新時(shí)期西部農(nóng)村貧困特征與反貧對策

賴景生

摘要；新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有特殊的重大戰(zhàn)略意義。對大量的調(diào)查數(shù)據(jù)資料分析表明，新時(shí)期西部農(nóng)村貧困除了人口數(shù)量大分布廣之外，還呈現(xiàn)貧困程度深、邊境性、民族性與脆弱生態(tài)環(huán)境空間分布高度一致性等新的特征。西部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須將農(nóng)村反貧困問題納入其要義之中。

關(guān)鍵詞：西部農(nóng)村；貧困；特征；對策

中圖分類號：F061.3；F061.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008—6439(2008)03—0059—08

自上世紀(jì)80年代中期，我國大規(guī)模地有計(jì)劃地開展反貧困以來，西部(本文的西部是指西部大開發(fā)的12省市區(qū))和全國一樣，農(nóng)村反貧困取得了舉世矚目的成績，貧困人口大幅度減少，基本實(shí)現(xiàn)了20世紀(jì)反貧困的目標(biāo)。但是，由于歷史的環(huán)境的區(qū)位的和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異等多方面的原因，使反貧困的進(jìn)展也存在區(qū)域上的差異。新時(shí)期我國農(nóng)村貧困人口向中西部特別是向西部集中。首先，從貧困人口的分布看，西部農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比重由1981年的48％上升到2001年的63％，上升了15個(gè)百分點(diǎn)，是東中部之和的1.7倍；其次，從國家級貧困縣(國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的簡稱)的分布看，新時(shí)期國家級貧困縣西部375個(gè)，占全國的63.34％(按中央新時(shí)期扶貧部署，西藏整體性納入扶貧范圍，故上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字中國家級貧困縣的有關(guān)指標(biāo)，均不含西藏，下同)。我國貧困人口在向西部集中的同時(shí)還出現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)，對西部農(nóng)村反貧困提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新時(shí)期西部農(nóng)村成功的反貧困，對全國農(nóng)村反貧困具有決定性的意義，對西部大開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面都具有重要的戰(zhàn)略意義。西部農(nóng)村反貧困是西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵和難點(diǎn)。本文根據(jù)“對癥規(guī)則”，在深入分析新時(shí)期西部農(nóng)村貧困特征的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的反貧困的對策建議。

一、新時(shí)期西部農(nóng)村貧困特征

1貧困面廣

西部地區(qū)農(nóng)村貧困面廣，可以從以下幾方面來認(rèn)識：

(1)從西部農(nóng)村總體的貧困落后來看。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年西部各省區(qū)市的農(nóng)村居民家庭人均年純收入都低于全國的686.31元的平均水平，到2004年，西部12省區(qū)市的農(nóng)村居民家庭人均年純收入不僅低于全國平均水平，而且其與全國平均水平的差距還進(jìn)一步拉大了。2004年，西部地區(qū)的貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏的農(nóng)村居民人均純收入低于2 000元，屬于全國農(nóng)村居民家庭人均年純收入最低的省份。由此，彰顯出我國西部農(nóng)村地區(qū)的貧困和西部地區(qū)農(nóng)村扶貧工作的艱巨性。

(2)從我國農(nóng)村貧困人口在西部的集中度來看。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)70年代末，中國一半以上的貧困人口集中在中、東部地區(qū)(黃淮海地區(qū)就占到46％)；90年代初約50％的貧困人口在西部；90年代末以后，中國的貧困人口主要集中在西南和西北地區(qū)(占70％)。從貧困人口的集中趨勢可以看到地區(qū)間的不平等程度在不斷加劇。新時(shí)期國家級貧困縣592個(gè)，西部375個(gè)，占全國的63.34％。2004年末，全國農(nóng)村絕對貧困人口為2 610萬人，東部地區(qū)為374萬人，中部地區(qū)為931萬人，西部地區(qū)為1 305萬人；在低收人人口中，東部地區(qū)為837萬，中部地區(qū)為1 744萬，西部地區(qū)為2 396萬。西部375個(gè)國家級貧困縣總?cè)丝?1 922萬人，占全國國家級貧困縣總?cè)丝诘?3.7％。此外，1986年以后在“八五”計(jì)劃期間和實(shí)施“八七”扶貧計(jì)劃以來，國家級貧困縣數(shù)又有新的變化，新增國家級貧困縣的80％在西部。對比西部農(nóng)村人口只占全國的28．5％，突顯出中國貧困人口在西部的集中程度。

(3)從西部農(nóng)村貧困發(fā)生率來看。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2005年3月最新發(fā)布的《2004年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測公報(bào)》顯示，根據(jù)農(nóng)村居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，2004年農(nóng)村絕對貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)由上年的637元調(diào)整為668元，低收入人口的標(biāo)準(zhǔn)由上年的882元調(diào)整為924元。絕對貧困人口占東、中、西部農(nóng)村人口的比重分別為1.0％、2.8％和5.7％；低收入人口占各地農(nóng)村人口的比重分別為2.2％、5.3％和10.5％。2004年末，西部國家級貧困縣的人口占西部地區(qū)總?cè)丝诘?2.11％，行政區(qū)域土地面積為188.1萬平方公里，占西部區(qū)域土地面積的27.39％。

