提高縣域農村公共服務質量的主要對策探討

李曉園

摘 要：提高公共服務質量是服務型政府建設的重要內容。提高縣域農村公共服務質量的主要對策：（1）構建農民與縣級政府溝通的多種渠道，定期進行農村公共服務需求調查，準確把握農民的期望要求；（2）將感知到的農民期望轉化為政府管理的質量標準；（3）建立和完善公共服務的運行機制、動力機制、控制機制，提高公共服務管理質量；（4）加強縣級政府行政文化建設，培養公務員良好的職業精神。

關鍵詞：縣域；農村公共服務；質量；服務型政府

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0015—03

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。建設服務型政府，必須不斷提高政府服務質量，為經濟社會發展服務，滿足人民不斷增長的物質和文化需要。針對目前縣域農村公共服務相對落后的現狀，大力改進農村公共服務，全面提高縣域農村公共服務的質量，顯得異常重要而迫切。

一、縣域農村公共服務現狀

2004年溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業儀式上的講話中明確提出，公共服務就是“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。當前，我國縣域農村公共服務明顯落后于城鎮公共服務，下面筆者依據我國第二次農業普查資料對縣域農村公共服務的狀況作一評述：

（1）從農村基礎設施來看，交通、電力、通信條件有較大改善，但飲用水等農村衛生設施仍存在較嚴重的安全問題。2006年末，全國9.6%的鄉鎮地域內有火車站，46.1%的鄉鎮地域內有二級以上公路通過，全國95.5%的村通公路，98.7%的村通電，81.1%的鄉鎮有郵電所，88.4%的鄉鎮有儲蓄所，11.7%的鄉鎮有公園，68.4%的鄉鎮有綜合市場，23%的鄉鎮有農產品專業市場，34.4%的村地域內有50平方米以上的綜合商店或超市。調查中有10.3%的住戶反映獲取飲用水存在困難。全國72.3%的鎮實施集中供水，48.6%的住戶使用管道水,但只有24.5%的村飲用水經過集中凈化處理，19.4%的鎮生活污水經過集中處理，36.7%的鎮有垃圾處理站，15.8%的村實施垃圾集中處理，33.5%的村有沼氣池，20.6%的村完成改廁。

（2）教科文衛及社會保障等公共服務有了較大的改善，但仍存在較大問題，文化體育設施嚴重不足。2006年末，全國10.8%的鄉鎮有職業技術學校，71.3%的鄉鎮有廣播、電視站，98.8%的鄉鎮有醫院、衛生院，66.6%的鄉鎮有敬老院，87.6%的村在3公里范圍內有小學，69.4%的村在5公里范圍內有中學，30.2%的村有幼兒園、托兒所，74.3%的村有衛生室，76.1%的村有有行醫資格證書的醫生。但是只有10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農民業余文化組織。2007年，全國參保農民工3966萬人，較上年增加1429萬人；有3452萬農村居民得到政府最低生活保障，增加1859萬人；有2448個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，7.3億農民參加了新型農村合作醫療，參合率為85.7%。新型農村合作醫療基金累計支出總額為220億元，累積受益2.6億人次。全年城市醫療救助

407萬人次，比上年增長117.2%；農村醫療救助603萬人次，增長150.1%；民政部門資農村合作醫療的人數達2306萬人次。①

（3）農村勞動力就業主要為異地就業，且以第三產業為主。2006年末，農村從業人員47852萬人，占農村勞動力資源總量的90.1%，農村外出從業勞動力13181萬人，占27.6%,在縣外從業的勞動力占80.8%，其中去省外從業的勞動力占49.3%。外出從業勞動力中，從事第一產業的勞動力占2.8%，從事第二產業的勞動力占56.7%，從事第三產業的勞動力占40.5%。

（4）初步形成信息發布平臺。縣級政府信息發布平臺除了常見的紙質文件外，還有有線電視網、農村有線廣播、墻報、政府網站等形式。2006年末，97.6%的村通電話，97.6%的村能接收電視節目，57.4%的村安裝了有線電視。

（5）農民對農村公共服務需求強烈。2007年中國（海南）改革發展研究院完成了一篇《農村基本公共服務現狀與問題入戶問卷調查報告》，調查數據顯示，現階段農民最關心、最需要解決的基本公共服務首先為看病難、看病貴問題，子女上學難、費用高問題，提高收入問題。其次為養老、就業、道路建設、農田水利設施建設等基本公共服務。再次為農業科技推廣、社會治安、職業技能培訓、農業信息服務、最低生活保障、土地征用補償、鄉村臟亂差治理等問題。這些問題都直接關系到農村居民生活保障、生產經營及生活環境的公共服務。目前，農民對各級政府出臺和實施的惠農政策滿意度依次為：對中央政府的滿意度為86.5%，對縣鄉級基層政府的滿意度為51.8%。

