新時期西部農村貧困特征與反貧對策

賴景生

摘要；新時期西部農村反貧困，對于推進城鄉統籌、和諧社會以及社會主義新農村建設具有特殊的重大戰略意義。對大量的調查數據資料分析表明，新時期西部農村貧困除了人口數量大分布廣之外，還呈現貧困程度深、邊境性、民族性與脆弱生態環境空間分布高度一致性等新的特征。西部地區城鄉統籌必須將農村反貧困問題納入其要義之中。

關鍵詞：西部農村；貧困；特征；對策

中圖分類號：F061.3；F061.5文獻標識碼：A文章編號：1008—6439(2008)03—0059—08

自上世紀80年代中期，我國大規模地有計劃地開展反貧困以來，西部(本文的西部是指西部大開發的12省市區)和全國一樣，農村反貧困取得了舉世矚目的成績，貧困人口大幅度減少，基本實現了20世紀反貧困的目標。但是，由于歷史的環境的區位的和社會經濟發展的差異等多方面的原因，使反貧困的進展也存在區域上的差異。新時期我國農村貧困人口向中西部特別是向西部集中。首先，從貧困人口的分布看，西部農村貧困人口占全國農村貧困人口的比重由1981年的48％上升到2001年的63％，上升了15個百分點，是東中部之和的1.7倍；其次，從國家級貧困縣(國家扶貧開發工作重點縣的簡稱)的分布看，新時期國家級貧困縣西部375個，占全國的63.34％(按中央新時期扶貧部署，西藏整體性納入扶貧范圍，故上述統計數字中國家級貧困縣的有關指標，均不含西藏，下同)。我國貧困人口在向西部集中的同時還出現了許多新的特點，對西部農村反貧困提出了更為嚴峻的挑戰。新時期西部農村成功的反貧困，對全國農村反貧困具有決定性的意義，對西部大開發、區域經濟協調發展和社會主義新農村建設等方面都具有重要的戰略意義。西部農村反貧困是西部城鄉統籌發展的關鍵和難點。本文根據“對癥規則”，在深入分析新時期西部農村貧困特征的基礎上，提出相應的反貧困的對策建議。

一、新時期西部農村貧困特征

1貧困面廣

西部地區農村貧困面廣，可以從以下幾方面來認識：

(1)從西部農村總體的貧困落后來看。據統計，1991年西部各省區市的農村居民家庭人均年純收入都低于全國的686.31元的平均水平，到2004年，西部12省區市的農村居民家庭人均年純收入不僅低于全國平均水平，而且其與全國平均水平的差距還進一步拉大了。2004年，西部地區的貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏的農村居民人均純收入低于2 000元，屬于全國農村居民家庭人均年純收入最低的省份。由此，彰顯出我國西部農村地區的貧困和西部地區農村扶貧工作的艱巨性。

(2)從我國農村貧困人口在西部的集中度來看。據統計，上世紀70年代末，中國一半以上的貧困人口集中在中、東部地區(黃淮海地區就占到46％)；90年代初約50％的貧困人口在西部；90年代末以后，中國的貧困人口主要集中在西南和西北地區(占70％)。從貧困人口的集中趨勢可以看到地區間的不平等程度在不斷加劇。新時期國家級貧困縣592個，西部375個，占全國的63.34％。2004年末，全國農村絕對貧困人口為2 610萬人，東部地區為374萬人，中部地區為931萬人，西部地區為1 305萬人；在低收人人口中，東部地區為837萬，中部地區為1 744萬，西部地區為2 396萬。西部375個國家級貧困縣總人口11 922萬人，占全國國家級貧困縣總人口的53.7％。此外，1986年以后在“八五”計劃期間和實施“八七”扶貧計劃以來，國家級貧困縣數又有新的變化，新增國家級貧困縣的80％在西部。對比西部農村人口只占全國的28．5％，突顯出中國貧困人口在西部的集中程度。

