改革開放３０年來政治體制改革的進程及特點

杜本禮

摘 要：改革開放以來，我國政治體制改革大致經歷了三個階段：從20世紀80年代的黨政分開、全面攻堅，到20世紀90年代的依法治國、穩步推進，再到21世紀的民主執政、發展黨內民主的深入創新，各個階段呈現其不同的特征，為以后的改革提供了經驗和借鑒。

關鍵詞：政治體制改革；黨政分開；依法治國；民主執政

中圖分類號：D62文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0001—05

改革開放以來我國政治體制改革大致可以分為三個階段：20世紀80年代為第一階段，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體在總結建國以來經驗教訓的基礎上，提出了以黨政分開為首要任務的政治體制改革，揭開了改革序幕；20世紀90年代為第二階段，以江澤民為核心的第三代中央領導集體根據當時的形勢提出了依法治國的基本方略，積極穩妥地推進政治體制改革的發展；第三階段是進入21世紀以后，以胡錦濤為總書記的黨中央，在以前改革基礎上進一步突出民主執政，把政治體制改革推向深入。在這個過程中，我們積累了豐富的經驗，這將成為今后建設中國特色政治文明的寶貴財富和借鑒。

一、黨政分開——揭開政治體制改革的序幕

我國長期以來的政治體制，脫胎于革命戰爭年代，初創于新中國成立之際，確立于社會主義改造時期，與計劃經濟體制相適應，又在大規模的群眾運動中不斷得到強化。這是一種黨政不分、權責不明、過分集權的體制。這種體制在當時的歷史條件下曾經發揮過重要作用，但是，當國家轉入全面經濟建設后，其不適應性逐漸暴露。在“文化大革命”期間，其弊端惡性發展，釀成了空前的浩劫。

“文化大革命”結束后，鄧小平多次指出陳舊體制的弊端，認為政治體制的主要問題，就是黨政不分的一元化領導方式，以及由此造成的高度集權。1980年8月，他在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》報告，公開批評一元化的領導方式：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”①這個報告產生了深遠而廣泛的影響，成為我國政治體制改革的綱領性文獻。到80年代中期，鄧小平進一步強調黨政分開的重要性，將黨政分開作為政治體制改革的重要組成部分，他指出，“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位”②。

在鄧小平的密切關注和督促下，中共十三大把政治體制改革問題提上了工作日程，制定了政治體制改革的藍圖。十三大報告明確規定，黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家機關推薦重要干部，并把政治體制改革的近期目標確定為領導體制的改革。這樣，以黨政分開為突破口，矛頭直指權力過分集中“總病根”的政治體制改革全面啟動。

1.初步改變黨內高度集權狀況，實現黨的集體領導

“文革”剛結束時，華國鋒同志不但是中共中央主席，而且兼任國務院總理和中央軍委主席，集黨政軍大權于一身。為改變權力過分集中的狀況，十一屆五中全會決定建立中央書記處，通過《關于黨內政治生活的若干準則》，強調黨的集體領導制度。1980年8月召開的全國人大五次會議上，中共中央建議華國鋒不再兼任國務院總理職務。1981年6月，十一屆六中全會上，華國鋒又辭去中共中央主席和中央軍委主席職務，選舉了新的領導分別擔任這兩個職務，初步改變了個人高度集權的體制。中共十二大，又取消了黨的主席和副主席職務，規定黨內設總書記，凡重大決策必須由政治局或政治局常委會集體決定，加強了集體領導。

2.恢復國家權力機構的職能，改善黨對國家權力機關的領導

全國人民代表大會作為最高國家權力機關，自1965年到“文化大革命”期間，幾乎沒有召開過會議，難以發揮它在國家政治生活中的作用。1978年召開第五屆全國人大一次會議，全國人大及其常委會恢復了日常工作。1982年9月召開五屆全國人大第五次會議，通過新憲法，恢復了設立國家主席和副主席職務的制度，重申國務院工作對全國人大和人大常委會負責的原則。

在司法體制上，由于長期以來片面強調黨的領導，以致黨組織干涉和取代了司法機關的工作。“文革”期間，司法機關遭到嚴重破壞乃至被取消。1978年的五屆全國人大一次會議決定恢復人民檢察院，1979年9月五屆人大常委會第十一次會議通過恢復司法部建制的決議，被撤銷20年之久的司法部隨之重新建立。同時，中央又取消了各級黨委審批案件的制度和黨組織與公檢法機關聯合辦案的方式，支持司法機關依法獨立行使職權，改善了黨對國家權力機關的領導。