二、提高縣域農村公共服務質量的建議

1.構建公眾與縣級政府溝通的多種渠道，準確把握公民的期望要求

了解公共服務的需求，是做好公共服務的前提。目前農民缺乏利益和需求的有效表達機制,參政議政意識不強，人大代表比例較低，而基層政府有關部門又不深入了解和掌握農民對農村公共服務的需求，加之行政體制改革滯后,影響了農村公共產品的供給。如農民急需的實用農業技術和信息,而現在許多支農的技術卻不實用，支農服務搞形式、走過場,農民不能得到真實有用的技術和服務信息。

構建政府與公民溝通的多種渠道，一是要完善公民參政議政的途徑，擴大農民參政議政的比例，提高其參與公共政策選擇的主動性和水平。正如胡錦濤總書記在十七大報告中指出的，“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，并“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。二是建立以有線電視為主、通訊網絡為輔的覆蓋全縣范圍的服務信息網絡，為每個村委會配置電腦，及時傳達黨和國家、縣級政府的政策精神、公共服務信息，收集和反饋公眾意見。三是設立主要領導接待日，加強領導與基層群眾的直接溝通，正確處理農民上訪等問題。四是定期對轄區公共服務需求進行調查，準確把握人民群眾的期望要求，根據現實可能性和問題的緊迫性有步驟地解決農民的需求。

2.將感知到的農民期望轉化為政府管理的質量標準

為了更好地提供服務，政府應當將農民對公共服務的期望轉化成政府管理的質量標準，能夠予以量化的，應采用量化指標。立足于解決當前農民最為關心的教育問題、看病難問題、低收入問題及農村公共設施、農村職業教育問題，我們應對教育投入，入學率，教學設施建設，教師隊伍建設，農民工權益保障，以工促農、以城帶鄉政策的實施，農民職業培訓教育，公共衛生服務體系建設，醫療服務體系建設，醫療保障體系建設，藥品供應保障體系建設等事項用量化指標進行質量管理，而對無法量化管理的事項，如政府部門作風建設等，我們也要將農民對政府、公務員的要求轉化為政府管理的一定質量標準。縣級政府公共服務管理標準要素組成項目主要有：縣級政府應當有現代化的服務設施，初步實現電子政務；公務員著裝大方得體、干凈，精神飽滿；縣級政府工作環境整潔、安靜；服務資料完整，服務設施齊全，服務信息可靠；有較強的公共服務能力，及時完成向公民承諾的事情；當公民遇到困難時，主動關心并積極提供幫助；當遇到公共危機時，能積極穩妥地處理，給公眾以信賴；公共服務政策能保持一定的穩定性和執行的公正性；等等。

3.建立和完善公共服務的運行機制、動力機制、控制機制

（1）運行機制是公共服務管理機制中最復雜的機制，它涵蓋了從公共服務的投入到產出的整個過程。完善運行機制的重點在于創新行政管理體制，合理地劃分中央政府、省級政府與縣級政府公共服務權能。要優化組織結構，健全職位、職權、責任相一致的職責體系，正確區分政府與市場的功能差異，建立公共產品供應多元化機制，引進合同外包、特許經營、用者付費、內部市場等方式，為縣域居民提供更好的公共服務。

（2）動力機制是提高公共服務效能的源動力，這種動力主要來自公職人員對政府、公民和職業的熱愛與忠誠，來自內部的利益驅動力和外部環境的推動力。構建先進的行政文化，培養政府工作人員的職業精神，是激勵公務員的內在驅動力；實施縣級政府公共服務績效評價，并且將績效評價的結果與政府工作人員的獎懲、工資、晉升晉級掛鉤，是激勵公務員的外在驅動力。政府的績效考核比企業要復雜得多。我們必須科學地設計和推行政府公共服務績效評價機制。科學的績效評價制度應當具有全面性、相關性、具體性、可操作性、公正性、客觀性、民主性和相對穩定性；評價主體應多元化，參與主體要有廣泛的代表性。