農(nóng)村貧困人口主要分布在西部地區(qū)農(nóng)村且分布面廣，這是新世紀(jì)我國農(nóng)村貧困人口分布的一個(gè)顯著特征。

2貧困程度深，農(nóng)村小康進(jìn)程嚴(yán)重滯后

我國是人類貧困最突出的國家之一。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)《1997人類發(fā)展報(bào)告》中首次采用人類貧困指標(biāo)(HPI)測定人類貧困程度。在對78個(gè)資料齊全的國家進(jìn)行的人類貧困指標(biāo)測定中，中國排名第18位。我國又是貧困差距最大的國家，其中沿海地區(qū)這一指標(biāo)為0.18，北京為0.10，相當(dāng)于智利、新加坡等極低人類貧困指標(biāo)的國家，在78個(gè)發(fā)展中國家排名第5位，而西部地區(qū)人類貧困指標(biāo)高達(dá)0.44，其中貴州約為0.55，相當(dāng)于馬里等極高人類貧困指標(biāo)國家，在78個(gè)國家中居倒數(shù)第5位(王國敏，2003)。

西部農(nóng)村的貧困主要是屬于生存性的絕對貧困，表現(xiàn)為貧困人口在生產(chǎn)方面缺乏擴(kuò)大再生產(chǎn)的物質(zhì)條件，甚至難以維持簡單再生產(chǎn)；生活方面缺衣少食，溫飽不能解決，面臨著維持生存的最低物質(zhì)條件得不到保障生命的延續(xù)且受到嚴(yán)重威脅的困境。這樣一種深度貧困狀態(tài)可以從貧困人口標(biāo)準(zhǔn)及貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的制定得以佐證。

我國貧困線標(biāo)準(zhǔn)是低水平的。首先，我國的貧困線遠(yuǎn)低于世界銀行每人每天消費(fèi)支出1美元水平(按消費(fèi)支出估算的貧困人口大于按收入估算的貧困人口)。例如，1986年的貧困線為農(nóng)村人均純收入206元，2003年為637元，2004年為668元，這一標(biāo)準(zhǔn)僅能夠維持基本生存的最低費(fèi)用；其次，我國自1978年制定貧困線后，雖經(jīng)過多次修改，其絕對值有所提高，但是，貧困線占人均純收入的比重大幅度下降(見表1)。由表1可知，貧困線占人均收入的比重，1986年較1978年下降24.6個(gè)百分點(diǎn)，2004年又比1986年下降27.2個(gè)百分點(diǎn)。由此可知，西部農(nóng)村貧困的程度之深是不言而喻的。

1994年國家級重點(diǎn)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是：以縣為單位。凡是1992年農(nóng)民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點(diǎn)貧困扶持范圍。而1993年國家重點(diǎn)扶持貧困縣人均財(cái)政收入僅為60元，只相當(dāng)于全國平均水平的30％左右。1999年西部貧困縣人均GDP不僅低于592個(gè)國家級貧困縣的平均水平，而且大大低于西部地區(qū)的平均水平，人均GDP為西部地區(qū)平均水平的50％，人均地方財(cái)政收入只占到西部地區(qū)平均水平的37％。

另外，從典型調(diào)查的數(shù)據(jù)中更深刻地刻畫了西部農(nóng)村貧困程度深的特征。一是根據(jù)國家發(fā)改委“十一

32"規(guī)劃課題(zBKT056)課題組的調(diào)查(見表2)；二是從貴州省鎮(zhèn)寧縣三個(gè)不同類型重點(diǎn)村：翁元村(1類)、八大村(2類)、陸國村(3類)的調(diào)查來看，人均純收入低于貧困線(625元)分別為189.5元、161元、119元，貧困深度系數(shù)(貧困線與實(shí)際收入之差除以貧困線)分別為0.303 2、0.257 6、0.1904。

西部地區(qū)農(nóng)村貧困程度深，農(nóng)村小康進(jìn)程嚴(yán)重滯后。據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查分析，2003年，貴州省農(nóng)村小康實(shí)現(xiàn)程度為59％，離總體實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)還差41個(gè)百分點(diǎn)。2003年，全省農(nóng)民人均純收入1565元，分別只占全國(2662元)和西部(2382元)平均水平的59.7％、65.7％；50個(gè)重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入1376元，分別占全國和西部的34.6％、38.1％。

