農(nóng)村殘疾人事業(yè)：現(xiàn)狀、問題及對策

閆　芳

摘 要：在農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平和醫(yī)療水平下，我國農(nóng)民因病致殘、因殘致貧的情況比較普遍。由于政策執(zhí)行難、體制不健全、經(jīng)費不足、認(rèn)識偏頗以及農(nóng)村殘疾人群體自身障礙等原因，農(nóng)村殘疾人普遍面臨著生存難、擺脫貧困難、就業(yè)難等問題。在構(gòu)建社會主義和諧社會、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的時代背景下，大力發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)，做好農(nóng)村殘疾人工作，是實現(xiàn)社會公平正義的必然要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村殘疾人；殘疾人事業(yè)；現(xiàn)狀與問題；對策

中圖分類號：C912.82文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0129—03

第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，截止到2006年4月1日零時，全國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的殘疾人口總數(shù)為8296萬人，其中城鎮(zhèn)殘疾人口為2071萬人，占全國殘疾人口的24.96%；農(nóng)村殘疾人口為6225萬人，占75.04%。①這表明，農(nóng)村殘疾人是殘疾人中的主要群體，也是最困難和最弱勢的群體。因此，當(dāng)前發(fā)展殘疾人事業(yè)應(yīng)著重針對農(nóng)村殘疾人面臨的現(xiàn)實困難和農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展中的制約因素，采取有效措施，實現(xiàn)農(nóng)村殘疾人的康復(fù)和全面發(fā)展，這是建設(shè)社會主義和諧社會的需要，更是實現(xiàn)社會公平正義的必然要求。本文主要基于第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報和河南省第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報告，對農(nóng)村殘疾人的生存狀況和面臨的困難進行分析，尋求農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展的對策。

一、河南農(nóng)村殘疾人的基本狀況②

2006年4月1日至5月31日，河南省完成了第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查。此次全省抽取38個縣(市、區(qū))，152個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)，共調(diào)查了36923戶、130415人，調(diào)查的抽樣比為1.39‰。調(diào)查數(shù)據(jù)基本反映了河南省農(nóng)村殘疾人的基本構(gòu)成、康復(fù)情況、生活狀況、就業(yè)狀況、受教育程度以及社會保障等方面的基本情況。

1.農(nóng)村殘疾人數(shù)及殘疾類別

全省殘疾人口中，農(nóng)村殘疾人口為596萬，占?xì)埣踩丝倲?shù)的88.13%。其中視力殘疾90.294萬人，聽力殘疾135.48萬人，言語殘疾8.76萬人，肢體殘疾173.37萬人，智力殘疾38.03萬人，精神殘疾41.34萬人，多重殘疾108.62萬人。數(shù)據(jù)表明，河南省農(nóng)村殘疾人是全省殘疾人中的主要群體，肢體殘疾、視力殘疾、聽力殘疾是殘疾的主要類別，相當(dāng)部分人還有多重殘疾。這與全國的情況基本一致。

2.農(nóng)村殘疾人的受教育程度

河南省的抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村殘疾人與城市相比差異較大，受教育程度普遍不高。農(nóng)村殘疾人不識字率高出城市26.99個百分點，高中以上文化程度低于城市17.99個百分點。在農(nóng)村6歲以上殘疾人中不識字的占53.87%；小學(xué)程度占27.66%；初中程度占14.39%；高中以上的僅占3.13%。農(nóng)村殘疾人知識貧困的狀況將進一步阻礙其技能及就業(yè)培訓(xùn)，甚至可能造成貧困的代際延續(xù)。

3.農(nóng)村殘疾人就業(yè)及社會保障情況

河南省抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村殘疾人就業(yè)困難，生活來源窄，基本靠家庭供養(yǎng)，接受服務(wù)或幫扶的情況也比較少，享有

收稿日期：2008—02—15

作者簡介：閆芳，女，河南省社會科學(xué)院黨建與政治研究所研究實習(xí)員。

社會保障及救濟人數(shù)比例很低。全省農(nóng)村殘疾人口中，在業(yè)的殘疾人為125.99萬人，占56.18%；未工作的殘疾人為98.27萬人，占43.82%。其中喪失勞動能力的殘疾人有74.28萬人，占未工作殘疾人口的75.59%。全省596萬農(nóng)村殘疾人中僅有24.14萬農(nóng)村殘疾人被納入低保范圍，0.69%的農(nóng)村殘疾人參加養(yǎng)老保險，30.63%的農(nóng)村殘疾人參加新興大病合作醫(yī)療保險。有相當(dāng)數(shù)量的殘疾人處于社會邊緣狀態(tài)，缺乏社會保障，這與全國的情況也基本吻合。

