呼吁構建公共危機財政應急機制

陳　華　趙　培

2008年5月12日，四川省汶川發生了里氏8.0級大地震。悲痛之余，最需要做的就是將損害最小化。那么，做什么?怎么做?誰來做?筆者認為，當務之急就是從公共財政角度構建突發性公共危機事件的應急機制。

我國每年因突發公共事件造成的損失巨大，汶川大地震就屬于突發公共事件。美國早在上世紀70年代就開始重視突發事件應急管理，為應對頻繁發生的颶風、地震等突發災害專門成立了聯邦災害救助管理局。在突發性公共事件的處理中需要耗費巨額的社會成本，而這些只能由政府承擔，因此，國家應具備一套完善的公共財政應急支持體系，力求使災難損害最小化。

三大制約因素

突發事件給財政工作及財政發展帶來了新的挑戰，迅速建立起一套合理合規、行之有效的財政應急機制，對于社會趨利避害、保障社會經濟發展和人民生活財產安全具有十分重要的意義。然而，當前我國建立財政應急機制還存在多種制約性因素。

經濟體制缺位：我國公共財政體制建設不足10年時間，財政盡全力介入或創造條件介入社會公共需要領域仍會受到體制上的種種制約。在經濟體制轉軌過程中，隨著傳統政府職能的退出，和以市場為主要配置資源方式的確立，政府在配置公共資源、解決公共問題方面還存在明顯的職能缺位，這必然會延遲建立財政應急機制的時間，降低其質量。

法律制度不健全：我國地震災害救災資金方面的法律法規還不健全，如沒有對下撥資金在各恢復重建項目中的劃分原則做出明確規定，致使地方政府重基礎項目恢復，輕普通民房的重建，雖然對中央特大救災資金多長時間內下撥災民手中有了明確規定，但沒有對地方政府財政專戶的一般自然災害救助資金下撥做出明文規定，致使地方政府的救助資金長期滯留財政、民政部門；另外，企事業單位捐贈的善款可否稅前列支，可否沖抵稅款等，也沒有明確規定。

流程設計不規范：首先是地震救災款申報中的問題。我國地震救災款的申報由民政部門和財政部門會商后向上級部門申報，這就導致地方民政、財政存在合謀套利的可能，如輕災重報、無災有報等。另外還存在“搭便車”行為，地方政府隨意挪用救災和恢復重建資金解決城建、交通。教育等其他歷史遺留問題。其次是地震救災款的接收，分配過程中的問題。目前我國的救災物資主要由財政、民政、社會捐助等方式獲得，而對救災物資的接收則存在多頭接收，缺乏統一的匯集管理；救災款的分配沒有統一的精確的分配標準，隨意性較大；分配過程中還存在以權謀私等不法行為。

“三步走”戰略公共危機前的財政預警防范機制

在當前的科學技術水平下，還不能通過預先處理來規避公共危機的發生，因此，做好危機預警機制是有效減少損失的關鍵。首先，各級財政部門要樹立危機和憂患意識，大力普及公共危機知識，定期進行知識培訓，以便及時更新知識體系。其二，各級財政部門要明確自己的預警范圍和預警級別，根據各地實際遭受突發事件的事實來制定相應的監控時間范圍。空間范圍和警戒級別，以便提供及時的預警。

其三，建立綜合性財政危機管理網絡，即包括財政法律制度、機構框架和風險預警在內的綜合性財政危機管理網絡：財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持，以大大縮短危機發生后再尋求修改有關財政法律的時間；機構框架為財政應對各種危機提供智力支持和操作流程；風險預警為評估各種突發事件對財政經濟的影響提供標準，并依據不同的評價標準，對財政運行情況發布警示。

其四，建立應急預算。主要是指公共危機狀態下的公共收支安排，包括可能的突發性支出和應急的收入來源。應急預算應建立在謹慎評估未來可能的突發性支出的基礎上。其五，建立信息共享系統。財政部門要與地震預測，監測部門及其他部門建立信息共享機制，及時交換危機信息，力爭適時獲得第一手資料，為應對公共危機做好充足的事前防范工作。

最后，完善預備費管理。預備費是國家預算為應付某些自然災害、意想不到的事件而引起的難以預料的開支而設置的專項基金。完善我國預備費要考慮三點：一是要提高預備費比率，增加應對突發事件的專項基金。我國《預算法》規定，各級政府預算應按照本級預算支出額的1％～3％設置預備費。但是從最近幾年的情況來看，預備費的提取比率過低，難以滿足當前的實際需要。因此，財政部門應根據近些年的實際情況，將預備費提取比率設置為2％～5％。二是預備費要實行基金式管理。通常預備費當年設置，當年用完，如果當年沒有發生突發性支出，也在當年花掉。這既浪費了財力又沒有達到設置預備費的真正目的，因此，預備費要實行基金式管理，把當年沒有用的預備費結轉到下年度使用，這樣在不發生突發事件的年份里預備費可以得到有效積累，在發生突發事件時可以有較為充裕的資金來源。三是拓寬預備費基金的來源。各級政府財政的預備費除按本級支出額的一定比率設置外，對每年的預算超收收入和財政盈余建議按一定比例增加預備費基金。