（3）控制機制是通過系統的控制手段，使公共服務活動朝著既定的目標正常運行。控制機制主要包括預算控制、審計控制、成本控制和行政問責等。要完善預算控制，進行參與式預算改革，讓老百姓介入到預算的過程中。這有兩種形式：一是要讓公民參與到政府制定預算的過程中，一些公共建設項目應讓公民選擇；另一種是加大人大對預算監督的力度，由人大代表和其他轄區居民對政府的預算進行審議、修改，并在項目實行的過程中繼續進行監督。從我國實際來看，縣級政府采用參與式公共預算改革有較強的可行性。政府審計包括內部審計與外部審計。由于政府資金為全民所有，因此外部審計的控制功能更強。縣級政府要特別加強對公共工程的審計。公共工程一般是指政府直接或間接的固定資產投資，是各級政府和廣大公眾共同關心的問題，社會影響重大。縣級審計要特別注意防范層層發包帶來的弊端，防止貪污賄賂和偷工減料。溫家寶總理在2006年政府工作報告中指出，要“建立健全行政問責制,提高政府執行力和公信力”。近幾年來，行政問責從中央到地方逐步展開并逐漸制度化。但是，行政問責制整體處于試點階段,問責理念不清、問責內涵不明、問責機制缺失等問題普遍存在。建立和完善縣級政府行政問責體系必須要做到：同體問責與異體問責同構，以異體問責為主；明確問責對象、問責事項和范圍，界定問責標準；規范問責程序、問責行為等。

4.健全公共服務承諾制度，提高政府公信力

現階段，我國許多縣級政府及其職能部門實行了服務承諾制度。服務承諾制度的實施有利于改進政府工作作風，提高辦事效率，對提高政府公信力有很重要的意義。目前服務承諾制度的主要內容有首問負責、政務公開、辦文限時、辦事限時等。但是現行公共服務承諾制度也存在著明顯問題：一是服務承諾制度實施范圍小，形式重于內容；二是服務承諾制度執行欠佳，使承諾落空。“承諾落空”，既有工作人員的原因也有體制原因，如職能部門之間的關系沒有理順，導致服務承諾中相關環節不能有效地溝通，工作人員在具體工作中不能得到相關部門的配合和支持。當然，也有的服務承諾不切實際，使承諾無法兌現。公共服務承諾制度必須建立在科學可行、團結合作的基礎上。

5.加強縣級政府行政文化建設，培養公務員良好的職業精神

行政文化是行政組織在一定的社會文化背景下所形成的共有的價值體系，它以價值觀為核心,包括行政價值、行政精神等深層次文化和行政方式、行政道德、行政習慣、行政作風等淺層次文化。行政文化是政府軟實力的重要組成部分。先進的行政文化能引導行政主體不斷學習，提高公務員的思想境界，為服務對象提供快速而高效的服務。

縣級政府遠離中央政府，其人才大多本土化，因此縣級行政文化是鄉村文化與城鎮文化的交融，傳統文化與現代文化的結合。許多基層工作人員關注和了解農民的疾苦，但是工作方式簡單粗暴；他們雖然以民為本，致力發展本地經濟，但是“官貴民賤”觀念根深蒂固，對農民需求回應不夠；他們雖然了解法律，但是人治思想嚴重；他們雖然追求社會公平、正義，但是宗族情結嚴重，知行不一，辦事隨意性大；他們雖然尊重權力，服從領導，但缺乏獨立意識，責任心不強；他們雖然遵章守制，但求穩怕變，學習動機不足，缺乏創新精神。顯然，這些行政文化中的消極因素會阻礙公共服務水平的提高，會傷害人民群眾的感情，會影響黨和政府在人民群眾中的威信。因此，我們必須對當前縣級行政文化的積極因素進行總結、提煉和倡導，堅決破除其中的消極思想，大膽借鑒外來的行政文化，及時融進新時代的行政理念，著力培育先進的行政文化，不斷推動公共服務體制的創新。

注釋

①《2007年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/.

參考文獻

［1］中華人民共和國國家統計局.第二次全國農業普查主要數據公報［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/.2008-02-21.

［2］中國（海南）改革發展研究院課題組.農村基本公共服務現狀與問題入戶問卷調查報告［R］.中國(海南)改革發展研究院簡報，2007—11—11.

［3］楊子云.參與式預算推動地方政府治理革新［J］.中國改革,2007,（6）.

［4］魏紅英.公共產品視角下縣級政府服務能力建設路徑探析［J］.廣東社會科學,2006,（2）.

責任編輯：汪 洋