4.農(nóng)村殘疾人的生活狀況

總的來看，雖然農(nóng)村殘疾人的生活狀況得到了較大的改善，但與正常人相比，農(nóng)村殘疾人的生活水平普遍偏低。一是收入水平低。殘疾人的個體素質(zhì)無法適應(yīng)殘酷激烈的市場競爭，個人收入明顯低于正常人。調(diào)查人群中，2005年戶人均收入為2555元，其中城市為5617元，農(nóng)村為1960元。有殘疾人的戶人均收入為1891元，其中城市為4081元，農(nóng)村為1605元。二是住房條件差。調(diào)查顯示，農(nóng)村居民房屋有80%屬于磚混結(jié)構(gòu)，質(zhì)量較好，人均住房面積較大，而農(nóng)村殘疾人平均住房面積相對較小而且比較簡陋，磚混結(jié)構(gòu)房屋只占14.5%，無房戶、危房戶中農(nóng)村殘疾人占了很大比重。三是生活質(zhì)量普遍較低。大部分殘疾人不能參與公共娛樂活動，很少擁有電話、電視機、交通工具等生活設(shè)施。

二、農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展中存在的問題

近年來，我國農(nóng)村殘疾人事業(yè)取得了長足的發(fā)展。但不可否認(rèn)的是，我國在農(nóng)村殘疾人事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展方面還存在著很多的問題和障礙。

1.農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)村殘疾人生存狀況堪憂

由于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后，社會保障體系不健全，本應(yīng)由政府提供的服務(wù)和產(chǎn)品，轉(zhuǎn)由市場機制提供，這導(dǎo)致了農(nóng)村殘疾人群體無力購買醫(yī)療、養(yǎng)老保險，無法得到基本的公共性財政服務(wù)。而針對農(nóng)村殘疾人的康復(fù)扶貧貸款不僅規(guī)模小，落實起來也很困難，受惠的殘疾人十分有限。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村殘疾人在沒有得到其他相應(yīng)的政策補貼的情況下，他們的生活狀況雖有不同程度的改善，但和全國奔小康的大潮流相比，他們的生活質(zhì)量卻相對下降。

2.農(nóng)村扶貧長效機制不健全，殘疾人擺脫貧困難

全國開展農(nóng)村殘疾人扶貧工作以來，農(nóng)村殘疾人脫貧率很低，返貧率卻很高。這除了受制于農(nóng)村殘疾人的自身障礙及自然條件外，更多的是因為殘疾人事業(yè)發(fā)展的體制機制不健全造成的。一是政府的扶持體系不健全，力度不夠。有一定數(shù)量的貧困殘疾人能參加生產(chǎn)勞動，又有一技之長，可以通過扶貧救助解決溫飽。但在扶貧工作中，許多扶貧政策、措施可操作性不強，在實際工作中難以得到很好落實。二是經(jīng)費不足。《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，殘疾人事業(yè)應(yīng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，經(jīng)費列入財政預(yù)算。這從法律上使殘疾人事業(yè)發(fā)展有了經(jīng)費的保障。近年來中央政府也給予了基層農(nóng)村大量的殘疾人扶貧款以及其他扶助殘疾人的專項資金，但是這些扶貧款和專項資金很多都需要縣鄉(xiāng)政府的資金配套。在農(nóng)業(yè)稅取消之后，很多基層政權(quán)財政經(jīng)費十分緊張，由此一些保障殘疾人的優(yōu)惠政策很難落到實處，如農(nóng)村義務(wù)教育中的“兩免一補”政策，對于殘疾人子女入學(xué)的優(yōu)惠政策、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村貧困家庭危房改造等政策都因經(jīng)費問題很難落實到位。三是康復(fù)扶貧貸款缺乏執(zhí)行政策的有效激勵機制。作為政策性貸款，康復(fù)扶貧貸款不直接規(guī)定資金投放的規(guī)模和速度，也未給銀行下達必須完成的指標(biāo)。發(fā)放貸款、貸款管理、貸款償還、償還風(fēng)險等全部落在銀行和扶持對象頭上，政府向他們讓渡了過多的責(zé)任和風(fēng)險，使政策成為一種號召，落實起來難度很大。

