集體經濟、公共服務與村莊治理

韓　俊　張要杰

摘 要：江蘇省太倉市集體經濟相當活躍，村級集體實際可支配收入較高，村級集體組織在村域范圍內為農民提供公共服務具備強大的經濟基礎，該市村莊治理結構由此走上良性發展的道路。目前，發達地區的村莊正經歷著從傳統的熟人社會向陌生人社會的過渡，村莊治理需要轉型。同時，也應深刻反思村莊本身的職能定位問題。

關鍵詞：村莊治理；集體經濟；公共服務；太倉市

中圖分類號：D668文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0010—05

太倉市位于長江三角洲腹地，有著蘇南地區發達的縣域經濟的典型特征。2006年，該市實現國內生產總值366.63億元，全口徑財政收入達60.99億元，三次產業比重為4.3∶60.8∶34.9，綜合經濟實力位居全國百強縣第九位。2006年，太倉城鎮居民人均可支配收入19091元，農村居民人均純收入9285元，是城鄉差距較小的地區之一。在農民的收入結構中，來自傳統的農林牧漁收入已下降到13.7％，而工資性收入、財產性收入、轉移性收入和家庭經營的二、三產業已占到86.3％，其中僅工資性收入就占其總收入的近70％，農民的非農化特征異常明顯。我們的調查發現，與中西部地區絕大多數行政村屬于“空殼村”相比，該地區村級集體經濟依然相當活躍，村級集體實際可支配收入平均達79.32萬元，有的多達數百萬元，這使其在村域范圍內實施面向農民的公共服務供給（多達近20項）具備強大的經濟基礎，該地區村莊治理結構由此走上了良性發展的道路。

一、太倉市村級集體經濟發展特點

太倉市目前轄9個鎮級單位（7個鎮、1個開發區和1個港區）和111個村級單位（99個行政村、10個農村社區和2個農村居委會）。

（一）村級集體可支配收入較高，但鎮與鎮、村與村差距明顯

2006年，太倉市村級集體可支配收入共8804.81萬元，人均（農村戶籍）314.23元，村均79.32萬元，其中城廂鎮2323.9萬元、沙溪鎮2228萬元、浮橋鎮1003萬元、雙鳳鎮909萬元、璜涇鎮881.7萬元、瀏河鎮684萬元、陸渡鎮555.8萬元、開發區209.61萬元、港區9.8萬元。

從鎮級單位分析，由于港區是新設行政單位，其發展重點是港口經濟，其轄區的兩個社區是新分離出的相對貧困的村落，與其他鎮級單位不具有比較價值。盡管如此，太倉各鎮（區）之間的差距仍十分明顯，城廂鎮地處太倉城區，一枝獨秀，無論村均（165.99萬元）還是人均（615.02元）集體可支配收入都位居前列，充分顯示了城市經濟對農村的帶動作用，與較差的瀏河鎮、浮橋鎮和開發區相比，村均可支配收入前者是后者的4倍之多。處于第二梯隊的陸渡鎮、雙鳳鎮和沙溪鎮，其村均可支配收入也大大高出平均水平，其中陸渡鎮是傳統的工業重鎮，是全國的電動自行車生產基地，其人均（599.83元）集體可支配收入與城廂鎮不相上下，凸顯出強大的工業反哺能力。而雙鳳鎮和沙溪鎮則是近幾年太倉經濟新的增長點，投資開發方興未艾，村級經濟發展也恰逢其時。

在全部111個村級單位中，村級集體可支配收入最高的達469.87萬元，最低的僅2.8萬元，從人均來看，最高的7381.25元，最低的僅18.47元，差距都十分懸殊。在村級集體可支配收入100萬以上的25個村（社區、居委）中，城廂鎮和沙溪鎮均為8個，占比為64％，雙鳳鎮4個，占比為16％，陸渡鎮和璜涇鎮各2個，占比為16％，瀏河鎮1個，占比為4％，浮橋鎮、新區和港區均沒有村級集體可支配收入在100萬元以上的村。從各鎮（區）內部分析，陸渡鎮、璜涇鎮和新區差距較小，基本在5倍以內，浮橋鎮和雙鳳鎮差距稍大，在10倍左右，而城廂鎮、沙溪鎮和瀏河鎮均在十幾、幾十倍以上。比如，城廂鎮村級集體可支配收入最高是最低的14倍之多，人均差距則多達48倍；陸渡鎮最高與最低之比為2.65∶1，人均為3.12∶1；瀏河鎮這兩個數據分別為53.2和43倍；浮橋鎮為10和8.2倍；璜涇鎮為4.02和5.35倍；沙溪鎮為25.5和49.2倍；雙鳳鎮為9.8和6倍；新區為3.9和3.4倍。