3大分散，小集中，加大了扶貧開發(fā)難度

新時(shí)期西部農(nóng)村貧困人口數(shù)量大，但不再是“八七”扶貧攻堅(jiān)期間的以縣為單位的集中連片分布，而是呈現(xiàn)大分散小集中的分布態(tài)勢。這種分布態(tài)勢提高了扶貧成本，扶貧開發(fā)難度加大了。西部農(nóng)村貧困人口除了主要分布在重點(diǎn)貧困縣外，也分散分布在非重點(diǎn)貧困縣，在重點(diǎn)貧困縣的貧困人口又分散集中分布在扶貧開發(fā)的重點(diǎn)鄉(xiāng)、村。據(jù)課題組的調(diào)查，貴州省農(nóng)村絕對貧困人口310.3萬人，分布在50個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(234萬人)和36個(gè)非重點(diǎn)縣(76.3萬人)。貴州省重點(diǎn)扶貧開發(fā)村13973個(gè)，占全省總村數(shù)的54.5％，一、二、三類村分別有5486個(gè)、7638個(gè)、849個(gè)，分別占全省總村數(shù)的21.4％、29.8％、3.3％。這些貧困村集中了全省貧困人口的90％以上，一類重點(diǎn)村貧困人口又集中了70％以上。

4貧困的民族性

貧困問題很大程度上是少數(shù)民族的貧困問題。西部是我國少數(shù)民族主要聚居地帶，1990年人口普查資料表明，少數(shù)民族占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋戎兀瑢幭臑?3.25％、云南33.34％、貴州33％、青海42.1％、新疆62.42％、西藏96.3％，而且少數(shù)民族因人口政策優(yōu)惠而使人口增長更快(寧夏1995年少數(shù)民族比重提高到34.14％)。1994年我國少數(shù)民族的貧困發(fā)生率高達(dá)20.1％，少數(shù)民族占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?0％，但卻占絕對貧困人口的40％～50％。西部的比例更高，新疆、貴州分別為90％和70％以上。全國592個(gè)國家級貧困縣中，有257個(gè)是少數(shù)民族自治縣。其中，有224個(gè)民族貧困縣在西部地區(qū)，分別占全國扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣總數(shù)592個(gè)的37.8％，占全國重點(diǎn)扶持民族貧困縣258個(gè)的86.8％。西部地區(qū)國家重點(diǎn)扶持民族貧困縣的分布如表3所示。

5貧困人口的分布呈現(xiàn)與脆弱生態(tài)區(qū)分布相一致的空間集中分布特征

從區(qū)域上判斷，西部農(nóng)村貧困人口絕大多數(shù)集中分布在以下12個(gè)貧困地區(qū)：(1)努魯爾虎山地區(qū)，主要包括內(nèi)蒙古赤峰地區(qū)的一些貧困縣；(2)陜北地區(qū)，主要包括陜西延安、榆林地區(qū)的一些區(qū)縣；(3)甘肅中部地區(qū)，主要包括以甘肅定西地區(qū)為中心的18個(gè)干旱縣；(4)西海固地區(qū)，主要包括寧夏西吉、固原、銀南地區(qū)的一些貧困縣；(5)秦嶺大巴山地區(qū)，主要包括陜西漢中、安康、商洛和四川達(dá)縣、廣元、巴中以及重慶萬州區(qū)的一些貧困山區(qū)縣；(6)武陵山地區(qū)，主要包括重慶涪陵、黔江和貴州黔東北地區(qū)的一些貧困山區(qū)縣；(7)烏蒙山地區(qū)，主要包括四川南部、貴州西部、云南東北部的一些貧困山區(qū)縣；(8)橫斷山地區(qū)，主要包括云南西部和北部的一些貧困山區(qū)縣；(9)滇東南地區(qū)，主要包括云南紅河、文山州的一些貧困山區(qū)縣；(10)桂西北地區(qū)，主要包括廣西百色、河池地區(qū)的一些貧困山區(qū)縣；(11)九萬大山地區(qū)，主要包括廣西柳州、貴州東南部的一些石質(zhì)山區(qū)縣；(12)西藏地區(qū)，主要包括藏北和阿里地區(qū)的一些貧困縣。這些深、高寒、石質(zhì)山區(qū)和干旱地區(qū)也是西部生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。因此，西部農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)與脆弱生態(tài)區(qū)分布相一致的空間集中分布特征，如何處理好反貧困與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)重大而又艱難的課題。

6內(nèi)陸邊境性

與我國西部地區(qū)接壤的國家有俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南等13個(gè)國家，占與我國接壤國家總數(shù)14個(gè)的92.86％。西部地區(qū)有漫長的內(nèi)陸邊境線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新時(shí)期內(nèi)陸邊境國家級貧困縣有40個(gè)，較“八七”扶貧攻堅(jiān)時(shí)期增加9個(gè)，占全部內(nèi)陸邊境縣的29.9％。其中西部內(nèi)陸邊境國家級貧困縣有35個(gè)，占全部內(nèi)陸邊境國家級貧困縣的87.5％，占西部內(nèi)陸邊境縣的33.3％。云南省25個(gè)邊境城市中有17個(gè)屬于國家級貧困縣，2003年總?cè)丝跒?86.48萬人，少數(shù)民族人口374.44萬人，占總?cè)丝跀?shù)的59％，與鄰國的邊境線長4060公里。全省少數(shù)民族貧困人口絕大部分屬于絕對貧困人口，大部分居住在云南省與緬甸、老撾、越南接壤的邊境地區(qū)，有5個(gè)少數(shù)民族跨境而居，社會發(fā)育程度低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，群眾生活十分困難。

