農村土地流轉中社保功能體現與補償標準計算研究

摘 要：土地保障是農村傳統的保障方式。目前我國農村還不具備建立全面社會保障的現實基礎，農民社會保障還不能完全脫離土地保障，土地保障仍然是中國轉型時期發展和穩定的需要。因此，需要針對失地農民、農民工和農村務農人口三大群體，將土地流轉與土地保障功能延續聯合構架，通過土地流轉獲利補償類型的劃分與范圍計算的重新設計，實現農村土地保障功能在土地流轉過程的延續。

關鍵詞：農村土地；土地保障功能；土地流轉

中圖分類號：F014.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2008)04-0027-04

Study on social security function of rural land transacted

GUO Yang-xu

(Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：The social security function of rural land is existed in the traditional way of the rural social security. For a long time，it holds the important status in the rural social security. While rural social economy developing，the security function of land is weakening. At present，for shortage of realistic foundation of establishing the comprehensive social security，so the rural social security can not completely be separated from land. It is need for Chinas development and stablization to research the duration of the security function of land. The author in this article explored the synergy of the security function of land with land transaction，discussed the way and method to continue the security function of land for three kinds of farmers including farmers who lost land，farmers who work in factories and farmers who still stay at farming.

Key words：rural land；security function of land；land transaction

從理論上講，土地是一項重要的生產要素，依據市場信號進行最優配置而參與生產經營，體現的是生產功能；而農民的生存、就業、養老等保障問題是依靠建立社會保障制度來解決，社會保障由社會來承擔，農民的生產和社會保障是相互獨立的[1]。但在我國特殊國情和制度背景下，土地體現的不僅是生產功能，而且還充當著農民可以長期賴以生存的保障功能，在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目。可以說土地是一種綜合性保障載體，它包含最低生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能、失業保障功能等城市人口所具有的基本保障項目。土地作為一種綜合性保障載體，其功能還將在相當長的時期存續.但隨著城市化的進程，土地流轉成為必然。在土地流轉過程中，農民的土地社會保障功能如何體現與存續成為一大難題。本文從土地保障功能的觀念認同、在流轉中存續的必要性與農村土地流轉中分類型補償及補償標準的范圍設計與計算方式研究作出積極的探索。

一、目前土地保障功能存在的問題

郭陽旭：農村土地流轉中社保功能體現與補償標準計算研究1.失地農民原土地的保障功能得不到延續，影響社會的穩定和城市化進程

農民失地是城市化和工業化的產物，是城市化進程中不可避免的客觀現象。但在我國現有城鄉分割的社會保障體制之下，農民失去土地后，難以進入城鎮社保，再加上征地補償標準太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延續，失地農民無法獲得必要的社會保障，從而面臨著生活、就業和社會保障等一系列問題。這些問題如處理不當，很容易引發社會矛盾，影響社會的穩定和城市化的進程[2]。

2.農民工土地保障功能沒有合理轉化，土地規模經營難以實現

農民工為城市建設作出了重大貢獻，但卻沒有得到城市的承認，更沒有被現行的城市社會保障體系所吸納。由于沒有社會保障，即使沒有精力和技能務農，也不輕易放棄土地承包權，在農村的農民亦未享受到由于農業勞動力的轉移而使承包耕地面積增加的實惠，農戶承包的土地規模無從擴大。同時，由于經濟文化程度較高的勞動力的轉移，承包土地留給婦女兒童或年老體弱者耕種，相當一部分土地荒蕪，使我國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費或低效利用之中，大大影響了農業勞動生產率和土地生產率的提高，影響著農村社會經濟的發展。

3.農業勞動者從土地獲得的保障弱化，無法獲得必要的社會保障

“入世”后具有比較優勢的農產品市場進一步擴大，農業產業結構調整、農業分工深化直接導致農業風險加大。農戶家庭作為基本的農業生產單位和市場組織，在農村社會保障體系不健全的情況下，基本上完全承擔了農業生產過程中所有的風險[3]。而近年來，農民從土地上獲得的凈收入下降，農業經營比較利益低，土地收入難以為農民提供必要的保障，土地保障功能持續弱化。農村的養老保險、醫療保險、最低生活保障等正規保障又由于農村經濟落后，地方財力有限，致使保障對象覆蓋面窄、保障程度低，對農民保障能力有限，并且這種救濟性質的保障基本上也只能緩解貧困而不能預防貧困，農村社會保障形勢嚴峻。