（二）村級集體可支配收入高度依賴資產租賃收入和土地租賃收入

當地物業經濟發展相當繁榮。村級的實際到賬資金主要由本年度發包及上交收入、補助收入、征地補償費村集體留成、長期借款和集體資產轉讓凈收入構成。太倉市“本年度村級集體可支配收入”的計算方法為：當年實際到賬的各項資金扣除“補助收入”、“征地補償費村集體留成”、“集體資產轉讓凈收入”、“罰沒收入”、“專項資金”和“長期借款”，加上“財政轉移支付到村”。其計算結果事實上主要包括以下幾項，即“經營凈收入”（經營收入減去經營支出后的余額）、“本年度發包及上交收入”、“投資收益”、“財政轉移支付”、“利息收入”和“其他收入”。

分析表明，“本年度發包及上交收入”在其可支配收入結構中占有舉足輕重的地位，其占比高達87.5％（7701.53萬元），其他依次為“財政轉移支付”占8.2％（724.05萬元），“投資收益”占2.2％（195.13萬元），“其他收入”占1.2％（103.43萬元），“利息收入”占1.03％（90.63萬元）。各鎮、村內部情況略有不同，但基本上依賴“本年度發包及上交收入”和“財政轉移支付”。

“本年度發包及上交收入”包括“農業資源有償使用收入”、“集體企業發包上交”和非農產業的“資產租賃收入”和“土地租賃收入”。在這一收入組合中，“農業資源有償使用收入”，僅指除農戶承包土地以外的集體農業資源被使用所取得的收入?！百Y產租賃收入”和“土地租賃收入”分別占到“本年度發包及上交收入”總額的55.6％（4285.36萬元）和30.5％（2350.27萬元），即使在總的“村級集體可支配收入”中，這兩項的占比也分別高達48.7％和26.7％。其次是“集體企業發包上交”收入，占8.2％（633.71萬元），最后是“農業資源有償使用收入”，占5.6％（432.19萬元）。

從太倉市村級實際到帳的各項資金分析，“本年度發包及上交收入”占49.6%（7701.53萬元），“投資收益”占1.26％（195.13萬元），“補助收入”（含財政轉移支付到村）占19.2％（2977.68萬元），“利息收入”占0.59％（90.63萬元），“征地補償費村集體留成”占12.6％（1958.83萬元），“集體資產轉讓凈收入”占6.1％（941.52萬元），“專項資金”占3.1％（482.1萬元），“長期借款”占6.98％（1083萬元），“經營凈收入”為負（－9.96萬元），暫忽略不計。從各鎮（區）的村級實際到賬的各項資金分析，城廂鎮為4202.11萬元（27.1％），陸渡鎮為1158.6萬元（7.5％），瀏河鎮為1847萬元（11.9％），浮橋鎮為1470萬元（9.5％），璜涇鎮為1167萬元（7.5％），沙溪鎮為3509萬元（22.6％），雙鳳鎮為1298萬元（8.4％），開發區為501.05萬元（3.2％），港區為371.13萬元（2.4％）。

（三）村級集體普遍負債，債權債務分布極不均衡

太倉市村均負債125萬元，其中負債最多的浮橋鎮，達5437萬元，村均226萬元，債務構成主要有其他應付款和單位借款，內容包括其他形式借款、公益事業建設、重點工程園區建設、興辦企業、結構調整和干部工資等。

2006年年末，太倉市村級集體債務余額為31535.29萬元，其中有息債務1668萬元，占5.3％，無息債務29867.29萬元，占94.7％。各鎮（區）的債務余額分別為，沙溪鎮7890萬元，占25％，浮橋鎮7106萬元，占22.5％，城廂鎮4495萬元，占14.3％，瀏河鎮2978萬元，占9.4％，璜涇鎮2790萬元，占8.8％，雙鳳鎮2370萬元，占7.5％，開發區2203.86萬元，占7％，陸渡鎮1266萬元，占4％，港區436.43萬元，占1.4％。