公共危機發生時的應對機制

公共危機發生時，各級財政部門要秉著“生命第一，分類分級，戰時聯動，適時監督”的原則，及時應對公共危機，力爭將損失最小化。

第一，迅速建立應急指揮中心，發揮統一指揮，分工協作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據突發事件的影響范圍并結合各自的管轄范圍，確立一個應急指揮中心，統一部署、分工協作，協調各方資源保證應急所需資金。第二，迅速啟動應急預案。要根據公共危機級別啟動相應的應急預案。各級財政作為應急搶險救災的主體部門之一，也要依據危機級別及各級財政承擔比例迅速調集資金加以應對。

第三，簡化應急撥款流程。及時性是突發事件處理的重要原則，而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢，層層協商可能會延誤災難處理的時機，“特事特辦”制度雖能在一定程度上解燃眉之急，但終不是長久之計，必須簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程。第四，推行公助、共助、自助，尋求國際援助的防災、抗災財政分擔政策。

公共危機后的重建機制

公共危機重建是恢復災民生產生活的重要工作，財政資金的支持是恢復重建的重要保障，主要措施有：

財政資金的及時補償：公共危機一旦發生往往會造成巨大的人員傷亡和財產損失，因此，財政部門要充分考慮災區的需要，制定明確的資金救助計劃和資金補償機制，即要考慮災民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考慮到對遇難家屬進行慰問撫恤以及撫慰災民心理的需要等等，這就需要有大量的資金予以支持，所以做好財政資金的及時補償是穩定民心，恢復災民信心，搞好生產自救的關鍵。

協助災區搞好重建：財政部門要與其他部門密切配合，共助災區重建。財政資金清理回收對財政資金的清理回收有明確的規定，多余的資金除用于規定的開支范圍外，其余的要回收財政專戶，對應對過程中產生的資金不足要查找原因。對財政資金進行全面審計檢查震后恢復重建工作后，要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面審計檢查，對違規使用資金的人員進行嚴肅處理，嚴重的要追究其刑事責任，以形成一個公正公平的問責與獎勵機制來推動突發事件應急管理的系統化、體制化，長期化、法制化。

在突發事件處置結束后，要對整個應對過程進行詳細總結，找出應對過程中的成功之處和不足，總結經驗教訓，完善財政應急預案。

汶川大地震例證

通過回顧汶川地震后國家財政撥款，用款過程，可以看出我國公共財政應急機制構建的可行性。

根據“分類分級”原則迅速展開公助行為：地震后，國家減災委、民政部緊急啟動了國家救災一級響應，民政部協調各方資源，中央財政緊急下撥地震救災資金8.6億元，其中有7億元是5月12日晚向四川緊急下撥的地震救災資金。四川財政作為應急搶險救災的主體部門之一，于14日8時緊急調撥6.1億元用于搶險救災，并聯合四川省民政廳下撥民政救災資金500萬元。

戰時聯動：財政部與交通運輸部、地震局等部局聯動，5月13日下午下撥救災搶通資金1000萬元。

互助與國際援助地震發生后，各地財政紛紛向四川、甘肅、重慶等地區捐贈物品，救災款，中華紅十字會，中華慈善總會呼吁民間團體相互支持。截至20日，先后吸收社會捐贈款物達139.25多億元，接受部分國家和地區救災款物900萬美元。

及時監督，審查救災物資、款項的使用，強化對救災款物的跟蹤審計監督，救災工作結束后，向社會公告救災款物管理使用的最終審計結果，并且加強對救災款物管理使用情況的紀律檢查，涉嫌犯罪的，要及時移送司法機關追究刑事責任；建立救災款物的信息披露制度，主動公開救災款物的來源、數量、種類和去向，自覺接受社會各界和新聞媒體的監督采購物資按照《政府采購法》等相關規定執行，凡有條件的都公開招標，擇優選購，防止暗箱操作。

迅速展開災后重建工作：總體來看，中央及地方各級財政在此次救災中反應及時有效，降低了損害惡化的風險，穩定了民心。贏得了海內外的好評，唯一瑕疵就是在應對過程中缺乏對財政資金使用成效的動態評估機制。因此，公共危機財政應急機制在我國現階段是能夠構建的，而且亟待構建。

編輯：許倩