7人力資本的積累低水平，自我發(fā)展能力不強(qiáng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前西部地區(qū)的各類教育水平不同程度地低于全國平均水平。西部地區(qū)15歲及以上文盲半文盲比重為27.1％，遠(yuǎn)高于15.8％的全國平均比重；人口受教育年限除新疆略高于全國平均水平之外，其余各省區(qū)均低于全國7.06年的平均水平。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，西部貧困縣貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力文盲、半文盲率高達(dá)29.5％，是全國非貧困人口文盲率的3倍(鄭宜君，2004)。又如，據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測，2003年，全省低收入以下農(nóng)村貧困人口中，小學(xué)文化以下勞動(dòng)力占同類人口勞動(dòng)力總數(shù)的63.1％，重點(diǎn)縣農(nóng)戶有85.63％的勞動(dòng)力從事的是第一產(chǎn)業(yè)。課題組在重慶市彭水縣9個(gè)重點(diǎn)村的調(diào)查結(jié)果是，文盲、半文盲占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)60％。這種文化素質(zhì)水平，決定了其自我發(fā)展能力差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到改革開放已經(jīng)20余年的2001年，沒有一個(gè)外出打工者，也沒有人取得綠色證書。

8一快、二低、三慢特征

所謂一快、二低、三慢是指西部農(nóng)村貧困地區(qū)人口自然增長速度快，城鎮(zhèn)化水平低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢。首先，西部農(nóng)村貧困地區(qū)計(jì)劃生育政策難以落實(shí)，“越窮越生”造成人口自然增長速度快。例如，據(jù)“五普”資料統(tǒng)計(jì)，云南省貧困地區(qū)出生率為19.97％，死亡率為7.95％，自然增長率為12.02‰，這一增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省平均水平，與全省同期相比，出生率高出1.53個(gè)千分點(diǎn)，自然增長率高0.91個(gè)千分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的低水平、低速度，人口的高出生率、高增長率，給貧困地區(qū)人口脫貧致富帶來更大的難度，也成為貧困地區(qū)人口狀況的一個(gè)顯著特征。其次，農(nóng)村人口比重大，貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低。例如，2000年云南省73個(gè)國家級貧困

縣的城鎮(zhèn)化率僅為10.73％，與全省城市化水平23.38％相比，低12.65個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)第五次人口普查資料顯示，貧困地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口比重為8.08％，大大低于全省14.71％的平均水平。其中只有9個(gè)縣高于全省平均水平，有64個(gè)縣低于全省水平，最低的廣南縣，僅為3.90％。再次，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，云南省農(nóng)民直接從農(nóng)業(yè)中獲得的人均純收入為738.9元，占農(nóng)民人均純收入1534元的48.17％，與1990年相比，僅減少0.83％，從非農(nóng)業(yè)中獲得的人均純收入僅增長0.83％。11年來，云南省73個(gè)國家扶持重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入雖然從419元增加到了1151元，增長了1倍多，但仍然主要來自于農(nóng)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展顯得十分緩慢。

9返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，穩(wěn)定脫貧難度大

在大規(guī)模貧困人口減少的同時(shí)，返貧人口增加，返貧現(xiàn)象十分突出。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2002年西部地區(qū)農(nóng)村返貧70萬人。這是因?yàn)槲鞑哭r(nóng)村貧困人口集中分布的地區(qū)，都是生態(tài)環(huán)境極為脆弱、農(nóng)業(yè)自然條件極為惡劣的地區(qū)。大部分地區(qū)基本上還是靠天吃飯，豐年脫貧，災(zāi)年返貧現(xiàn)象很普遍。另一方面，西部地區(qū)那些貧困人口大量處于貧困線邊緣，在某一低收入狀態(tài)徘徊，一旦發(fā)生自然災(zāi)害或地方經(jīng)濟(jì)不景氣，很容易造成大量人口返貧。重慶市榮昌、秀山、云陽、忠縣等區(qū)縣，由于基礎(chǔ)設(shè)施和群眾生產(chǎn)生活條件差，加之自然災(zāi)害頻繁，已經(jīng)脫貧的部分村鎮(zhèn)返貧現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。四川甘孜、阿壩、涼山三州少數(shù)民族貧困地區(qū)，貧困鄉(xiāng)村的“返貧率”一般在20％～30％，遇到自然災(zāi)害的返貧率達(dá)50％以上。據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測調(diào)查，2001～2002年全省連續(xù)兩年遭受較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害，2001年僅農(nóng)民人均糧食產(chǎn)量就比上年減少19.4公斤，2002年又比2001和減少56公斤，2002年低收入人口、絕對貧困人口由2001年的531.7萬人、307.3萬人增加到540.1萬人、310.3萬人，全省因?yàn)?zāi)返貧人口60多萬人。2003年盡管全省總體上風(fēng)調(diào)雨順，但仍有14萬人因病因?yàn)?zāi)返貧。2001—2003年共解決了84萬人的脫貧問題，其中絕對貧困人口中扣除返貧人口后，全省3年實(shí)際只解決了23萬絕對貧困人口的溫飽問題，平均每年只減少絕對貧困人口7.7萬人。