二、土地保障功能延續的必要性

1.目前農村缺乏建立全面社會保障的現實基礎

我國農民建立社會保障面臨著保障對象龐大、保障基礎薄弱和保障資金奇缺的現實。首先，農村人口眾多，完全依靠國家投資建立農村社會保障根本不現實。我國農村現有 7.45 億人，即便給 7.45 億人提供最低生活保障，不僅中國政府做不到，任何一個發達國家政府也做不到。給處在工業化進程中的邊緣群體——農村人口提供現代意義上的全面社會保障根本不切實際。盡管政府痛下決心加大對農村社會保障制度建設的公共財政投入，但實際上拿不出更多的資金用于發展農村社會保障事業。正是由于目前農村還缺乏建立全國社會保障的現實基礎，近年來，國家對農村社會保障的養老保險、最低生活保障和農村新型合作醫療制定的一系列政策和措施，其內容也主要是“堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則。

2.農民的社會保障還不能完全脫離土地保障

社會保障應該遵循“適度保障的原則”，社會保障必須以經濟發展水平為基礎，高于經濟發展的社會保障，不但難以維持，而且對整個社會和經濟都是一場災難[4]。我國是一個農村人口占絕大多數的農業大國，是一個經濟有相當發展，但還不發達的發展中國家。目前社會保障的制度安排只能使農戶獲得生存意義上的經濟安全，國家和社區目前還不能在更高水平上為農戶安排社會保障資源。因此，農民的社會保障的建設必須在加快建設農民正規社會保障的同時，仍要積極研究傳統土地保障功能，探索土地制度改革、創新土地流轉方式，延續土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的農村社會保障之路。

3.土地保障是轉型期農村社會最大的穩定器

土地是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。從制度經濟學研究問題的角度來說，中國特色土地按人口平均分配，按戶占有產權的農地制度起到穩定社會的作用。在龐大的人口壓力、短缺的資源矛盾下，仍然能夠基本維持安定，靠的是小農平均占用土地這種基本制度及依附在土地上的保障功能[5]。另外，目前城鄉居民收入差距的擴大導致了社會的不公平，制度轉換對農村社會結構的撞擊，農村正規社會保障的缺失，很可能誘發農村社會的動蕩，如果社會矛盾激化到一定程度，不僅多年的發展成果要毀于一旦，甚至社會發展還可能會出現大幅度倒退[6]。因此，在沒有建立起正規的農村社會保障之前，土地保障仍然是農村社會最大的穩定器。雖然目前的農地經營降低了農業產出，但是這種產出損失完全被現有農地的社會保障功能所抵消，因為農地在養老、醫療、失業和基本生活等方面的作用遠遠超出了農業本身，對整個國民經濟和社會穩定產生深遠影響[7]。因此，研究土地保障功能的存續在中國社會轉型期顯得尤為重要。

三、農村土地流轉中社保功能的分類體現與補償標準的計算

1.土地流轉后土地保障功能的分類體現的基本思路

土地流轉是實現規模經營的必然，要實現土地保障功能的存續，必須與土地流轉聯合構架。基本思路是：促進土地流轉，設計合理的土地流轉方式，通過土地流轉的獲利置換農民的社會保障，實現土地流轉后土地保障功能的存續。土地流轉的獲利主要反映在兩個方面：一是集體土地轉為國有獲利。集體土地流轉征用后，可以獲得一定經濟補償；二是集體內部流轉獲利。通過集體土地的內部流轉，可以使土地流轉到經營能手手中，由其創造出更多的經濟效益。其中土地流轉的補償的標準是農民獲利多少的關鍵，是土地保障功能得以延續的保證。下面就三類主要群體：被征地農民、農民工和農業勞動者分別討論其土地保障功能的存續。