(3)從西部農村貧困發生率來看。據國家統計局2005年3月最新發布的《2004年中國農村貧困監測公報》顯示，根據農村居民生活消費價格指數，2004年農村絕對貧困人口的標準由上年的637元調整為668元，低收入人口的標準由上年的882元調整為924元。絕對貧困人口占東、中、西部農村人口的比重分別為1.0％、2.8％和5.7％；低收入人口占各地農村人口的比重分別為2.2％、5.3％和10.5％。2004年末，西部國家級貧困縣的人口占西部地區總人口的32.11％，行政區域土地面積為188.1萬平方公里，占西部區域土地面積的27.39％。

農村貧困人口主要分布在西部地區農村且分布面廣，這是新世紀我國農村貧困人口分布的一個顯著特征。

2貧困程度深，農村小康進程嚴重滯后

我國是人類貧困最突出的國家之一。聯合國開發計劃署(UNDP)《1997人類發展報告》中首次采用人類貧困指標(HPI)測定人類貧困程度。在對78個資料齊全的國家進行的人類貧困指標測定中，中國排名第18位。我國又是貧困差距最大的國家，其中沿海地區這一指標為0.18，北京為0.10，相當于智利、新加坡等極低人類貧困指標的國家，在78個發展中國家排名第5位，而西部地區人類貧困指標高達0.44，其中貴州約為0.55，相當于馬里等極高人類貧困指標國家，在78個國家中居倒數第5位(王國敏，2003)。

西部農村的貧困主要是屬于生存性的絕對貧困，表現為貧困人口在生產方面缺乏擴大再生產的物質條件，甚至難以維持簡單再生產；生活方面缺衣少食，溫飽不能解決，面臨著維持生存的最低物質條件得不到保障生命的延續且受到嚴重威脅的困境。這樣一種深度貧困狀態可以從貧困人口標準及貧困縣標準的制定得以佐證。

我國貧困線標準是低水平的。首先，我國的貧困線遠低于世界銀行每人每天消費支出1美元水平(按消費支出估算的貧困人口大于按收入估算的貧困人口)。例如，1986年的貧困線為農村人均純收入206元，2003年為637元，2004年為668元，這一標準僅能夠維持基本生存的最低費用；其次，我國自1978年制定貧困線后，雖經過多次修改，其絕對值有所提高，但是，貧困線占人均純收入的比重大幅度下降(見表1)。由表1可知，貧困線占人均收入的比重，1986年較1978年下降24.6個百分點，2004年又比1986年下降27.2個百分點。由此可知，西部農村貧困的程度之深是不言而喻的。

1994年國家級重點貧困縣的標準是：以縣為單位。凡是1992年農民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點貧困扶持范圍。而1993年國家重點扶持貧困縣人均財政收入僅為60元，只相當于全國平均水平的30％左右。1999年西部貧困縣人均GDP不僅低于592個國家級貧困縣的平均水平，而且大大低于西部地區的平均水平，人均GDP為西部地區平均水平的50％，人均地方財政收入只占到西部地區平均水平的37％。

另外，從典型調查的數據中更深刻地刻畫了西部農村貧困程度深的特征。一是根據國家發改委“十一

32"規劃課題(zBKT056)課題組的調查(見表2)；二是從貴州省鎮寧縣三個不同類型重點村：翁元村(1類)、八大村(2類)、陸國村(3類)的調查來看，人均純收入低于貧困線(625元)分別為189.5元、161元、119元，貧困深度系數(貧困線與實際收入之差除以貧困線)分別為0.303 2、0.257 6、0.1904。

西部地區農村貧困程度深，農村小康進程嚴重滯后。據貴州省統計局農村貧困監測調查分析，2003年，貴州省農村小康實現程度為59％，離總體實現小康目標還差41個百分點。2003年，全省農民人均純收入1565元，分別只占全國(2662元)和西部(2382元)平均水平的59.7％、65.7％；50個重點縣農民人均純收入1376元，分別占全國和西部的34.6％、38.1％。