10因病或其他原因造成能力喪失的貧困人口比重大

西部農(nóng)村貧困地區(qū)多屬于高寒山區(qū)，生活條件惡劣，地方病較為普遍，如血吸蟲病、瘧疾、克山病、大骨節(jié)病、地甲病、克汀病、地方性氟中毒布氏病等。據(jù)調(diào)查，2004年四川省昭覺縣貧困人口中患大病的占5.2％，患有長期慢性病的占20.3％，體弱多病的占26％。根據(jù)“五普”資料，云南省73個(gè)國家扶持重點(diǎn)縣中，未工作人口共有216.28萬人，其中，喪失工作能力的貧困人口有64.33萬人，占未工作人口的29.74％，正在找工作的有10.25萬人，占未工作人口的4.74％。而且，在未工作人口中，男性有97.05萬人，女性有119.23萬人，女性比男性多出了22.18萬人，多出了10.25個(gè)百分點(diǎn)。說明云南農(nóng)村貧困人口中，有相當(dāng)?shù)氖且驗(yàn)閱适Чぷ髂芰凸ぷ麟y找導(dǎo)致的貧困，而且，女性比男性在就業(yè)上顯得更加艱難。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，重慶市貧困地區(qū)有15％的農(nóng)民，貧困村有30％左右的農(nóng)民生病不能得封及時(shí)治療。現(xiàn)有各種地方病患者52萬人，占農(nóng)業(yè)人口的2.3％。

新時(shí)期我國農(nóng)村貧困人口集中在西部，并呈現(xiàn)出邊境性、民族性、高寒山區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)集中分布，以及貧困程度深和返貧率高等特征，這些質(zhì)的規(guī)定性決定了新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的形勢是嚴(yán)峻的，任務(wù)是艱巨的，反貧困的思路方法和模式必須不斷創(chuàng)新，同時(shí)也表明了新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的戰(zhàn)略意義。

二、新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的戰(zhàn)略意義

1有利于西部社會主義新農(nóng)樹建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會

西部農(nóng)村絕對貧困人口、低收入貧困人口和廣義貧困人口分別占西部農(nóng)村人口的6.02％、11.59％、17.61％(2002年)。西部國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣375個(gè)，占全國的63.34％，占西部縣數(shù)的34.82％。因此，西部農(nóng)村貧困人口的數(shù)量大和地域分布的廣度決定了沒有西部農(nóng)村反貧困的成功，西部社會主義新農(nóng)村的建設(shè)是不完整的，在某種意義上可以說是不成功的。反之，作為最底層次的西部地區(qū)貧困農(nóng)村反貧困的成功，將對其他地區(qū)有很好的示范作用和巨大的激勵(lì)推動(dòng)作用，將極大地促進(jìn)西部社會主義新農(nóng)村的建設(shè)租城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

2有利于民族的安定團(tuán)結(jié)

西部是多民族聚居地區(qū)，而西部農(nóng)村貧困人口又主要集中在民族縣。因此，西部農(nóng)村反貧困可以大大地緩解少數(shù)民族的貧困問題，使各民族共同走上富裕的道路，有利于民族的安定團(tuán)結(jié)，社會的長治久安。

3有利于邊境的繁榮發(fā)展和邊防的鞏固

新時(shí)期，西部內(nèi)陸邊境國家級貧困縣有35個(gè)，占西部內(nèi)陸邊境縣的33.3％，這些貧困縣處在一個(gè)相當(dāng)長的邊境線上。因此，這些邊境貧困縣的脫貧致富，無疑對我邊境的建設(shè)和國防的鞏固具有重要的戰(zhàn)略意義。

4有利于我國全局性的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)

我國的兩大水系長江黃河均發(fā)源于西部，上、中游流經(jīng)西部的廣闊區(qū)域，西部具有我國自然生態(tài)天然屏障的戰(zhàn)略地位。西部農(nóng)村貧困人口又主要集中分布在高寒山區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的這一地區(qū)。因此，在這些貧困地區(qū)，采取有效的反貧困模式，既保證生態(tài)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，又使貧困人口脫貧致富，其對我國全局性的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的戰(zhàn)略意義是不言而喻的。