3.農(nóng)村康復(fù)體系薄弱，殘疾人康復(fù)難

我國6000萬殘疾人中約有80%生活在農(nóng)村，而我國的衛(wèi)生資源80%集中在城市，衛(wèi)生資源分配與需求倒置。河南有95.73萬農(nóng)村殘疾人得到了醫(yī)療服務(wù)與救助，僅占有需求殘疾人數(shù)的21.07%。農(nóng)村現(xiàn)有康復(fù)體系非常薄弱，存在很多現(xiàn)實問題，主要表現(xiàn)在：無專項經(jīng)費投入，醫(yī)院重醫(yī)療、輕康復(fù)，重入院救治、輕社區(qū)家庭服務(wù)和預(yù)防機制；沒有形成對貧困殘疾人醫(yī)療救助的長效機制，缺乏具體的、可操作性的規(guī)定，通常停留在縣殘聯(lián)發(fā)現(xiàn)問題后再臨時解決問題的層面上；醫(yī)療和報銷及救助程序復(fù)雜，很多殘疾人由于語言障礙、智能低下、肢體殘缺等劣勢因素都放棄了救助；醫(yī)療保障水平較低，醫(yī)療補償和救助所能覆蓋的殘疾人數(shù)少，往往是最迫切需要康復(fù)的人群沒有能力和條件接受基本的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

4.農(nóng)村殘疾人權(quán)益保障體系不完善，殘疾人就業(yè)困難

殘疾人就業(yè)難已成為一個不爭的事實，其原因是多方面的，主要表現(xiàn)在：一是隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)民祖祖輩輩賴以生存勞作的土地資源日益減少，一部分有勞動能力的殘疾人靠種地來解決就業(yè)的傳統(tǒng)途徑正在受到?jīng)_擊。二是農(nóng)村殘疾人因自身因素，缺少接受教育和培訓(xùn)的機會，文化程度低，沒有一技之長，很難通過勞動轉(zhuǎn)移來就業(yè)。三是由于社會偏見，殘疾人在就業(yè)時常因殘疾而受到歧視，很多單位都沒有按規(guī)定吸納殘疾人就業(yè)，即使就業(yè)，殘疾人在一些單位也得不到與正常人同等的待遇。

三、農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展的對策建議

農(nóng)村殘疾人是社會最底層、最困難、最脆弱的群體。當(dāng)前，我們應(yīng)借建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有利契機，挖掘優(yōu)勢資源，努力發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)，使殘疾人工作更好地為廣大農(nóng)村殘疾人服務(wù)。

1.發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)，必須依靠政府主導(dǎo)，有關(guān)部門齊抓共管，全社會共同參與

第一，要針對有關(guān)保護農(nóng)村殘疾人的政策法規(guī)不健全、力度不夠、可操作性不強、強制力和約束力不硬的情況，對相關(guān)政策法規(guī)進行一次全面清理、修改和完善工作，加強立法調(diào)研，制定新的有利于農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展和殘疾人參與社會的政策、措施。

第二，要健全農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費投入制度，成立農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展的專項基金。在農(nóng)村殘疾人事業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，必須通過多種途徑獲取資金：一是發(fā)揮政府的調(diào)控職能，加大政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健、教育等方面的轉(zhuǎn)移支付力度；二是完善扶貧信貸體制，發(fā)揮金融機構(gòu)在發(fā)展殘疾人事業(yè)中的融資功能，強化扶貧貸款的政策性，切實做到扶貧信貸資金到戶；三是積極探索市場化運作方式，將農(nóng)村殘疾人組織起來，開展一些具有地方特色的文化、藝術(shù)、體育活動，并將其交給社會組織承辦或通過商業(yè)性冠名、贊助等，在互惠的原則下為殘疾人事業(yè)籌集資金。

第三，健全殘疾人工作綜合協(xié)調(diào)制度。要健全政策法規(guī)體系，逐步走上依法扶殘的軌道；要完善殘疾人幫扶體系，進一步發(fā)揮各級政府殘工委的作用，協(xié)同民政、教育、衛(wèi)生、勞動保障、財政、公安、稅務(wù)、銀行等部門，落實農(nóng)村低保救助、兩免一補、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、康復(fù)救助、權(quán)益保障、稅費減免、信貸扶貧等相關(guān)政策；要堅持在農(nóng)村廣大群眾中廣泛開展幫包帶扶和志愿者助殘活動。