3.實行黨政領導分任制，改革黨委分口領導方式

1980年8月中央政治局擴大會議提出中央一部分主要領導不兼任政府職務，此后地方上也減少了黨政交叉任職，大部分省和自治區黨委第一書記不再兼任省長和自治區主席。同時精簡黨委機構，初步改變了黨委工作部門直接領導對應的政府工作部門和書記分兵把口的領導方式。1988年的黨中央機構改革，撤銷了與國務院職能部門重疊的領導小組和辦事機構。隨后，地方黨委也不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記和常委，撤銷黨委下設的與政府機構相對應的工作部門，實行行政首長負責制，充分發揮政府部門的職能。

這一階段政治體制改革的特點是：以實行黨政職能分開為突破口，多管齊下，整體推進。其范圍之廣、力度之大、速度之快，都史無前例，成為當時各級黨政機關的工作重點。可見，這一階段政治體制改革的總體戰略是全面出擊、正面攻堅。改革的鋒芒直指我國政治體制中權力過分集中的“總病根”。改革取得了一定進展，為以后的政治體制改革打下了堅實的基礎。

二、依法治國——政治體制改革的穩步推進

1989年政治風波，使我國剛起步的政治體制改革面臨著嚴峻的考驗。1989年6月在十三屆四中全會上登上政治舞臺的中共第三代領導集體，為了應對國內外政治風波的沖擊，在堅持十一屆三中全會以來的路線、方針、政策的同時，也對前一階段的政治體制改革作出了必要的調整。1992年10月，中共十四大指出：“政治體制改革的目標是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容，發展社會主義民主政治。”③中共十五大在此基礎上，對政治體制改革的思路作了新的概括，十五大報告指出:“我國經濟體制改革的深入和社會主義現代化建設跨世紀的發展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”④在黨的歷史上第一次明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標和任務，這是在政治體制改革總思路上的重大突破。十五大以后，政治體制改革主要是在政府機構改革和干部人事制度改革方面取得了較大進展。

1.完善人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，中共十四大后這一制度得到進一步完善，在國家政治生活中發揮了重要作用。1993年9月八屆全國人大常委會通過了關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定，使人大的監督職能更富有實效。1995年2月八屆全國人大常委會又通過了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》，完善了差額選舉制度，對人大代表提出質詢案、罷免案等工作方式從程序上作了規定。中共十五大提出到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系，截至2002年8月底，全國人大及其常委會共審議通過法律301件，法律解釋7件，有關法律問題的決定122件。這一時期出臺的法律之多、速度之快前所未有。黨的十五大以后的兩年中，僅地方人大制定的地方性法規就達8000多件，從根本上改變了過去那種無法可依的狀況，為中國特色社會主義政治、經濟、文化的發展提供了法律保障。

2.完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度

多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。20世紀80年代，中國共產黨提出了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”作為新時期共產黨和各民主黨派合作的基本方針。十三屆四中全會后，這一制度又走向法制化和規范化，得到進一步完善。

1989年12月，中共中央制定了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，明確指出各民主黨派是參政黨，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理；中國共產黨領導人和民主黨派領導人不定期座談、交流，通報情況；各民主黨派就國家大政方針向中國共產黨提出書面建議；保證民主黨派在人大和政協中占適當比例；舉薦民主黨派成員擔任政府及司法機關領導職務。中共十四大以后，這個制度的建設取得規范化、法制化的成果。1993年，全國人大八屆一次會議把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”載入憲法，作為國家意志確定下來。1995年1月，中共中央轉發了《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，明確了政治協商的主要內容、基本方法，使其內容更加確定，參政議政的渠道得到拓展，成為人民政協開展工作的指導性文件。

3.推進政府機構改革

改革開放以來進行了幾次大的政府機構改革。20世紀80年代的兩次改革以單純的精簡機構、權力下放為主要內容。90年代的機構改革主要是為了適應社會主義市場經濟的需要，以轉變政府職能為核心進行的。

1993年開始的機構改革，重點是強化社會管理職能部門，一部分專業經濟部門轉變為行業管理機構或者經濟實體。這次改革使國務院部委、直屬機構和辦事機構由86個精簡為59個，非常設機構由85個減為26個，各級國家機關工作人員總數精簡25%左右。但不足之處是一些工業專業經濟部門撤銷的少，保留的多。1998年開始第四次機構改革，這次改革是新時期機構變化較大、人員調整較多的一次，國務院組成部委從40個減少到29個，國務院直屬機構與辦事機構由原有的3.3萬人減掉一半。國務院各部門對職能進行重新調整，轉交給企業、社會中介和地方的職能200多項，在部門之間轉移職能100多項。這次改革撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門，在很大程度上消除了政企不分的組織基礎，政府職能轉變有了重大進展。但這次改革仍然忽視了政府的社會管理與公共服務職能。應當認識到，這些只是政府機構改革的起步，政府各部門在實際工作中真正實現職能轉變，還是一個長期的艱巨任務。