從本年債務增加的情況分析，2006年太倉村級集體新增債務12552.35萬元，其中其他形式增加債務最多，占50.3%（6314.15萬元），其次是公益事業建設增加債務，占31.3％（3929.2萬元），再次是重點工程園區建設增加債務，占7.8％（980萬元），興辦企業占4.4％（547萬元），結構調整和欠發干部報酬分別占3.6％（453萬元）和2.5％（318萬元），債務利息占0.09％（11萬元）。從各鎮村級集體債務增加情況看，沙溪鎮增加4075萬元（32.5％），城廂鎮增加3283萬元（26.2％），璜涇鎮增加1392萬元（11.1％），瀏河鎮增加1256萬元（10％），陸渡鎮增加911萬元（7.3％），浮橋鎮增加822萬元（6.5％），開發區增加454.56萬元（3.6％），雙鳳鎮增加355萬元（2.8％），港區增加3.79萬元（0.03％）。

就債權而言，截至2006年年底，太倉市村級集體債權余額為17643.72萬元，較2005年年底增加4178.62萬元。其中單位欠款10424.71萬元，個人欠款4318.47萬元，其他債權2899.84萬元，占比分別為59.1％、24.5％和16.4％，在個人欠款中，農戶尾欠1589萬元，占個人欠款的36.8％。就各鎮（區）的情況看，城廂鎮債權余額3921萬元，占22.2％，陸渡鎮462萬元，占2.6％，瀏河鎮1612萬元，占9.1％，浮橋鎮1669萬元，占9.5％，璜涇鎮1320萬元，占7.5％，沙溪鎮5734萬元，占32.5％，雙鳳鎮1332萬元，占7.5％，開發區1575.44萬元，占8.9％，港區17.59萬元，占1％。

二、村級集體提供的基本公共服務

太倉市村級集體提供的公共服務主要表現在村級財政的各類支出上，主要包括資產設施性支出、福利性支出、管理費用、其他支出和再分配開支等，本調查報告首先以鎮為單位，對這些支出進行分析，爾后通過一個村的案例進行具體分析。

2006年太倉市村級財政實際總開支14843.23萬元。其中資產設施性支出6516.7萬元，福利性支出1021.48萬元，管理費用4777.35萬元，其他支出1981.89萬元，再分配開支545.81萬元，占比依次為43.9％、6.9％、32.2％、13.4％和3.7％。就各鎮的支出情況看，城廂鎮3810.7萬元，占25.7％；陸渡鎮1031.21萬元，占6.9％；瀏河鎮1708萬元，占11.5％；浮橋鎮1534萬元，10.3％；璜涇鎮1047萬元，占7.1％；沙溪鎮3570萬元，占24.1％；雙鳳鎮1429萬元，占9.6％；開發區614.17萬元，占4.1％；港區99.15萬元，占0.67％。

就支出的具體項目分析，資產設施性支出包括固定資產購置、農田水利建設、公益事業建設、自來水損耗及管道維修、路橋等修護、綠化養護以及其他資產設施性支出等共七項。其中固定資產購置2057.71萬元，農田水利建設412.59萬元，公益事業建設899.45萬元，自來水損耗及管道維修209.82萬元，路橋等修護1139.23萬元，綠化養護66.58萬元，其他資產設施性支出1731.32萬元，占比依次為，31.6％、6.3％、13.8％、3.2％、17.5％、1％和26.6％。從各鎮村級資產設施性支出的情況看，城廂鎮2096.19萬元，占32.2％；陸渡鎮494.51萬元，占7.6％；瀏河鎮670萬元，占10.3％；浮橋鎮407萬元，占6.2％；璜涇鎮189萬元，占2.9％；沙溪鎮1783萬元，占27.4％；雙鳳鎮676萬元，占10.4%；開發區201萬元，占3.1％；港區本年未發生資產設施性支出。

福利性支出包括優供補支出、“三老”補助支出（老黨員、老干部、老年人）、農保支出、醫保支出、計劃生育支出和其他福利性支出共六項。其中優供補支出149.27萬元，“三老”補助支出202.29萬元，農保支出29.75萬元，醫保支出152.93萬元，計劃生育支出45.16萬元，其他福利性支出442.08萬元，所占比例依次為14.6％、19.8％、2.9％、15％、4.4％和43.3％。各鎮（區）村級福利性支出順次為，城廂鎮295.01萬元，占28.9％；陸渡鎮82.11萬元，占8％；瀏河鎮99萬元，占9.7％；浮橋鎮135萬元，占13.2％；璜涇鎮57萬元，占5.6％；沙溪鎮218萬元，占21.3％；雙鳳鎮61萬元，占6％；開發區66.36萬元，占6.5％；港區8萬元，占0.78％。