2.發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)，必須發(fā)揮殘疾人組織的作用

第一，要繼續(xù)加強和改進殘聯(lián)基層建設(shè)。廣大殘疾人生活在基層農(nóng)村，殘疾人事業(yè)的基礎(chǔ)也在基層。縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村殘聯(lián)要按照國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會《關(guān)于加強基層殘聯(lián)組織建設(shè)的決定》要求，完善機構(gòu)，健全機制，增強活力，提高效能，努力擴大殘疾人工作的覆蓋面，不斷提高殘疾人基層組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

第二，從加強農(nóng)村基層殘疾人組織建設(shè)入手，建立健全殘疾人平等參與社會生活的各項民主制度。加強普法宣傳教育，增強農(nóng)村殘疾人法制觀念，積極引導(dǎo)其以理性合法的形式表達利益訴求；在村民自治組織中要吸納殘疾人代表參加，積極舉薦優(yōu)秀農(nóng)民殘疾人當(dāng)選人大代表、政協(xié)委員，逐步形成政府主導(dǎo)、殘疾人自主維護權(quán)益的保護機制，使農(nóng)村殘疾人的合法權(quán)益得到保障。

第三，在健全殘疾人工作隊伍的同時，建立績效考核體系，將農(nóng)村殘疾人工作績效納入縣鄉(xiāng)以及村干部的工作考察范圍之內(nèi)，并建立有效的問責(zé)機制。

3.發(fā)展農(nóng)村殘疾人事業(yè)，必須著力解決農(nóng)村殘疾人的實際困難

第一，要大力發(fā)展教育，提高農(nóng)村殘疾人素質(zhì)。一是切實將農(nóng)村殘疾兒童少年教育納入義務(wù)教育體系，以隨班就讀為主體，使適齡農(nóng)村殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率大幅度提高；二是充分發(fā)揮社會普通職業(yè)教育機構(gòu)的作用，廣泛開展農(nóng)村殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)；三是加強預(yù)防殘疾的宣傳教育，強化預(yù)防措施，減少殘疾發(fā)生。

第二，要做好殘疾人扶貧和社會保障工作。一是針對農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村殘疾人收入實際減少的問題，國家應(yīng)出臺統(tǒng)一的扶助政策，按照農(nóng)村殘疾人殘疾程度的不同給予定額補貼，經(jīng)費來源應(yīng)由中央與省級財政共同承擔(dān)，減少基層政府配額比例。二是按政府工作報告的部署在全國農(nóng)村建立低保制度，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，并對殘疾人給予制度性的照顧和政策上的傾斜。社會救助制度應(yīng)當(dāng)制定針對殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助措施。三是全面解決農(nóng)村貧困殘疾人的住房問題，在加大政府資金投入的同時，鼓勵和號召社會力量參與。

第三，要通過多種形式推進殘疾人就業(yè)。要針對就業(yè)環(huán)境的變化以及農(nóng)村殘疾人就業(yè)的困境，深入探索農(nóng)村殘疾人就業(yè)渠道。一是采取靈活多樣的就業(yè)形式。要針對農(nóng)村殘疾人及農(nóng)村的特點，因地制宜，發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)及手工業(yè)、加工工業(yè)等，還可嘗試發(fā)展扶持一些規(guī)模較大的農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)基地，吸納一定數(shù)量的殘疾人員工，殘聯(lián)還可從政府的殘疾人就業(yè)保障金當(dāng)中提取一部分，讓殘疾人在種養(yǎng)殖基地入股，繼續(xù)加強與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聯(lián)系，實行跨地區(qū)的農(nóng)村殘疾人的勞務(wù)輸出。二是以培訓(xùn)促就業(yè)。要健全殘疾人培訓(xùn)機構(gòu)，各級政府每年都應(yīng)把殘聯(lián)提交的殘疾人培訓(xùn)計劃列入目標(biāo)管理，利用各種資金大力開展殘疾人培訓(xùn)，以增強殘疾人就業(yè)能力。三是加大行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查力度。要做好按比例安排農(nóng)村殘疾人在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或民營企業(yè)就業(yè)的工作，向那些未達標(biāo)單位積極推薦殘疾人就業(yè)；對那些錄用殘疾人時，沒有簽訂勞動合同，沒有按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險的，要求單位予以補辦；對有些單位同工不同酬等現(xiàn)象要及時指出，切實維護殘疾職工合法權(quán)益。

注釋

①參見國家統(tǒng)計局、第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組2007年5月28日發(fā)布的《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》（第二號）。

②本文中有關(guān)河南省殘疾人數(shù)據(jù)均源于2006年河南省第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室的《河南省第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報告》。

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責(zé)任編輯：海 玉