4.深化干部人事制度改革

建立國家公務員制度是干部人事制度改革的重點內容。1993年8月，國務院正式頒布了《國家公務員暫行條例》，把國家公務員制度納入到法制軌道。9月，中組部又出臺《關于中國共產黨機關參照試行（國家公務員暫行條例）的實施意見》，在黨政機關開始全面推進公務員制度。

改進干部選拔任用機制是干部人事制度改革不斷深化的必然要求。中共十四大以來，通過制定《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》使其規范化和制度化。下發《關于黨政機關推行競爭上崗的意見》，實行公開選拔和競爭上崗；制定《黨政領導干部考核工作暫行規定》，建立考核體系與標準；通過《黨政領導干部交流工作暫行規定》，實行干部交流、輪崗；頒布《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干規定（試行）》，加強對干部的監督。2000年8月中央又印發了《深化干部人事制度改革綱要》，提出下一步改革的重點是：推進黨政領導干部能上能下，健全企業領導人激勵、監督機制，推行事業單位聘用制和崗位管理制度，這對于推進干部人事制度改革深入發展意義重大。

另外，這一時期在推進農村村民自治、城市社區建設等擴大基層民主方面也取得較大進展。總之，十三屆四中全會以來我國政治體制改革在黨的領導下有序推進，取得了顯著成效。但同時也應看到，由于長期以來我國社會生活中缺乏民主傳統，政治體制改革的任務尚十分艱巨，需要在實踐中進行不斷地探索。

這一階段政治體制改革的特點是：在改革總思路上提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標和任務。對前一階段的政治體制改革作出必要的調整，在改革的內容上，由原來重點解決權力過分集中、強調黨政分開、下放權力等，調整為進一步完善人民代表大會制度、完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、加強基層民主建設等；在改革的策略上，由原來的“攻堅戰”轉入“外圍戰”；改革的步伐也有所放慢，強調積極而穩妥地推進改革。

三、民主執政——政治體制改革的深入發展

隨著建立社會主義市場經濟進程地不斷深化，政治體制中一些深層次的問題又凸顯出來，在以前存在的權力過分集中、官僚主義、家長制等問題的基礎上，又出現了一些如權力腐敗、跑官賣官的新問題，同經濟社會的發展和廣大干部群眾的期望相比，政治體制改革的力度有待加強。中共十六大根據新的形勢，對政治體制改革作了進一步的部署。十六大指出，“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”⑤。在十六大選出的以胡錦濤為總書記的黨中央，對政治體制改革開始了新的探索，標志著我國政治體制改革進入到一個全新的階段。

十六屆四中全會在十六大提出依法執政的基礎上又指出：必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。2006年6月29日胡錦濤在中共中央政治局第三十二次集體學習時又進一步闡述了民主執政的內涵。他指出，民主執政，就是堅持為人民執政，靠人民執政，發展中國特色社會主義民主政治，推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主。要不斷完善和擴大黨內民主，加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。胡錦濤的講話進一步明確了我國新世紀進行政治體制改革的宗旨和目標。

民主執政實際上是要解決權力過分集中和不受約束的老大難問題，在落實民主執政的途徑上，以胡錦濤為總書記的黨中央進行了理論創新。黨的十六大指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范作用和帶動作用。”黨的十六屆四中全會進一步明確指出：“發展黨內民主是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。”十七大更是提出“以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧”⑥，進一步指出了實現中國特色社會主義民主政治的基本路徑。這樣，推進黨內民主建設，成為深化政治體制改革的重點和切入點。以發展黨內民主為突破口，成為這一階段政治體制改革的切實可行、易于見效的最佳選擇。

1.進一步健全與完善黨的集體領導制度

加強集體領導是解決權力過分集中和個人或少數人專斷這一痼疾的主要途徑，是民主執政的重要內容，十六大以后，中央采取多項措施進一步加強集體領導。

（1）報告工作制度。在十六屆三中全會上，胡錦濤代表中央政治局向中央全會“報告工作”，接受中央委員會的監督和審議，中央政治局向中央全會定期報告工作制度從此確立。2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》又規定：中央政治局向中央委員會報告工作；中央紀委常委向中央紀委全體會議報告工作；地方各級黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作。這改變了全委會與常委會權力倒置的局面，發揮了全委會的集體領導作用。