3大分散，小集中，加大了扶貧開發難度

新時期西部農村貧困人口數量大，但不再是“八七”扶貧攻堅期間的以縣為單位的集中連片分布，而是呈現大分散小集中的分布態勢。這種分布態勢提高了扶貧成本，扶貧開發難度加大了。西部農村貧困人口除了主要分布在重點貧困縣外，也分散分布在非重點貧困縣，在重點貧困縣的貧困人口又分散集中分布在扶貧開發的重點鄉、村。據課題組的調查，貴州省農村絕對貧困人口310.3萬人，分布在50個國家扶貧開發工作重點縣(234萬人)和36個非重點縣(76.3萬人)。貴州省重點扶貧開發村13973個，占全省總村數的54.5％，一、二、三類村分別有5486個、7638個、849個，分別占全省總村數的21.4％、29.8％、3.3％。這些貧困村集中了全省貧困人口的90％以上，一類重點村貧困人口又集中了70％以上。

4貧困的民族性

貧困問題很大程度上是少數民族的貧困問題。西部是我國少數民族主要聚居地帶，1990年人口普查資料表明，少數民族占當地總人口的比重，寧夏為33.25％、云南33.34％、貴州33％、青海42.1％、新疆62.42％、西藏96.3％，而且少數民族因人口政策優惠而使人口增長更快(寧夏1995年少數民族比重提高到34.14％)。1994年我國少數民族的貧困發生率高達20.1％，少數民族占總人口的比重不足10％，但卻占絕對貧困人口的40％～50％。西部的比例更高，新疆、貴州分別為90％和70％以上。全國592個國家級貧困縣中，有257個是少數民族自治縣。其中，有224個民族貧困縣在西部地區，分別占全國扶貧開發工作重點縣總數592個的37.8％，占全國重點扶持民族貧困縣258個的86.8％。西部地區國家重點扶持民族貧困縣的分布如表3所示。

5貧困人口的分布呈現與脆弱生態區分布相一致的空間集中分布特征

從區域上判斷，西部農村貧困人口絕大多數集中分布在以下12個貧困地區：(1)努魯爾虎山地區，主要包括內蒙古赤峰地區的一些貧困縣；(2)陜北地區，主要包括陜西延安、榆林地區的一些區縣；(3)甘肅中部地區，主要包括以甘肅定西地區為中心的18個干旱縣；(4)西海固地區，主要包括寧夏西吉、固原、銀南地區的一些貧困縣；(5)秦嶺大巴山地區，主要包括陜西漢中、安康、商洛和四川達縣、廣元、巴中以及重慶萬州區的一些貧困山區縣；(6)武陵山地區，主要包括重慶涪陵、黔江和貴州黔東北地區的一些貧困山區縣；(7)烏蒙山地區，主要包括四川南部、貴州西部、云南東北部的一些貧困山區縣；(8)橫斷山地區，主要包括云南西部和北部的一些貧困山區縣；(9)滇東南地區，主要包括云南紅河、文山州的一些貧困山區縣；(10)桂西北地區，主要包括廣西百色、河池地區的一些貧困山區縣；(11)九萬大山地區，主要包括廣西柳州、貴州東南部的一些石質山區縣；(12)西藏地區，主要包括藏北和阿里地區的一些貧困縣。這些深、高寒、石質山區和干旱地區也是西部生態環境脆弱地區。因此，西部農村貧困人口分布呈現與脆弱生態區分布相一致的空間集中分布特征，如何處理好反貧困與生態環境保護是一項重大而又艱難的課題。

6內陸邊境性

與我國西部地區接壤的國家有俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南等13個國家，占與我國接壤國家總數14個的92.86％。西部地區有漫長的內陸邊境線。據統計，新時期內陸邊境國家級貧困縣有40個，較“八七”扶貧攻堅時期增加9個，占全部內陸邊境縣的29.9％。其中西部內陸邊境國家級貧困縣有35個，占全部內陸邊境國家級貧困縣的87.5％，占西部內陸邊境縣的33.3％。云南省25個邊境城市中有17個屬于國家級貧困縣，2003年總人口為586.48萬人，少數民族人口374.44萬人，占總人口數的59％，與鄰國的邊境線長4060公里。全省少數民族貧困人口絕大部分屬于絕對貧困人口，大部分居住在云南省與緬甸、老撾、越南接壤的邊境地區，有5個少數民族跨境而居，社會發育程度低，經濟發展十分落后，群眾生活十分困難。

