公交優先，提速上海

陳統奎

2010年世博會對城市交通的需求，正在刺激上海加足馬力實施“公交優先”戰略。路權重組的同時，還要把在市場化路線上走遠了的公交運營拉回來。

戊子早春，拆除“亞洲第一彎”成為滬上最熱門的話題。

“拆掉是對的?！睔v明望著窗下正在拆除的延安東路高架外灘下匝道，喜憂參半，“第一彎的建造，從現代和古典結合來說，也是不差的，但是運行若干年以后還是把它拆掉，”他說，“人文的力量出來了?！?/p>

確切地說，是以人為本的新城市管理理念讓“亞洲第一彎”走進歷史。2008年2月，上海啟動外灘交通綜合改造，“把車流往下趕，把市民請上來”，大煞外灘風景的10車道車水馬龍將不復存在，僅留4車道供公共汽車和抵達車使用，過路車則走地下雙層雙向小車專用通道，地面騰出的面積變為綠化帶，供人們“閑庭信步”。

有車一族開著車從“第一彎”輕盈滑過，絕佳角度一覽外灘萬國建筑群和黃浦江對岸的浦東盛景的經歷已經一去不復返，但是以后人們搭乘公共汽車或旅游車去外灘將擁有高質量的可達性，這無疑是上海實施“公交優先”戰略(其實就是大眾優先)的一個進行時注腳。

律師歷明的辦公室位于延安東路58號14樓，憑窗欣賞“亞洲第一彎”美景曾是他的習慣。這位上海市人大代表在記者出發前細心地發來短信：最近比較堵車的。果然，近兩個小時的采訪中，從14樓俯視，不時看到堵車，因施工影響，比以前更堵。其間，歷明冒出這么一句話：“你看，我們坐這么久了，才看到一輛公交車?！?/p>

“我不是第一個提公交優先的人大代表，但我反復提?！睔v明說。

2008，姍姍來遲的共識

“亞洲第一彎”可以視為一個象征，匝道彎彎，近20年來上海交通亦走了一段彎路。因為“亞洲第一彎”，外灘變成“一個不折不扣的停車場”，如今不得不拆除，一建一拆，規劃的短見盡在不言中。

所謂彎路，其中“公交優先”戰略被束之高閣是最令人惋惜的。雖然1990年代初，上海就提出過“交通先行、公交優先”的方針，但上海市四套領導班子對“公交優先”戰略全面達成共識卻是2008年春天的故事?！盃幷摵枚嗄炅?，以前有的市領導主張發展私家車”，為此，歷明在今年上海兩會上提交議案，建議通過立法把這個共識“固定”下來。

有媒體將今日上海交通形象地描述為“車多、路堵、人著急”，歷明感同身受，家住莘莊(距離外灘近20公里)的他，上下班都要開車長途跋涉穿越“上海二堵”之一的延安高架。數字顯示，上下班高峰時間延安東路暢通度只有29％(最堵的南北高架僅為13％)，而且越靠近外灘的“亞洲第一彎”越堵，而歷明的辦公室就在那里。

歷明指著樓下車水馬龍的延安東路對記者說，10輛車里至少有7輛是過路車，特別是住在黃埔區工作在徐家匯的有車一族，最佳路徑是經外灘，從“亞洲第一彎”處上延安高架，然后再轉南北高架去徐家匯，結果每天上下班高峰的車流讓延安高架和南北高架變成“上海二堵”。這一切，正是“公交不優先之癥狀”，因為公共交通不能便捷、舒適地解決黃埔區與徐家匯的人流，有能力的人便紛紛放棄公交車，選擇購買小車出行。上海的機動車總量已經達到200多萬輛?！斑@樣城市終有一天要塌掉。”歷明說。

一個事實是，上海市民出行選擇公交的比例在國內三大城市中倒數第一，上海僅為27％，北京是30％，廣州為40％。而較之國際大都市，上海更“顯露了差距”，倫敦、巴黎、紐約為70％，東京則高達87％。歷明概括為：上海地鐵尚未形成網絡，地面公交站點較遠、行駛緩慢、車輛擁擠、準點率低、車況欠佳、服務質量和舒適性差等因素。

歷明禁不住向記者回憶20年前的上海交通，那時也是“出行難”，上海還沒有地鐵，公共汽車很緊缺，基本上沒有什么私家車，剛從復旦大學畢業的歷明，每天要從東北角楊浦區的家穿越大半個上海到西南角的梅隴工作，必須擠公交車，“能擠上車就不錯了，別說有座位”。今昔對比，歷明感慨道：“那時車擁擠，但馬路不堵，現在是車開不動了?！?/p>