三、新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的總體思路和基本原則

1新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的總體思路

總結(jié)過去特別是“八·七”扶貧攻堅(jiān)以來的反貧困的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒國外反貧困的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，針對新時(shí)期西部農(nóng)村貧困的特征，西部農(nóng)村反貧困的總體思路是：以西部大開發(fā)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)為依托，抓緊抓牢西部農(nóng)村扶貧開發(fā)，積極穩(wěn)健地推進(jìn)西部農(nóng)村貧困人口的脫貧致富；從廣度和深度認(rèn)識貧困內(nèi)涵與外延的含義，以制度創(chuàng)新構(gòu)建西部農(nóng)村反貧困良好的制度環(huán)境，即反權(quán)利貧困為保證；以多層次多形式教育促進(jìn)西部農(nóng)村貧困地區(qū)人力資源的培育開發(fā)，即反能力貧困為核心；以致力于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件和發(fā)展機(jī)會，建立西部農(nóng)民收入不斷增長的長效機(jī)制，即反收入貧困為基礎(chǔ)；從廣度和深度上做好西部農(nóng)村扶貧開發(fā)。借鑒國外反貧困的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揚(yáng)我國反貧困的成功模式，針對西部農(nóng)村貧困的特征，不斷完善和創(chuàng)新反貧困的模式，建立一個(gè)以開發(fā)扶貧為主并有針對性地結(jié)合救助式扶貧的綜合扶貧模式。以政府主導(dǎo)、社會援助、全社會共同參與，確立和培育貧困者的主體地位和積極參與意識，從而構(gòu)建一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)靈活高效的

扶貧社會組織系統(tǒng)。

2西部農(nóng)村反貧困應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

(1)有針對的不斷創(chuàng)新性原則。貧困的成因是多種多樣極其復(fù)雜的，特別是當(dāng)今西部農(nóng)村反貧困進(jìn)入艱苦的攻堅(jiān)階段，一個(gè)地方實(shí)用成功的扶貧方式方法到另一個(gè)地方就不一定完全適用，過去成功的方式方法，在今天不一定完全適用，這就要求我們在反貧困實(shí)踐中根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及發(fā)展變化規(guī)律，遵循“對癥規(guī)則”有針對性地不斷創(chuàng)新。開發(fā)扶貧模式創(chuàng)新需要解決三個(gè)核心問題，一是扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，二是扶貧開發(fā)主體培育機(jī)制，三是扶貧資源的配置機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制模式創(chuàng)新、扶貧開發(fā)主體模式創(chuàng)新和扶貧資源配置模式創(chuàng)新。提高反貧困概念的內(nèi)涵和外延的認(rèn)識，建立以消除能力貧困核心的新型反貧困認(rèn)識體系。

(2)以人為本的原則。可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)必須以人的“能力本位”為核心，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，提高人力資本積累水平，充分發(fā)揮貧困人口的自身潛能與活力，堅(jiān)持西部農(nóng)村貧困居民主動(dòng)性反貧困與政府社會外在式反貧困相結(jié)合，以對西部農(nóng)村貧困人口的人力資本的培育和開發(fā)為主線，貫穿于反貧困的始終和每一個(gè)環(huán)節(jié)。

(3)對癥實(shí)用原則。新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困必須堅(jiān)持扶貧開發(fā)，以發(fā)展解決貧困問題的總方針。但是，由于貧困原因的復(fù)雜性，必須進(jìn)一步解決開發(fā)什么，怎么開發(fā)，發(fā)展什么和怎樣發(fā)展的問題，才能使反貧困更具有針對性，提高扶貧資源的利用效率，更好地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧致富的目標(biāo)。從開發(fā)的角度(貧困者的自身能力)來看，西部農(nóng)村貧困人口大致可以分為兩大類，一類是可開發(fā)扶貧的，另一類是救濟(jì)式扶貧的。可開發(fā)扶貧的貧困人口中其致貧的原因又有多種類型，例如素質(zhì)低下型貧困，環(huán)境惡劣型貧困，天災(zāi)人禍型貧困，地方病所致的貧困等。因此，我們必須根據(jù)不同類型的貧困，實(shí)施不同的扶貧模式及相應(yīng)的措施。

(4)政府與市場的協(xié)調(diào)原則。扶貧工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用，同時(shí)還要與市場的運(yùn)行規(guī)律相匹配，二者必須相互配合，共同發(fā)揮作用。政府通過對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及資金、政策的投入使貧困人口直接受益，也使非貧困人口獲益，從而每一個(gè)社會成員都可以從反貧困行動(dòng)中、從貧困的緩解中獲益。與此同時(shí)，市場的作用也同樣重要。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的今天，不考慮成本與收益扶持終究不能長久，我國多年的反貧困表明，越是較早引入市場機(jī)制的地方，脫貧致富的效果越顯著。