7人力資本的積累低水平，自我發展能力不強

據統計，目前西部地區的各類教育水平不同程度地低于全國平均水平。西部地區15歲及以上文盲半文盲比重為27.1％，遠高于15.8％的全國平均比重；人口受教育年限除新疆略高于全國平均水平之外，其余各省區均低于全國7.06年的平均水平。據國家統計局抽樣調查，西部貧困縣貧困農戶勞動力文盲、半文盲率高達29.5％，是全國非貧困人口文盲率的3倍(鄭宜君，2004)。又如，據貴州省統計局監測，2003年，全省低收入以下農村貧困人口中，小學文化以下勞動力占同類人口勞動力總數的63.1％，重點縣農戶有85.63％的勞動力從事的是第一產業。課題組在重慶市彭水縣9個重點村的調查結果是，文盲、半文盲占總人口的比重高達60％。這種文化素質水平，決定了其自我發展能力差。據統計，到改革開放已經20余年的2001年，沒有一個外出打工者，也沒有人取得綠色證書。

8一快、二低、三慢特征

所謂一快、二低、三慢是指西部農村貧困地區人口自然增長速度快，城鎮化水平低，非農產業發展十分緩慢。首先，西部農村貧困地區計劃生育政策難以落實，“越窮越生”造成人口自然增長速度快。例如，據“五普”資料統計，云南省貧困地區出生率為19.97％，死亡率為7.95％，自然增長率為12.02‰，這一增長速度遠遠高于全省平均水平，與全省同期相比，出生率高出1.53個千分點，自然增長率高0.91個千分點。經濟的低水平、低速度，人口的高出生率、高增長率，給貧困地區人口脫貧致富帶來更大的難度，也成為貧困地區人口狀況的一個顯著特征。其次，農村人口比重大，貧困地區城鎮化水平低。例如，2000年云南省73個國家級貧困

縣的城鎮化率僅為10.73％，與全省城市化水平23.38％相比，低12.65個百分點。據第五次人口普查資料顯示，貧困地區非農業人口比重為8.08％，大大低于全省14.71％的平均水平。其中只有9個縣高于全省平均水平，有64個縣低于全省水平，最低的廣南縣，僅為3.90％。再次，農村產業結構單一，非農產業發展十分緩慢。據統計，2001年，云南省農民直接從農業中獲得的人均純收入為738.9元，占農民人均純收入1534元的48.17％，與1990年相比，僅減少0.83％，從非農業中獲得的人均純收入僅增長0.83％。11年來，云南省73個國家扶持重點縣農民人均純收入雖然從419元增加到了1151元，增長了1倍多，但仍然主要來自于農業，非農產業的發展顯得十分緩慢。

9返貧現象嚴重，穩定脫貧難度大

在大規模貧困人口減少的同時，返貧人口增加，返貧現象十分突出。據國家統計局資料顯示，2002年西部地區農村返貧70萬人。這是因為西部農村貧困人口集中分布的地區，都是生態環境極為脆弱、農業自然條件極為惡劣的地區。大部分地區基本上還是靠天吃飯，豐年脫貧，災年返貧現象很普遍。另一方面，西部地區那些貧困人口大量處于貧困線邊緣，在某一低收入狀態徘徊，一旦發生自然災害或地方經濟不景氣，很容易造成大量人口返貧。重慶市榮昌、秀山、云陽、忠縣等區縣，由于基礎設施和群眾生產生活條件差，加之自然災害頻繁，已經脫貧的部分村鎮返貧現象相當嚴重。四川甘孜、阿壩、涼山三州少數民族貧困地區，貧困鄉村的“返貧率”一般在20％～30％，遇到自然災害的返貧率達50％以上。據貴州省統計局監測調查，2001～2002年全省連續兩年遭受較為嚴重的自然災害，2001年僅農民人均糧食產量就比上年減少19.4公斤，2002年又比2001和減少56公斤，2002年低收入人口、絕對貧困人口由2001年的531.7萬人、307.3萬人增加到540.1萬人、310.3萬人，全省因災返貧人口60多萬人。2003年盡管全省總體上風調雨順，但仍有14萬人因病因災返貧。2001—2003年共解決了84萬人的脫貧問題，其中絕對貧困人口中扣除返貧人口后，全省3年實際只解決了23萬絕對貧困人口的溫飽問題，平均每年只減少絕對貧困人口7.7萬人。