那么多車開在路上，再反過來要求大家放棄私家車，“公交優先”，人們不得不花更大的代價為這段彎路埋單。比如，去年上海有關方面釋放出收取“中心城區擁擠費”的信號測試民意，立即引起軒然大波。

實施“公交優先”戰略，首先是“路權重組”，在公交車和私家車之間對道路資源進行重新分配，在以人為本而不是以車為本的指導思想下，道路資源必然向公交車傾斜，比如，“如果今后想到上海的CBD地區，只有公交，沒有別的選擇”——私家車給公交車讓路，英國和新加坡都有現成的經驗供上海學習——用經濟手段來控制道路使用率，實際上就是增加小車出行成本，有車一族的反彈將不可避免。

今年1月11日，上海市委書記俞正聲主持市委常委會，專門聽取并審議關于落實公交優先戰略的匯報。會議上，俞正聲表態：全面實施公交優先發展戰略，進一步強化公共交通在城市交通中的優先地位。清晰地傳遞出公共交通“路權優先”的信息。不久后召開的上海兩會，市長韓正則在報告中提出具體措施，“推進公交專用道建設”。

公交行路應享有優先權，包括交通信號燈控制應向公交傾斜等“公交優先”理念，在這個春天達成了共識，但具體怎么操作，還沒有一套完整而清晰的表述，也存在很多爭論，比如“公交優先”是否意味著“限制小汽車”，特別是在人民廣場這種限制將達到何種程度?

在今年上海兩會上，歷明就聽到其他代表的“極端意見”：對私家車“限制擁有和限制使用并舉”，“有人甚至開玩笑說，延安高架禁止私家車，全線公交，真正讓公交車快起來”。聽得如此發言，歷明驚呼：“這個代價太大了，汽車工業在上海要垮臺!”

“公交優先”是一場“動別人的奶酪”的變革，路權重組就是資源重配，利益調整，踏在一塊蹺蹺板上的執政者不得不左右平衡，舉手投足，小心翼翼。

公交優先的拓荒者

這并不是說，過去10多年城市高速發展過程中，上海交通建設無所作為，恰恰相反，這是上海城市發展史上一段氣勢磅礴的交通基礎設施建設史詩。內環、外環、高架，過江隧道，跨江大橋，軌道交通……1992年小平南巡后，上海就是一個大工地，然而，數千億投資卻換來“路越修越堵”，問題出在哪里?

“人堵了路，路堵了車，車又堵了人?！睏顣怨庹f。話有點像繞口令，但見解很深刻，上海交通進入惡性循環首要在“人”，路怎么修以及如何分配其使用權，“人”都犯了錯誤，規劃、設計、管理無不差強人意，理念與方法跟不上時代的節拍，反過來是“人”自己對“人”尊重不夠，結果人人受罪。

1996年國慶節前夕，楊曉光從日本京都大學留學返回上海，這位中日兩國政府聯合資助培養的交通工程專業博士，回到母校同

濟大學任教。那時，延安高架建設已經進入收尾工作，即將開通。這是上海最重要的一條交通干道，高架上雙向6條車道，地面雙向8條車道，一共14條車道。然而，令楊曉光驚訝的是，這么重要的交通通道竟然沒有公交專用道，規劃者遵循的是“按車分配道路”的理念，而不是“按人分配道路資源”，其他社會車輛與公交車對道路資源“有福同享”。

從虹橋機場到外灘，到浦東陸家嘴，延安路是必經之道，而且是上海西南市郊進入市中心的主干道，大量的人流意味著這是一條客運走廊，唯有大容量、快捷的公共交通工具才能在最短的時間滿足客運需求，客觀上要求“公交優先”，公交優先使用道路資源，保障措施就是設置公交專用道，保證公共交通提供舒適、方便和可靠的服務，從而吸引人們乘坐公共汽車，而不是選擇小汽車出行，否則“道路修得越寬越堵”。

楊曉光向上海交警總隊、建委以及公用事業局等職能部門力陳利弊，要求增設公交專用道，并通過這些部門反映給上海高層領導，令他高興的是，領導指示：趕快做。這是一次亡羊補牢，楊曉光在各方面支持下設計的公交專用道是“加進去的”，路都已經造好了，只能微觀優化，比如站臺位置不當、空間不夠，交叉口進出口道交通處理受限等問題他已經無能為力了，只是把地面道路最靠邊的一條車道盡可能優化為公交專用道，保證了“路權優先”。遺憾的是，本已進一步考慮并設計了交叉口的“信號優先”方案，讓公交車最佳地“一路綠燈”，但這一措施到現在都沒實現。

