)應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要內(nèi)容、對(duì)策措施等以國(guó)家基本法的形式確定下來(lái)，全面地規(guī)范人們?cè)谵r(nóng)業(yè)災(zāi)害防治、救援行動(dòng)中的行為，并明確規(guī)定各種強(qiáng)制手段和獎(jiǎng)懲措施約束、引導(dǎo)人們的防災(zāi)救災(zāi)行為。未來(lái)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治基本法應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，以提高其層級(jí)和效力，充分體現(xiàn)其權(quán)威性。另外，我國(guó)還應(yīng)盡快審視、修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》和單一災(zāi)種法。現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治只作了一般性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)增加可操作性的標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)發(fā)展觀重新審視現(xiàn)行單一災(zāi)種法的立法精神和指導(dǎo)思想，將立法的重心向“預(yù)防優(yōu)先”傾斜，確立農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治在單一災(zāi)種法中的重要地位，使相關(guān)法律規(guī)定能夠相互協(xié)調(diào)、彼此銜接。

（二）制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)法律

1.制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)與補(bǔ)償法。我國(guó)目前還沒(méi)有農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)與補(bǔ)償法來(lái)規(guī)范各種農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)行為，今后應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，明確政府的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)法律責(zé)任以及救濟(jì)、補(bǔ)償?shù)姆秶头N類，建立以緊急救助為主的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系，尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害帶來(lái)的突發(fā)性后果的救助。農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)與補(bǔ)償法應(yīng)規(guī)定對(duì)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算要隨著中央財(cái)政收支的增加而增加，明確農(nóng)業(yè)災(zāi)害的范圍、救助和補(bǔ)償方式、救助資金的來(lái)源和支付等內(nèi)容，將受災(zāi)農(nóng)民在災(zāi)害救助中的權(quán)利義務(wù)及災(zāi)后的補(bǔ)償和撫恤制度化。要建立農(nóng)業(yè)災(zāi)情評(píng)估、核查、發(fā)布制度和對(duì)救災(zāi)物資的分配、監(jiān)督使用制度，對(duì)救災(zāi)款物實(shí)行封閉運(yùn)行和專賬管理，明確截留、挪用、擠占和滯撥農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)資金行為的法律責(zé)任，確保農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)資金及時(shí)、準(zhǔn)確到位和規(guī)范使用，提高救災(zāi)工作的效率和救災(zāi)資源的使用效益。

2.建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)較大與農(nóng)民參保率低及支付保費(fèi)能力弱的矛盾十分突出，必須通過(guò)立法明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活等方面的重要性。［3］要從法律上明確政府、保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)、政府職責(zé)、強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)的范圍以及保險(xiǎn)費(fèi)率的制定、理賠數(shù)額的計(jì)算、再保險(xiǎn)等作出明確、具體的規(guī)定，保費(fèi)補(bǔ)貼可由中央和地方財(cái)政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平從財(cái)政資金中各劃出一定比例的份額。為分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，確保農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定，規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的自然風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急法律制度

1.要對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出明確規(guī)定。可在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)減災(zāi)委員會(huì)，并在各級(jí)地方政府設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。該機(jī)構(gòu)是政府在農(nóng)業(yè)災(zāi)害緊急狀態(tài)發(fā)生期間統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，平時(shí)主要起農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦災(zāi)害發(fā)生，即轉(zhuǎn)為具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門、調(diào)配資源的核心作用。要明確與減災(zāi)相關(guān)的各部門之間的關(guān)系,使行政組織系統(tǒng)在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮高效的作用,最大限度地減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞,為災(zāi)后重建工作奠定基礎(chǔ)。

2.要建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)是減災(zāi)的先導(dǎo)性措施，通過(guò)提供災(zāi)害監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行示警和預(yù)報(bào)，是減災(zāi)工作的前期準(zhǔn)備和各項(xiàng)減災(zāi)行動(dòng)的科學(xué)依據(jù)。立法要明確規(guī)定有關(guān)部門在災(zāi)害發(fā)生前對(duì)某區(qū)域的孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體的脆弱性進(jìn)行評(píng)估,對(duì)可能發(fā)生的災(zāi)害作出預(yù)測(cè),對(duì)各種災(zāi)害進(jìn)行有效的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和迅速準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)，從而將農(nóng)業(yè)災(zāi)害識(shí)別與初期評(píng)估、向公眾及時(shí)發(fā)布災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)信息等制度化，建立高效、暢通的災(zāi)情評(píng)估系統(tǒng)及災(zāi)害信息共享機(jī)制。［4］