10因病或其他原因造成能力喪失的貧困人口比重大

西部農村貧困地區多屬于高寒山區，生活條件惡劣，地方病較為普遍，如血吸蟲病、瘧疾、克山病、大骨節病、地甲病、克汀病、地方性氟中毒布氏病等。據調查，2004年四川省昭覺縣貧困人口中患大病的占5.2％，患有長期慢性病的占20.3％，體弱多病的占26％。根據“五普”資料，云南省73個國家扶持重點縣中，未工作人口共有216.28萬人，其中，喪失工作能力的貧困人口有64.33萬人，占未工作人口的29.74％，正在找工作的有10.25萬人，占未工作人口的4.74％。而且，在未工作人口中，男性有97.05萬人，女性有119.23萬人，女性比男性多出了22.18萬人，多出了10.25個百分點。說明云南農村貧困人口中，有相當的是因為喪失工作能力和工作難找導致的貧困，而且，女性比男性在就業上顯得更加艱難。據調查統計，重慶市貧困地區有15％的農民，貧困村有30％左右的農民生病不能得封及時治療。現有各種地方病患者52萬人，占農業人口的2.3％。

新時期我國農村貧困人口集中在西部，并呈現出邊境性、民族性、高寒山區生態環境惡劣地區集中分布，以及貧困程度深和返貧率高等特征，這些質的規定性決定了新時期西部農村反貧困的形勢是嚴峻的，任務是艱巨的，反貧困的思路方法和模式必須不斷創新，同時也表明了新時期西部農村反貧困的戰略意義。

二、新時期西部農村反貧困的戰略意義

1有利于西部社會主義新農樹建設，促進城鄉統籌協調發展，構建和諧社會

西部農村絕對貧困人口、低收入貧困人口和廣義貧困人口分別占西部農村人口的6.02％、11.59％、17.61％(2002年)。西部國家扶貧開發工作重點縣375個，占全國的63.34％，占西部縣數的34.82％。因此，西部農村貧困人口的數量大和地域分布的廣度決定了沒有西部農村反貧困的成功，西部社會主義新農村的建設是不完整的，在某種意義上可以說是不成功的。反之，作為最底層次的西部地區貧困農村反貧困的成功，將對其他地區有很好的示范作用和巨大的激勵推動作用，將極大地促進西部社會主義新農村的建設租城鄉統籌協調發展。

2有利于民族的安定團結

西部是多民族聚居地區，而西部農村貧困人口又主要集中在民族縣。因此，西部農村反貧困可以大大地緩解少數民族的貧困問題，使各民族共同走上富裕的道路，有利于民族的安定團結，社會的長治久安。

3有利于邊境的繁榮發展和邊防的鞏固

新時期，西部內陸邊境國家級貧困縣有35個，占西部內陸邊境縣的33.3％，這些貧困縣處在一個相當長的邊境線上。因此，這些邊境貧困縣的脫貧致富，無疑對我邊境的建設和國防的鞏固具有重要的戰略意義。

4有利于我國全局性的生態建設和保護

我國的兩大水系長江黃河均發源于西部，上、中游流經西部的廣闊區域，西部具有我國自然生態天然屏障的戰略地位。西部農村貧困人口又主要集中分布在高寒山區生態環境脆弱的這一地區。因此，在這些貧困地區，采取有效的反貧困模式，既保證生態平衡協調發展，又使貧困人口脫貧致富，其對我國全局性的生態建設和保護的戰略意義是不言而喻的。