當年，延安路開通的時候，上海第一條公交專用道也同時啟用，來回20公里。數字顯示，行駛在延安路上的公交車中，有75％～90％的公交車行駛在公交專用道上，行駛速度從原來每小時10～12公里提高到15～20公里。有趣的是，上海電視臺一名記者曾與925路公交車進行比賽，從定西路站到石門一路站，采訪車行駛在一般車道上一同出發，結果公交車(中途?？?個站)用了15分鐘，而采訪車卻要用18分鐘。原因是，采訪車在經過江蘇路、華山路等擁堵路段時曾一度變成“蝸牛”。

結論是，乘坐使用公交專用道的公交車比開小車要省時間。目前，上海中心城區公交專用道總里程達85公里，但有評論說，“效果最好的公交專用道是延安路的公交專用道”。然而，作為國家公安部、建設部實施“暢通工程”專家組副組長、同濟大學交通工程系主任的楊曉光坦率地告訴記者，“這仍不是一條理想的公交專用道”，停靠站、行人過街、換乘點配合、信號優先，以及公交線路優化等其他措施都無法亡羊補牢，沒有充分發揮公交專用道的功能。

讓楊曉光感到自豪的是，延安路公交專用道的“啟蒙作用”，不僅為決策者提供了決策支持，也為設計者提供了_一個樣板，讓人們感受并認識了公交專用道，同時也感受到交通工程科學與技術的威力?！笆澜缟蠜]有不好的樹根，只有不好的根雕師?！睏顣怨庹f。換言之，上海城市交通問題、交通設施土木化傾向也許有這樣那樣的成因，但交通規劃、設計、管理與決策者也各有其責，建設之初是否充分回答了“為何建造交通設施”?確定建設后是否“以功能為本地最佳設計了”?設施投入使用后是否“最佳管理與利用”?整個過程是否有足夠的時間(質量與時間成正比)和機制確保其執行之?

一個城市，建筑、交通、生態，三位一體，如何合理地給他們分配空間資源?美國地多人少，有甚者竟拿出30％有余的土地資源修馬路；日本東京、中國香港、法國巴黎等城市的模式是，人多地少，嚴格控制道路占地面積，最多不超過20％。上海作為一個擁有2000多萬常住人口的超級大城市，“不允許大家都來開小汽車，沒有充分的空間來修路，逼著我們要搞公共交通”。

楊曉光說，公共交通既能解決交通公平性問題(公平占有交通資源)，又能提升一個城市的生活品質，“如果移動一公里需要一個小時，何來生活品質?”再者關涉可持續發展，少修路可以節約土地資源，讓城市擁有更多空間來改善居住環境和生態環境。殊不知，香港開發了100多年，整個土地利用率也不過30％。

實際上，這就是一個城市的發展理念，集約化應該形成一種共識，并通過集約化的公共交通建設來實現集約化的城市建設。

亞洲級公共交通藍圖

上海交通局的有關人士向記者描述了一幅嶄新的藍圖：到2012年，中心城區兩點間公共交通出行一小時內完成，郊區新城一次乘車到達中心城和軌道交通網絡，城鎮與所屬行政村之間一次乘車到達。屆時，上海市民使用公共交通出行比例將從27％升到33％以上。根據“三年行動計劃”，從2007年到2009年，1100億巨資投向上海交通基礎設施建設。

上海的近期目標是“亞洲先進水平”，2010年，上海將建成300公里公交專用道，同步完善公交優先信號系統；建成由11條線路構成的軌道交通基本網絡，運營里程達到400公里，接近倫敦408公里地鐵總里程。上海的宏偉夢想是，到2020年建設17條線路共805公里的軌道交通網絡，到時，上海將成為世界上地鐵里程最長的城市。

不難看出，這是為了應對2010年的世博會所開出的“藥方”。據測算，上海世博會將有7000萬的參觀者，最高峰有一天80萬人進入世博會，會期半年內將有日均40～60萬的客流，從四面八方單向度涌向世博園，急需一個發達、方便、靈活的公共交通系統。世博會對交通的需求，正在刺激上海加足馬力實施“公交優先”戰略。

今年，上海開通建設鐵路南站至西站的15公里快速公交試驗線?！翱焖俟幌到y”終于從概念規劃變成事實?！翱焖俟幌到y”又稱BRT(Bus Rapid Transit)，英文有句話對它的描述非常形象“Think rail，use bus”，直譯就是“坐汽車，享受地鐵感覺”，學者把它稱之為軌道式公共汽車交通。BRT是一種介于城市軌道交通與常規公共汽車之間的特殊而新穎的客運模式，運用軌道交通的運營理念，大功率、豪華型的公共汽車，封閉、獨立的公交車專用路，小輕軌式收費公交車站，顯示公交車運行時間的高品質公交系統。