管理費用包括主要干部報酬、條線人員報酬、村干部保險支出、辦公費用、報刊雜志費用、協作費用（招待費）和其他管理費用共七項。其中主要干部報酬1463.5萬元，條線人員報酬922.29萬元，村干部保險支出252.16萬元，辦公費用195.25萬元，報刊雜志費用111.2萬元，協作費用824.45萬元，其他管理費用1008.5萬元，所占比例分別為30.6％、19.3％、5.3％、4.1％、2.3％、17.3％和21.1％。各鎮（區）村級管理費用依次是，城廂鎮758.65萬元，占15.9％；陸渡鎮277.98萬元，占5.8％；瀏河鎮638萬元，占13.3％；浮橋鎮698萬元，占14.6％；璜涇鎮364萬元，占7.6％；沙溪鎮1162萬元，占24.3％；雙鳳鎮538萬元，占11.3％；開發區264.73萬元，占5.5％；港區75.99萬元，占1.6％。

其他支出包括上交稅金、征兵支出、治安支出、保潔支出、環境整治支出、“三清”支出、利息支出、償還債務和其他費用共九項。其中上交稅金130.76萬元，征兵支出40.09萬元，治安支出183.14萬元，保潔支出228.26萬元，環境整治支出306.14萬元，“三清”支出210.04萬元，利息支出55.48萬元，償還債務258.1萬元，其他費用569.88萬元，其所占比例分別為6.6％、2％、9.2％、11.5％、15.4％、10.6％、2.8％、13％和28.7％。各鎮（區）村級其他支出依次為，城廂鎮436.14萬元，占22％；陸渡鎮164.51萬元，占8.3％；瀏河鎮301萬元，占15.2％；浮橋鎮294萬元，占14.8％；璜涇鎮218萬元，占11％；沙溪鎮320萬元，占16.1％；雙鳳鎮151萬元，占7.6％；開發區82.08萬元，占4.1％；港區15.16萬元，占0.76％。

再分配開支主要包括外來投資分利和農戶分配兩項，2006年太倉市村級外來投資分利共57.58萬元，全部發生在城廂鎮；農戶分配共488.23萬元，其中城廂鎮167.13萬元，陸渡鎮12.1萬元，璜涇鎮219萬元，沙溪鎮87萬元，雙鳳鎮3萬元，其余鎮（區）均未發生該項開支。

以雙鳳鎮維新村為例，該村是雙鳳鎮規模最大的村，由5個村合并而成，村域面積10.67平方公里，農戶1323戶，人口5048人，包括60個村民小組。2006年，該村實際開支346萬元，其中資產設施性支出192萬元（包括固定資產購置181萬元、農田水利建設支出6萬元、路橋等修護支出5萬元），占總支出的55.5％；福利性支出9萬元（含優供補支出5萬元和其他福利性支出4萬元），占2.6％；管理費用118萬元（含主要干部報酬28萬元、條線人員報酬31萬元、村干部保險支出6萬元、辦公費用3萬元、報刊雜志1萬元、協作費用10萬元、其他管理費用39萬元），占34.1％；其他支出27萬元（含治安支出1萬元、保潔支出1萬元、環境整治支出3萬元、三清支出3萬元和其他費用19萬元），占8％。上述描述可以明顯看出，維新村所提供公共服務的廣泛性。

三、太倉市村莊治理的特色

（一）創新的村民自治制度

太倉市的村民自治工作一直走在全國的前列，曾連續三次（1995年、1998年和2003年）被國家民政部命名為“全國村民自治模范市”，其主要做法包括：

1.民主選舉方面的“兩個過半數”制度。即有選舉權的村民過半數投票，選舉有效；主任、副主任、委員獲得參加投票選民的過半數投票，選舉有效。

2.民主決策方面的村民代表會議主席制度和村民小組代表會議制度。前者被稱為“我們的小‘人大”，以村民小組為單位10—15戶推選1名代表，與村委會成員和村民組組長共同組成村民代表會議，并建立主席制度（主席在村民代表中產生），實施體內監督，同時還建立“民主決策日”制度（每年的1月10日和7月10日），對重大事項進行議決。后者則是為適應村域治理范圍調整、擴大而創造的，由村民小組內推選3—5人組成，同屬于村民代表會議，處理和解決小組范圍內的問題。