三、新時期西部農村反貧困的總體思路和基本原則

1新時期西部農村反貧困的總體思路

總結過去特別是“八·七”扶貧攻堅以來的反貧困的經驗和教訓，借鑒國外反貧困的經驗和教訓，針對新時期西部農村貧困的特征，西部農村反貧困的總體思路是：以西部大開發、區域協調發展、城鄉統籌發展和社會主義新農村建設為依托，抓緊抓牢西部農村扶貧開發，積極穩健地推進西部農村貧困人口的脫貧致富；從廣度和深度認識貧困內涵與外延的含義，以制度創新構建西部農村反貧困良好的制度環境，即反權利貧困為保證；以多層次多形式教育促進西部農村貧困地區人力資源的培育開發，即反能力貧困為核心；以致力于改善貧困地區的生產條件和發展機會，建立西部農民收入不斷增長的長效機制，即反收入貧困為基礎；從廣度和深度上做好西部農村扶貧開發。借鑒國外反貧困的經驗教訓，發揚我國反貧困的成功模式，針對西部農村貧困的特征，不斷完善和創新反貧困的模式，建立一個以開發扶貧為主并有針對性地結合救助式扶貧的綜合扶貧模式。以政府主導、社會援助、全社會共同參與，確立和培育貧困者的主體地位和積極參與意識，從而構建一個運轉靈活高效的

扶貧社會組織系統。

2西部農村反貧困應堅持的基本原則

(1)有針對的不斷創新性原則。貧困的成因是多種多樣極其復雜的，特別是當今西部農村反貧困進入艱苦的攻堅階段，一個地方實用成功的扶貧方式方法到另一個地方就不一定完全適用，過去成功的方式方法，在今天不一定完全適用，這就要求我們在反貧困實踐中根據現實情況及發展變化規律，遵循“對癥規則”有針對性地不斷創新。開發扶貧模式創新需要解決三個核心問題，一是扶貧瞄準機制，二是扶貧開發主體培育機制，三是扶貧資源的配置機制，從而實現扶貧瞄準機制模式創新、扶貧開發主體模式創新和扶貧資源配置模式創新。提高反貧困概念的內涵和外延的認識，建立以消除能力貧困核心的新型反貧困認識體系。

(2)以人為本的原則。可持續發展強調必須以人的“能力本位”為核心，以人的全面發展為目標，提高人力資本積累水平，充分發揮貧困人口的自身潛能與活力，堅持西部農村貧困居民主動性反貧困與政府社會外在式反貧困相結合，以對西部農村貧困人口的人力資本的培育和開發為主線，貫穿于反貧困的始終和每一個環節。

(3)對癥實用原則。新時期西部農村反貧困必須堅持扶貧開發，以發展解決貧困問題的總方針。但是，由于貧困原因的復雜性，必須進一步解決開發什么，怎么開發，發展什么和怎樣發展的問題，才能使反貧困更具有針對性，提高扶貧資源的利用效率，更好地實現穩定脫貧致富的目標。從開發的角度(貧困者的自身能力)來看，西部農村貧困人口大致可以分為兩大類，一類是可開發扶貧的，另一類是救濟式扶貧的。可開發扶貧的貧困人口中其致貧的原因又有多種類型，例如素質低下型貧困，環境惡劣型貧困，天災人禍型貧困，地方病所致的貧困等。因此，我們必須根據不同類型的貧困，實施不同的扶貧模式及相應的措施。

(4)政府與市場的協調原則。扶貧工作是一項系統工程，既要發揮政府的政策導向作用，同時還要與市場的運行規律相匹配，二者必須相互配合，共同發揮作用。政府通過對貧困地區基礎設施的建設及資金、政策的投入使貧困人口直接受益，也使非貧困人口獲益，從而每一個社會成員都可以從反貧困行動中、從貧困的緩解中獲益。與此同時，市場的作用也同樣重要。在我國社會主義市場經濟體制逐步建立的今天，不考慮成本與收益扶持終究不能長久，我國多年的反貧困表明，越是較早引入市場機制的地方，脫貧致富的效果越顯著。