(5)可持續(xù)發(fā)展的原則。可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)格控制人口數(shù)量、盡力減少人口超載對自然資源和生態(tài)環(huán)境的壓力的前提下不斷提高人口質(zhì)量，使人、社會與自然保持協(xié)調(diào)關(guān)系和良性循環(huán)，人與自然的和諧統(tǒng)一、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的共同繁榮、發(fā)展與資源及環(huán)境的相互協(xié)調(diào)。

四、對策建議

1繼續(xù)把西部農(nóng)村扶貧開發(fā)當(dāng)作長期的戰(zhàn)略任務(wù)常抓不懈

新時(shí)期，西部農(nóng)村反貧困具有特殊的重大戰(zhàn)略意義，對此我們必須充分認(rèn)識，并在實(shí)踐中不斷提高，始終當(dāng)作一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)來抓緊抓好，決不放松。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和諧社會建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，西部農(nóng)村扶貧開發(fā)應(yīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，謹(jǐn)防西部農(nóng)村反貧困被邊緣化的傾向。新時(shí)期，西部農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，因此，我們有必要根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》對過去扶貧開發(fā)的實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，做到有所堅(jiān)持發(fā)展，有所提高完善，有所創(chuàng)新，并且在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上，正確認(rèn)識和把握西部農(nóng)村反貧困，大大提高新時(shí)期西部農(nóng)村反貧困的針對性和有效性。

2加強(qiáng)對扶貧資金的管理和監(jiān)督，建立和完善相應(yīng)的法律和法規(guī)

新時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)做好扶貧資金的籌集，動(dòng)員社會各方面的力量，關(guān)心和支持西部農(nóng)村扶貧事業(yè)，中央和地方各級政府應(yīng)加大扶貧資金的投入。建議將多渠道來源的扶貧資金整合后建立扶貧基金，同時(shí)應(yīng)對扶貧資金進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，這種管理和監(jiān)督應(yīng)貫穿于扶貧資金的籌集，投放和使用效果評估的全過程。堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走的基本原則，特別是大型的扶貧項(xiàng)目資金應(yīng)建立使用的責(zé)任制，借鑒世界銀行，福特基金等組織機(jī)構(gòu)的實(shí)報(bào)實(shí)銷和嚴(yán)格的評估驗(yàn)收制度。為此可建立扶貧基金會和制定完善的“反貧困法”，以法規(guī)形式明確扶貧資金的使用管理問題。貧困地區(qū)政府與上級政府可以簽訂期限責(zé)任制，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，較好地解決保貧困“帽子”的問題。

3以項(xiàng)目為支撐，整村推進(jìn)改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件

農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后生產(chǎn)條件差是貧困的重要原因之一。“八·七”扶貧攻堅(jiān)以來的實(shí)踐證明了以項(xiàng)目為支撐，資金跟著項(xiàng)目走是行之有效使用扶貧資源的方式。新世紀(jì)，西部的甘肅省首創(chuàng)的整村推進(jìn)反貧困模式，與貧困的新特征相適應(yīng)，得到普遍的推廣應(yīng)用，并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善，成為一種有效的新模式。因此，西部地區(qū)應(yīng)針對不同地方的貧困特征，以貧困村為單位確定開發(fā)扶貧項(xiàng)目，用好用活以項(xiàng)目為支撐整村推進(jìn)的模式，完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，改進(jìn)其生產(chǎn)和生活條件，從而提高生產(chǎn)效率增加收入。西部貧困地區(qū)小農(nóng)戶與大市場的矛盾突出，使其處于貧困狀態(tài)的又一重要原因。為此，西部農(nóng)村貧困地區(qū)應(yīng)根據(jù)比較優(yōu)勢確定特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)發(fā)展健全農(nóng)民專業(yè)合作組織，建立以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，農(nóng)民專業(yè)合作組織為保證的小農(nóng)戶與大市場對接的橋梁，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的價(jià)值并增值，從而增加收入。

4強(qiáng)化教育扶貧，立足長遠(yuǎn)，切斷貧困的代際傳遞的鏈條

據(jù)有關(guān)調(diào)查研究表明，農(nóng)民收入增長與勞動(dòng)者文化程度提高度相關(guān)。貧困地區(qū)人口素質(zhì)差，教育水平低已經(jīng)成為農(nóng)民收入提高和扶貧開發(fā)項(xiàng)目順利實(shí)施的“瓶頸”，成為貧困的重要原因。同時(shí)，這種狀況使貧困家庭的子女入學(xué)率低，形成素質(zhì)低的新一代貧困人口，貧困在代與代之間發(fā)生傳遞。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，從重視經(jīng)濟(jì)的物的扶貧，轉(zhuǎn)變到短期與長遠(yuǎn)結(jié)合，經(jīng)濟(jì)扶貧與人的扶貧并重上來，強(qiáng)化教育扶貧。為此，在西部貧困地區(qū)設(shè)立扶貧教育基金，一方面，加大對現(xiàn)有貧困人口中勞動(dòng)力的培訓(xùn)力度，提高其技能以增加收入；另一方面，支持貧困家庭子女的教育，在西部貧困地區(qū)落實(shí)貫徹完全義務(wù)教育法，完全免去貧困地區(qū)義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)、書費(fèi)等相關(guān)的費(fèi)用，完善和擴(kuò)大貧困家庭子女上學(xué)的寄宿制度。調(diào)整優(yōu)化貧困地區(qū)的教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，建議建立專門面向貧困地區(qū)招生的職業(yè)技術(shù)學(xué)校，使貧困家庭的子女成為有文化懂技術(shù)的新一代新型的勞動(dòng)者。