3.要制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案是政府應(yīng)對(duì)重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害的整體性緊急行動(dòng)方案，是規(guī)范災(zāi)害應(yīng)急管理、提高緊急救災(zāi)能力的一個(gè)關(guān)鍵措施。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，縣以上各級(jí)政府應(yīng)按照災(zāi)害損失情況制定相應(yīng)的救災(zāi)預(yù)案，并確定不同的災(zāi)害救援響應(yīng)等級(jí)，建立災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。立法要對(duì)相關(guān)地區(qū)、部門或單位的應(yīng)急職責(zé)和主要任務(wù)、應(yīng)急反應(yīng)或行動(dòng)措施作出科學(xué)、規(guī)范的表述，對(duì)防災(zāi)救災(zāi)資源、條件、力量的組織配備以及必要的應(yīng)急避難場(chǎng)所安排、相應(yīng)的防御指引、人員緊急轉(zhuǎn)移等應(yīng)急響應(yīng)措施作出可操作的明確規(guī)定，對(duì)受災(zāi)者的臨時(shí)性緊急安置，災(zāi)后重新規(guī)劃、恢復(fù)與重建,根據(jù)災(zāi)情及時(shí)提供救災(zāi)資金，進(jìn)行各種災(zāi)后保險(xiǎn)賠償?shù)冉o予可行的安排。

4.健全農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)制度。災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)是一種準(zhǔn)軍事化的措施，必須依法規(guī)定應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)條件，明確規(guī)定應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的實(shí)體條件（如相關(guān)的監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、報(bào)告主體，應(yīng)急響應(yīng)的請(qǐng)求主體、決定主體及其權(quán)限，災(zāi)害嚴(yán)重性達(dá)到采取應(yīng)急處理措施的程度等）和程序條件（如負(fù)有報(bào)告義務(wù)的主體向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告的期限、步驟與方法，決策主體作出決策并通知實(shí)施主體采取相應(yīng)響應(yīng)措施的期限、步驟與方式等）。

5.明確政府和公民在突發(fā)農(nóng)業(yè)災(zāi)害事件中的權(quán)利義務(wù)，把災(zāi)害狀態(tài)下政府與公民的行為納入法治軌道。為了依法、及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害突發(fā)性事件，防止政府在防治突發(fā)性農(nóng)業(yè)災(zāi)害過(guò)程中的錯(cuò)位、越位、缺位與不到位特別是緊急行政權(quán)的非理性運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府在緊急狀態(tài)下的權(quán)力和職責(zé)作出盡可能明確、詳細(xì)的規(guī)定。立法必須嚴(yán)格規(guī)定政府采取行政強(qiáng)制、行政規(guī)制、行政征用等強(qiáng)制性應(yīng)急措施的條件、權(quán)限和程序，嚴(yán)格區(qū)分由常規(guī)行政主導(dǎo)的防治機(jī)制和由緊急行政主導(dǎo)的應(yīng)急處理機(jī)制，確保政府的防治機(jī)制在法律框架內(nèi)運(yùn)作，防止政府緊急權(quán)力的濫用。同時(shí)，立法還應(yīng)明確規(guī)定公民及社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性農(nóng)業(yè)災(zāi)害過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)，特別要明確因政府依法采取強(qiáng)制措施而使公民的人身自由受到限制、公民及社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)受到損失時(shí)如何獲得救濟(jì)和怎樣救濟(jì)。立法還要建立對(duì)政府行使緊急權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制（包括司法審查、社會(huì)監(jiān)督、新聞監(jiān)督、公眾監(jiān)督等），設(shè)定各種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的災(zāi)害防治宣傳教育

農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，在建立健全相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律關(guān)系主體——農(nóng)民的災(zāi)害防治宣傳教育，通過(guò)法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育和矯正功能引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民的防災(zāi)減災(zāi)行為，規(guī)范、約束其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引導(dǎo)其行為范式朝著人與自然相協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。同時(shí)，要利用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育、行政等多種手段有效地調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)綜合治災(zāi)，達(dá)到農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治的最大效益。

參考文獻(xiàn)

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［2］岳杰勇.中國(guó)社會(huì)危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)與機(jī)制完善研究［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（3）：30.

［3］龍健等.我國(guó)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系的選擇與實(shí)踐［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（6）：86.

［4］王懷勇.政府信息分享利用機(jī)制論綱［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（4）：54—55.

責(zé)任編輯：林墨