(5)可持續發展的原則。可持續發展強調在嚴格控制人口數量、盡力減少人口超載對自然資源和生態環境的壓力的前提下不斷提高人口質量，使人、社會與自然保持協調關系和良性循環，人與自然的和諧統一、生態與經濟的共同繁榮、發展與資源及環境的相互協調。

四、對策建議

1繼續把西部農村扶貧開發當作長期的戰略任務常抓不懈

新時期，西部農村反貧困具有特殊的重大戰略意義，對此我們必須充分認識，并在實踐中不斷提高，始終當作一項戰略任務來抓緊抓好，決不放松。在城鄉統籌協調發展和諧社會建設和社會主義新農村建設中，西部農村扶貧開發應得到進一步加強，謹防西部農村反貧困被邊緣化的傾向。新時期，西部農村貧困呈現出許多新的特點，因此，我們有必要根據《中國農村扶貧開發綱要(2001－2010年)》對過去扶貧開發的實踐進行系統總結，做到有所堅持發展，有所提高完善，有所創新，并且在理論和實踐兩個層面上，正確認識和把握西部農村反貧困，大大提高新時期西部農村反貧困的針對性和有效性。

2加強對扶貧資金的管理和監督，建立和完善相應的法律和法規

新時期，應繼續做好扶貧資金的籌集，動員社會各方面的力量，關心和支持西部農村扶貧事業，中央和地方各級政府應加大扶貧資金的投入。建議將多渠道來源的扶貧資金整合后建立扶貧基金，同時應對扶貧資金進行有效的管理和監督，這種管理和監督應貫穿于扶貧資金的籌集，投放和使用效果評估的全過程。堅持資金跟著項目走的基本原則，特別是大型的扶貧項目資金應建立使用的責任制，借鑒世界銀行，福特基金等組織機構的實報實銷和嚴格的評估驗收制度。為此可建立扶貧基金會和制定完善的“反貧困法”，以法規形式明確扶貧資金的使用管理問題。貧困地區政府與上級政府可以簽訂期限責任制，明確雙方的權利、義務和責任，較好地解決保貧困“帽子”的問題。

3以項目為支撐，整村推進改善貧困地區的生產和生活條件

農村貧困地區基礎設施落后生產條件差是貧困的重要原因之一。“八·七”扶貧攻堅以來的實踐證明了以項目為支撐，資金跟著項目走是行之有效使用扶貧資源的方式。新世紀，西部的甘肅省首創的整村推進反貧困模式，與貧困的新特征相適應，得到普遍的推廣應用，并在實踐中不斷改進完善，成為一種有效的新模式。因此，西部地區應針對不同地方的貧困特征，以貧困村為單位確定開發扶貧項目，用好用活以項目為支撐整村推進的模式，完善貧困地區的基礎設施，改進其生產和生活條件，從而提高生產效率增加收入。西部貧困地區小農戶與大市場的矛盾突出，使其處于貧困狀態的又一重要原因。為此，西部農村貧困地區應根據比較優勢確定特色產業，同時發展健全農民專業合作組織，建立以產業鏈為紐帶，農民專業合作組織為保證的小農戶與大市場對接的橋梁，實現產品的價值并增值，從而增加收入。

4強化教育扶貧，立足長遠，切斷貧困的代際傳遞的鏈條

據有關調查研究表明，農民收入增長與勞動者文化程度提高度相關。貧困地區人口素質差，教育水平低已經成為農民收入提高和扶貧開發項目順利實施的“瓶頸”，成為貧困的重要原因。同時，這種狀況使貧困家庭的子女入學率低，形成素質低的新一代貧困人口，貧困在代與代之間發生傳遞。因此，必須轉變觀念，從重視經濟的物的扶貧，轉變到短期與長遠結合，經濟扶貧與人的扶貧并重上來，強化教育扶貧。為此，在西部貧困地區設立扶貧教育基金，一方面，加大對現有貧困人口中勞動力的培訓力度，提高其技能以增加收入；另一方面，支持貧困家庭子女的教育，在西部貧困地區落實貫徹完全義務教育法，完全免去貧困地區義務教育的學雜費、書費等相關的費用，完善和擴大貧困家庭子女上學的寄宿制度。調整優化貧困地區的教育結構，大力發展職業技術教育，建議建立專門面向貧困地區招生的職業技術學校，使貧困家庭的子女成為有文化懂技術的新一代新型的勞動者。