3.民主管理方面的“村民自治章程”制度。這一制度被農民戲稱自己的“小憲法”，其基本特點是界于傳統的村規民約和《村民委員會組織法》之間，是法律和道德之間的行為規范，起到了“既管事又管人，既約束干部又規制村民”的作用。

（二）完善的集體資產管理制度

太倉市111個村級單位管理著92077.22萬元集體總資產，其管理分別在鎮（區）、村兩個層次上進行，村級集體資產原則上由村民委員會負責管理，但需接受鎮生產經營管理站業務上的指導和監督，在鎮一級層次上，太倉市通常設有農村集體資產管理委員會或農村集體資產管理辦公室等管理機構以及農村集體資產經營公司等經營機構，具體的管理制度主要包括：

1.固定資產臺賬登記制度。固定資產臺賬分為經營性資產臺賬和非經營性資產臺賬兩類。前者指能直接產生經濟效益的資產，后者指用于社會公益事業不能直接產生經濟效益的資產，對有直接經濟收入的資源性資產，也需在固定資產臺賬中進行登記。同時規定，臺賬由各鎮經管站統一設置。

2.集體資產報告和招標制度。太倉市不少鎮（區）都對村級集體資產的添置、招租作出詳細規定，凡添置集體資產，承辦各類建設項目，必須經村民代表大會討論通過并公布。單位價值超過5萬元的，須報鎮主管部門和鎮政府分管領導審核、批準；對集體資產招租、轉租等，必須先行公示，競價出租；對各類建造工程，必須先集體研究決定，及時上報鎮有關部門批準后進行公開招標實施。在招標實施過程中，凡資金使用額在10萬元以上的，舉行村級招議標會議，會議必須在鎮招議標領導小組成員監督下舉行；凡資金使用額在10萬元以下1萬元以上的，招標會議必須在村民代表及村民主理財、監督小組監督下舉行。

3.集體資產申請和評估制度。在村級集體資產處置過程中，太倉市一些鎮要求：村級集體的房屋、機器設備等主要資產的處置須由村民代表大會民主討論決定，單位價值超過5萬的須報鎮主管部門和鎮政府分管領導審核批準；村級集體資產通過出售、轉讓方式而發生所有權轉移時，必須進行資產評估。同時，評估后出售、轉讓的村級集體資產，必須先公布一星期后再舉行公開拍賣會議，會議必須在村民理財、監督小組下監督舉行。

4.集體資產運營考核制度。太倉市各鎮將村級集體資產的保值、增值情況與村干部的報酬直接掛鉤，將其納入村級經濟考核責任制，通過獎懲機制實現村級集體資產運營的安全和高效。

（三）健全的財務管理制度

調查中發現，太倉市的村級財務管理頗具特色。在財務公開方面，太倉市所有村級單位都實行按季公開；實行“村賬鎮代理”的村級單位也做到了全覆蓋，代理機構的工作人員共24名，平均每個鎮級單位有2.67名代記賬人員；民主理財小組成員共527名，平均每個村級單位4.75名；所有鎮級單位都實施了農村財務電算化管理，以村為單位進行財務電算化管理的也達到22個，占19.8％。

（四）村莊治理單元的多元化

與原來較為單一的行政村、自然村、村民小組等帶有濃厚的鄉村烙印的治理單元相比，太倉市目前的村級治理單元呈現出多元化發展的態勢。在現有的111個村級治理單元中，有99個行政村，2個農村居委會，10個新型農村社區。其中居委會和農村社區作為農村治理單元發展的新生力量，共涵蓋農村人口（當地戶籍）22635人，占太倉現有村級人口的8.08％。這種新型農村治理單元的出現改變了原有的村莊治理模式，它更多地體現出一種準城市化的社區治理。在我們所走訪的幾個農村社區服務中心中，諸如勞動就業、婚育服務、社會救助、再就業扶持，工傷、醫療、養老、生育、失業保險等服務均能在“一站式”辦公大廳中順利辦理。

（五）村莊內部治理要素的發育

隨著村的快速推進，太倉市的村莊治理規模得以大大拓展，不僅村域范圍大幅擴張，轄區人口也大大增加，由此催生了不少新型的治理要素，引起村莊治理結構的變化。比如，原來的行政村通常僅設一個黨支部，但現在不少行政村開始成立黨總支甚至黨委，下設若干黨支部或黨總支；在村委會管理序列上，由于村莊規模很大，不少村委會下設若干管理片區，由片區直接行使對村民小組或自然村落的管理，使得村委會的工作進一步“務虛”，從而增加了一個管理層級。同時，由于當地經濟的快速成長和外來人口的不斷流入，不少村莊相繼成立衛生服務站、警務站、勞保站、垃圾站、消防隊、聯防隊、文體活動室、圖書館、閱覽室以及各種社區性服務中心等新的機構，并配置相應的工作人員，由此大大改變了傳統的以農業經濟為基礎的村莊治理圖景。