2.失地農民土地保障功能的補償標準設計與計算

由于我國農村土地的雙重功能、我國制度的特殊背景和土地所有制的特點導致了我國土地征用中財產權補償的不完全，征地補償標準太低，沒有充分考慮失地農民社會保障問題，造成失地農民問題嚴重。因此，本文考慮通過提高土地補償標準實現土地保障功能的延續，也就是說土地補償費要充分體現土地的雙重功能，由于土地的雙重功能都是通過土地收入來實現，因此，農民失地后，其土地補償應該由按原土地所有年限的收入進行補償，按公式Y= X/R[1-1/(1+R)N]進行貼現，式中，Y代表每個被征地農民應獲得的土地補償費用，X代表土地平均年產值，R代表貼現利率，N代表貼現年限。以重慶市榮昌縣一征地補償案例分析說明土地補償費用的測算。項目區總面積1 643.50畝，人均耕地面積0.97畝，根據榮昌府發[2005]86號，統一年產值為1 800元/畝，按插入法計算土地補償倍數為6.15倍，安置補助倍數為6.3，則土地補償費=1800×6.15×1643.50=1819.35萬元。按本文的方法進行測算，榮昌縣的平均壽命73歲，項目區人口的平均年齡42周歲，則土地補償應按31年進行，還原利率取6%(結合國民經濟增長和銀行利率)，則土地補償費用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24萬元。可以看出由此方法測算的土地補償標準比原《土地管理法》規定的土地補償標準要高出687.86萬元。建議將此部分費用納入失地農民基本社會保障建設中去，從而實現原土地保障功能的存續。

3.農民工土地保障功能的補償標準設計與計算

不同條件的農民工對土地的依賴程度各不相同，其土地的保障功能延續也可以采取不同的方式。按對土地信賴程度將農民工分成兩種類型。一類是長期在城市工作，有相對穩定的職業、住所和收入來源，這部分農民工已經基本上脫離農村成為市民，但由于具有農村戶口，社會保障還沒有完全被納入到城鎮保障中去，在農村還擁有土地。這部分農民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生產功能。在沒有合理補償的情況，即使其收入基本上不是來自于土地，也不愿意放棄這最后的保障。二類是流動打工者，包括農閑時出來打工者和長年在外打工者，沒有穩定的工作經常變換打工地點的打工者。對這部分農民工來說，由于沒有穩定的打工收入，土地仍然是最后的保障[8-9]。

農民失去了土地保障，現代社會保障又長期將農民拒之門外，使失去土地的農民生活陷入困境，有失社會公平，不利于社會穩定，這種局面我們應該盡量避免。但如果已經長期脫離土地的進城農民仍保留承包地，不利于土地規模經營的實現，也不利于農村勞動力的轉移。因此，對于第一類農民工，最關鍵為其建立城鎮社保。因此可以實施“土地換保障”的做法，如果進城達到一定年限(3到5年)，將其納入城鎮戶口，并且促使將農地有償轉讓給國家，國家不支付現金，而是為這類農民工建立現代社會保障，國家將從農民工那里獲得的土地進行分類，有必要用于城市建設或道路等基礎設施建設的土地規劃后使用，按市場價格進行計價；可以整理為大片土地的可以成片轉讓給專業農戶或其他經濟主體；其他的可以根據具體情況出租或轉讓。所獲得的收入作為政府對農民工社會保障資金投入的主要來源，從而實現原土地保障功能的延續[10]。

第二類農民工，流動性較大，還不具備完全脫離土地的條件，土地仍然是他們生存和生活保障的最后一道防線。但是由于長年在外務工，家庭勞力不足，暫時無力經營但又不愿放棄承包土地的農戶，可鼓勵他們將土地的使用權以其他的方式流轉，獲得土地流轉收益，實現土地規模經營，提高土地利用效率，使他們在外打工獲得收益的同時，也可以從農村土地流轉中獲得收益，從土地收益中獲得保障，增強土地保障功能，從而實現土地保障功能的存續。

4.農村務農人口的土地保障功能的實現方式探索

農村務農人口的土地雖然沒有發生流轉，但土地保障功能弱化，只有通過提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力。從當前來看，要提高農業的經營效益和比較利益水平，應該雙管齊下。一方面，積極促進農業結構調整，加快農業的產業化經營，優化農業結構，提高農產品的價格競爭力和農產品的加工增值程度。另一方面，適應“入世”以后農業政策調整和提高農業競爭力的需要，改善政府對農業的調控方式，優化農業的發展環境。特別要加強政府對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持，改善支持方式，在促進土地流轉的同時，激活土地的保障功能[11]。當然，農村的社會保障還應該在堅持土地保障的同時，依據經濟發展水平，積極探索土地的合理的社會保障功能及其實現的標準與機制，走多元化的農村社會保障之路。

四、結語

在城市化和工業化過程中，一方面會產生大量的失地農民和農民工，另一方面對土地的需求也會增加，土地流轉加快，規模經營得以實現。土地對農民的保障性也在逐漸提高。經濟發展到一定程度的時候，地價也會相應提高，土地就具備了對農民進行保障的物質基礎。因此，進行土地流轉社保功能的體現范圍、標準與類型的規范研究，就是土地保障功能得以存續的關鍵。

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(編輯：弘流；校對：段文娟)