（2）優化黨委內部結構。十六屆四中全會提出：要減少地方黨委副書記，實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用。按照中央精神，各地陸續開始“減副”工作。2005年不少省市實現“一正三副”模式，即黨委書記主持全面工作，一位副書記分管經濟，一位副書記分管黨務，還有一位兼任紀委書記。到2006年下半年地方各級黨委換屆以后，大多數黨委又實現了“一正兩副”模式，為實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用奠定了組織基礎。

（3）完善黨委會議事決策機制。十六大指出，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。十七大指出，完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用，反對和防止個人或少數人專斷。2008年3月，中央又要求黨委常委會嚴格實行集體領導和決策機制：“在全委會閉會期間，凡涉及本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等方面經常工作的重要事項，必須由常委會集體討論決定，任何個人和少數人無權做出決定”，“涉及干部人事任免事項，要經書記與副書記、分管組織、紀檢等工作的常委共同醞釀后，向常委會提名，為常委會決定干部做準備”⑦。再次強調了常委會工作的組織決策程序。

2.黨內監督體制的健全與發展

在建立社會主義市場經濟體制的過程中，黨內的消極腐敗現象不斷蔓延擴大，對黨的自身建設提出嚴峻挑戰，加強黨內監督成為緊迫任務。新一屆中央領導采取各種形式加大了各級紀檢部門的監督力度。

（1）健全巡視制度。2003年2月，中共中央正式批準設立巡視工作辦公室，全面負責巡視工作。并組建了專門負責對各省巡視的五個中央巡視組，直接對中紀委常委和中組部部務會負責。到2006年底，中央巡視組已對31個省市自治區以及主要的金融機構進行巡視。2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》把這個制度作為黨內監督的重要制度確定下來，促進了巡視制度的全面開展和有序運行。

（2）改革紀委書記的提名權。過去，各地的紀委書記都是由當地的黨委直接提名，這對紀委書記行使監督權有一定的限制作用，不利于監督工作的開展，中央對此進行了探索和調整。2006年，在省級黨委換屆中，已調整的15個省市自治區的紀委書記中，就有10名來自外地和中央紀委，實際上由中央掌握了部分省級紀委書記的提名權和任命權，這一改革加強了對地方腐敗問題的打擊力度。

（3）紀委派駐機構實行“垂直管理”。2002年10月，中共中央批準中央紀委、監察部在衛生部和國家工商行政管理總局進行對派駐機構實行統一管理的試點工作。2003年，試點工作又擴大到國家發改委、國土資源部等5個中央部門。2004年1月，在中央紀委第三次全體會議上，要求全面實行對派駐機構的統一管理，并要求各省市也要加強這方面的工作。從2004年開始到2005年年底，中央紀委對56個部門的派駐機構實行了統一管理，這項改革措施在一定程度上沖破了紀委雙重領導體制，增強了紀委的相對獨立性和權威性。

另外，這一時期還對黨員權利保障制度、黨內選舉制度、黨務公開制度、黨代會常任制試點工作、黨的基層民主試點工作等進行了新的探索。

這一階段政治體制改革的特點是：提出了建設社會主義政治文明的新理念；以科學執政、民主執政、依法執政為總思路，以完善黨的領導方式和執政方式為重點內容。在改革的策略上，以擴大黨內民主帶動人民民主為基本路徑，以推進黨內民主建設為深化改革的切入點，通過制度化、規范化、程序化增強具體改革措施的可操作性；針對權力過分集中和不受約束的痼疾，對權力的有效監督和制衡已成為改革者的共識和解決手段；希冀以重點的突破來帶動整體的前進，促進改革向縱深發展。

總之，中國的政治體制改革，從20世紀80年代黨政分開、權力下放開始，到20世紀90年代轉換思路、依法治國的穩步推進，再到21世紀民主執政、發展黨內民主的創新發展，30年改革的道路并不平坦，甚至經歷曲折和艱難，但因此也積累了寶貴的歷史經驗，這將成為以后改革的新契機和出發點。

注釋

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329頁。

②《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第177頁。

③《中國共產黨第十四次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，1992年，第13頁。

④《中國跨世紀發展的行動綱領》，中共中央黨校出版社，1997年，第26—27頁。

⑤江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義新局面》，人民出版社，2002年，第32頁。

⑥《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年，第49—50頁。

⑦轉引自楊琳：《黨委權力規范運行》，《瞭望》2008年第13期。

責任編輯：思 齊