（六）多渠道村外治理資源的引入

調研中發現，太倉市十分注重村外治理資源的引入。如，在村干部的配備上，不少地方公開招考大學生到村中任職，也有不少市、鎮下派村干部（1—3年）幫助提升村莊治理水平。在我們走訪的雙鳳鎮維新村，就有一名下派鍛煉干部，他的到來大大提升了該村信息化、網絡化治理水平，傳統的“大喇叭”村莊辦公模式發生了根本的改觀。再如，太倉市各村普遍通過招標等市場化形式因地制宜制訂本村的發展規劃，就是對智力資源的合理引入，以避免過去盲目開發、重復建設等短期行為的再度發生，通過規劃，使村莊的短期發展和長遠謀劃有機結合起來。

四、幾點思考與建議

（一）“租地經濟”發展模式的可持續性問題

在太倉市村、鎮的調研中感受最深的是，無論是鎮級領導還是村干部，都對大力興建“標準廠房”（包括打工樓）樂此不疲，他們紛紛制定規劃，今后幾年本鎮、本村要建多少平方米標準廠房云云。從目前的情況分析，標準廠房似乎仍處于供不應求的局面，“早一天建成，早一天受益”成為當下村鎮領導的共同追求。而且，前述分析表明，資產租賃和土地租賃收入是各村經濟實力強弱的晴雨表，直接影響村級集體可支配收入的多寡，這就更成為驅動村鎮發展租地經濟的源源動力。但進一步的分析表明，這種經濟發展模式（本質上是一種外延式的發展模式）主要依賴以下幾點：第一，大量外來資本的持續注入。第二，良好的項目選擇能力。標準廠房建設伊始，就需對其未來的落戶項目進行準確的預判，否則，盲目的投資建設非但引不來金鳳凰，而且很可能使投資成為沉沒成本。第三，落戶項目本身的贏利能力。盡管這一因素主要由投資方考慮，但其市場前景的好壞直接關系到是否順利支付“租金”，以及廠房初始投資的回收。第四，競相發展租地經濟的土地資源約束。

（二）村莊發展的合理定位問題

就上述村級集體所提供的廣泛的公共服務而言，發達地區的村級集體承擔了大量的本應由政府提供的公共服務，而支撐其行使龐大的社會職能的經濟力量同時又形成其發展村級經濟的強大壓力。在傳統的集體經濟普遍進行民營化改革以后，新型的村級集體經濟主要依賴于由集體土地所有權所衍生的租金，而對租金的分割尚沒有一部完善的法律進行具體規制，這導致大量的對農民利益的侵害行為發生。因此，一方面需要深刻反思這種發展路徑的合理性問題，另一方面更需要考慮村莊本身的職能定位問題，比如村莊本身是否應該成為一個獨立的市場主體，還是僅僅作為服務農民的自治組織而存在，其職能應該回歸何方？

（三）村莊治理轉型問題

發達地區的村莊正經歷著一種新的轉型，即從傳統的熟人社會向陌生人社會過渡，這一過程對當前的村莊領導人提出了強有力的挑戰，主要表現在：第一，如何處理外來人口融入當地的問題，這既可能產生良性的文化認同，更可能產生強烈的文化沖突，尤其是在外來人口遠遠超過本地人口的地區，從這個角度出發，發達地區大建集宿樓、打工樓（僅將外地人作為自身福利的源泉）將外來人與本地人隔離起來恰恰不利于文化的融合和外地人的融入。第二，盡快建立適應陌生人社會的村莊治理模式，實現外來人口的本地化管理，可能的話，將部分優秀的外來人口吸納進當地的管理團隊。第三，從村莊治理走向社區治理，這不單單是將原來的村莊換成一個居委會或社區的名字，更重要的是實現外地人與本地人基本權利的無差別化，這就需要在更高的層面上進一步改革制約人口自由遷徙的種種法律法規以及一些地方主義的歧視性規定，使職業的非農化與身份的城市化基本保持同步。

本文數據來源于太倉市的地方統計資料和相關政府文件、報告。

責任編輯：思 齊