倫敦、巴黎、紐約、香港，國際大都市無不擁有BRT，其建設成本遠低于軌道交通，建設一公里地鐵的資金可以建設10～20公里的快速公交網絡，平均每公里的成本大約為2000萬元～1億元人民幣，而且建設周期短，主要承擔客流走廊的運輸任務。目前，北京已經開通了國內第一條BRT，昆明、濟南、廣州等國內大城市也正在積極開展BRT的規劃設計和建設運營。

上海從2004年開始開展BRT系統的概念性規劃，同時開展了位于奉賢區的浦星路市通郊BRT規劃研究。據參與此事的上海市城市綜合交通規劃研究所所長陸錫明介紹，規劃中，浦星路BRT通道是一條中心城通往上海浦南

地區的公共客運通道，北接世博會區域的濟陽路，南抵奉賢區浦星路，全長約67公里，采取中央式隔離車道，全線設置車站20座，平均站距約3．5公里，從而填補整個浦南地區缺乏軌道交通線網覆蓋的不足。

星星之火，可以燎原。鐵路南站至西站的15公里快速公交試驗線的上馬，為“亞洲級公共交通系統”藍圖添了一筆濃墨重彩。上海市交通局表示，今后上海將繼續選擇重點客運走廊、“市通郊”主要道路，推進建設快速公交線路。至此，一個理性、科學的公共交通系統的功能結構擺在人們面前，軌道交通、BRT、專用公交車道，包括各種交通工具換乘的樞紐站建設，比如P+R(停車一換乘)樞紐，都在快馬加鞭建設中。

1100個億進去，沒有人懷疑上海造不出令人仰慕的公共交通硬件設施。但是光有硬件設施，還遠未能成為“亞洲級的公共交通系統”，如何提高公共交通服務，降低市民出行成本，讓市民出行首選公交，已成為—道緊迫而現實的課題。具體到出行成本，上海市民交通開支在其收入中所占平均比重已超過7％，每月公共交通支出為175元，而同一比例，在新加坡僅為2％，香港為4％。

2月28日，上?；ㄥX請來新加坡、中國香港、日本、韓國、美國等城市交通管理者及專家，舉辦“上海優先發展城市公共交通國際論壇”。其中，大阪市交通局鐵道工程部長綿谷茂介紹大阪經驗讓人們明白什么叫公交服務。眼下大阪正在一些商場、餐廳安裝一種“Shop dePoint”系統，人們用一種名為PiTaPa的充值卡在這些店里消費就能獲得積分，每刷卡100日元至少積1分，每積500分就可在乘坐公共交通時抵免50日元的車費。

綿谷茂說：“我們的這一想法源于一種百貨商店的理論。假如您去百貨商店購物或者去餐廳吃飯，您不需要為乘電梯而支付費用，因為百貨商店和餐廳已為電梯的運營埋單了。同樣，市民乘坐公共交通去購物、吃飯，是不是也應該像乘坐電梯一樣享受免費或者減免呢？”這種服務，市民、商店餐廳、公共交通運營商無不從中受益，大阪市充滿創意和人性的公共交通服務令人刮目相看。

大阪是上海的姊妹城市，但在公共交通服務方面，上海還不能與大阪相提并論。上海怎么辦？俞正聲提出“政府購買服務”的思路——加大政府投入力度，不斷提高服務質量，降低市民出行成本。他透露說，今年要改革公交管理經營方式，“應以公益性為重”，其實，就是把在市場化路線上走遠了的公交運營拉回來。專家們認為，對于城市公交市場來說，競爭不應當在道路上，而應當在規定的服務質量和價格水平下，實行經營者之間的招標競爭。

目前，上海市的40余家公交企業中還有兩家上市公司，如何讓“運營市場化”的公交企業寫好“公交公益性”這篇民生大文章?“唯有通過法律的形式規范，明確政府減免公共交通費用應由政府全額、及時承擔。對于油氣漲價，政府補貼的方式、數額、時間等應當予以立法規定，切實、及時地減輕公交企業的負擔。”歷明提議為“公交優先”立法。

此外，在“公益性”大原則下北京去年起實施公交票價直補(為此北京市財政直補48億)，實行“廉價公交”政策。對此，上?！稏|方早報》發表社論指出，上海應該向北京學習，實行公交票價直補，直接降低普通市民出行成本，不可再拖泥帶水“擠牙膏”。