5加強貧困地區勞務輸出的有效管理和技能培訓

貧困地區的勞動者綜合素質差，文化水平低，大多數人不敢外出務工，有些人走出去了也難找到合適的工作，即使找到了工作也是收入不高且利益常遭到侵犯。西部一些貧困地區的職能部門(主要是扶貧辦)對貧困人口勞動力進行有組織的輸出，即由扶貧辦與用工單位聯系，根據用工單位要求進行崗位技能培訓，再簽訂合同，扶貧辦定期了解勞

務輸出者的情況，及時解決問題，取得了很好的效果。但是，這種做法還是不夠普遍，有些環節落實不到位，影響了貧困地區的勞務輸出。因此，要總結經驗，普遍推行落實西部貧困地區勞務輸出的有效組織管理和技能培訓。

6機械式和誘導式相結合，積極穩健地推進移民扶貧異地開發的工作

西部農村大多數貧困地區所處的環境，一是偏遠山區，生存環境惡劣，自然資源貧乏，沒有發展空間，且不說發展什么產業增加收入，就連人類生存的最基本條件都不具備。雖然歷年來投入了大量的扶貧資金，但由于條件所限，收效甚微，即使取得一些成績，又會由于自然災害而返貧，成為扶貧工作中“最難啃的硬骨頭”；二是由于過去不合理開發使生態環境遭到破壞。此時若再“開發”下去，不但不能解決貧困問題，相反會陷入更深的貧困之中，同時為了生態環境保護的全局利益，這類貧困人口需外遷。實踐說明，開展移民扶貧異地開發是解決這類貧困人口脫貧致富的有效模式。在新時期對于西部來說仍然是重要的有效模式。過去主要是采取機械性的移民扶貧，我們認為應實施機械性和誘導性移民扶貧相結合。在有條件的地方，由政府將不適宜人類生存地方的貧困人口，統一搬遷到能容納這部分貧困人口的地方。這就是機械性移民扶貧，工程移民均采取這種移民搬遷方式。所謂誘導性移民扶貧，是在做好貧困地區勞務輸出、教育扶貧的基礎上，使貧困地區的勞動者在城鎮或其他地方務工獲得較穩定收入，再加上國家戶籍制度等方面的改革，他們進入城鎮的成本大大下降，從而將全家遷移至其務工的地方。這種方式與前一種方式相比，時間周期要長一些，但是，穩定脫貧的成功率高，且脫貧的成本要低。

7加快西部農村低保制度建設和農村合作醫療建設，對絕對貧困人口實施救濟式扶貧

許多文獻資料以及我們的調查均表明，西部農村因病致貧或返貧是較普遍的。因此，各級政府特別是中央財政資金，要結合城鄉統籌發展和社會主義新農村建設，支持提高和擴大西部農村貧困地區的合作醫療保障強度和保障范圍，增加農村公共衛生支出，建立農村醫療救助制度，緩解西部農村因病致貧或返貧的問題。另外，要建立面向西部農村貧困人口的最低生活保障制度，對于絕對貧困人口，即年人均純收入不足600元(或637元)的給予救濟式補償使其達到600元(或637元)。實施這種政策措施，一是要注意解決好連續可持續性問題，二是要防止依賴性問題，為此應公平、公正，透明公開并加強貧困監測工作，保證這一政策措施的順利執行。再次，對西部貧困地區外出務工者建立以政府主導型的強制性的農民養老保險金制度，使外出務工的農民能在為輸入地創造財富的同時，解除自身的后顧之憂。

(編輯：弘流，校對：段文娟)