5加強(qiáng)貧困地區(qū)勞務(wù)輸出的有效管理和技能培訓(xùn)

貧困地區(qū)的勞動(dòng)者綜合素質(zhì)差，文化水平低，大多數(shù)人不敢外出務(wù)工，有些人走出去了也難找到合適的工作，即使找到了工作也是收入不高且利益常遭到侵犯。西部一些貧困地區(qū)的職能部門(主要是扶貧辦)對貧困人口勞動(dòng)力進(jìn)行有組織的輸出，即由扶貧辦與用工單位聯(lián)系，根據(jù)用工單位要求進(jìn)行崗位技能培訓(xùn)，再簽訂合同，扶貧辦定期了解勞

務(wù)輸出者的情況，及時(shí)解決問題，取得了很好的效果。但是，這種做法還是不夠普遍，有些環(huán)節(jié)落實(shí)不到位，影響了貧困地區(qū)的勞務(wù)輸出。因此，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，普遍推行落實(shí)西部貧困地區(qū)勞務(wù)輸出的有效組織管理和技能培訓(xùn)。

6機(jī)械式和誘導(dǎo)式相結(jié)合，積極穩(wěn)健地推進(jìn)移民扶貧異地開發(fā)的工作

西部農(nóng)村大多數(shù)貧困地區(qū)所處的環(huán)境，一是偏遠(yuǎn)山區(qū)，生存環(huán)境惡劣，自然資源貧乏，沒有發(fā)展空間，且不說發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)增加收入，就連人類生存的最基本條件都不具備。雖然歷年來投入了大量的扶貧資金，但由于條件所限，收效甚微，即使取得一些成績，又會由于自然災(zāi)害而返貧，成為扶貧工作中“最難啃的硬骨頭”；二是由于過去不合理開發(fā)使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。此時(shí)若再“開發(fā)”下去，不但不能解決貧困問題，相反會陷入更深的貧困之中，同時(shí)為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全局利益，這類貧困人口需外遷。實(shí)踐說明，開展移民扶貧異地開發(fā)是解決這類貧困人口脫貧致富的有效模式。在新時(shí)期對于西部來說仍然是重要的有效模式。過去主要是采取機(jī)械性的移民扶貧，我們認(rèn)為應(yīng)實(shí)施機(jī)械性和誘導(dǎo)性移民扶貧相結(jié)合。在有條件的地方，由政府將不適宜人類生存地方的貧困人口，統(tǒng)一搬遷到能容納這部分貧困人口的地方。這就是機(jī)械性移民扶貧，工程移民均采取這種移民搬遷方式。所謂誘導(dǎo)性移民扶貧，是在做好貧困地區(qū)勞務(wù)輸出、教育扶貧的基礎(chǔ)上，使貧困地區(qū)的勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)或其他地方務(wù)工獲得較穩(wěn)定收入，再加上國家戶籍制度等方面的改革，他們進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本大大下降，從而將全家遷移至其務(wù)工的地方。這種方式與前一種方式相比，時(shí)間周期要長一些，但是，穩(wěn)定脫貧的成功率高，且脫貧的成本要低。

7加快西部農(nóng)村低保制度建設(shè)和農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，對絕對貧困人口實(shí)施救濟(jì)式扶貧

許多文獻(xiàn)資料以及我們的調(diào)查均表明，西部農(nóng)村因病致貧或返貧是較普遍的。因此，各級政府特別是中央財(cái)政資金，要結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，支持提高和擴(kuò)大西部農(nóng)村貧困地區(qū)的合作醫(yī)療保障強(qiáng)度和保障范圍，增加農(nóng)村公共衛(wèi)生支出，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，緩解西部農(nóng)村因病致貧或返貧的問題。另外，要建立面向西部農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度，對于絕對貧困人口，即年人均純收入不足600元(或637元)的給予救濟(jì)式補(bǔ)償使其達(dá)到600元(或637元)。實(shí)施這種政策措施，一是要注意解決好連續(xù)可持續(xù)性問題，二是要防止依賴性問題，為此應(yīng)公平、公正，透明公開并加強(qiáng)貧困監(jiān)測工作，保證這一政策措施的順利執(zhí)行。再次，對西部貧困地區(qū)外出務(wù)工者建立以政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度，使外出務(wù)工的農(nóng)民能在為輸入地創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，解除自身的后顧之憂。

(編輯：弘流，校對：段文娟)