中國地震保險的框架思考

鄭　偉

編者注：本文以2008年四川汶川大地震為背景，討論保險在地震等巨災風險管理中的角色，分析中國地震保險的歷史和現狀，并在國際地震保險典型模式比較基礎上，提出了中國地震保險制度構建的框架思考。

2008年四川汶川“5·12”地震是一次歷史罕見的特大地震，是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震。在這次地震中，政府提供了關鍵的搶險救災公共服務；在資金籌集方面，國家提出要通過政府投入、對口支援，社會募集，市場運作等方式，多渠道籌集災后重建資金。當前，抗震救災和災后重建主要依靠的是政府投入和社會募集。截至2008年6月15日，政府投入方面，各級政府共投入抗震救災資金537.63億元，其中中央財政投入491.54億元，地方財政投入46.09億元；災后重建基金，2008年中央財政擬安排700億元，2009和2010年中央預算將再作相應安排。社會募集方面，全國共接受國內外社會各界捐贈款物總計456.54億元。相比之下，代表“市場機制”的保險賠付十分有限。

在這樣的背景下，有幾個重要問題值得認真研究和思考。第一，保險在地震等巨災風險的管理中應當扮演何種角色?第二，國際上地震保險有哪些典型模式?這些模式對中國有何借鑒與啟示?第三，如欲構建中國的地震保險制度，應把握哪些框架規劃?

保險在地震等巨災風險管理中的角色

風險管理的主要方法有風險規避、風險控制和風險融資三大類。風險控制包括防損和減損，風險融資包括風險自留和風險轉移。在風險管理的三類方法中，風險規避和風險控制無疑是非常重要的，但同時，風險融資，特別是其中的風險轉移也是必不可少的，因為無論如何進行風險規避和風險控制，損失在某種時空狀態下還是會不可避免地發生。中國是一個巨災多發的國家，1980年至2007年，中國共發生巨災損失事件745次，中國三分之二的大城市受到地震的潛在威脅。對于地震風險，雖然人類為探尋地震發生機理付出了不懈的努力，但還是存在大量未解之謎，短期或臨震預報仍是未能攻克的難題。在這種情況下，風險轉移就顯得尤為重要。

有一種觀點認為，地震風險不適合保險。我們認為，這種認識有失偏頗。地震風險確實不完全符合可保風險的“理想條件”，比如損失的概率分布可以確定、特大災難一般不會發生等，但是相對而言，由于地震具有損失頻率低，損失幅度大的明顯特點，所以通過保險制度進行地震風險轉移，恰恰符合經濟可行性的要求。

還有一種觀點認為，風險轉移有多種方式，政府投入，社會募集、保險等都是風險轉移的方式，既然有這么多種方式可供選擇，那么保險是不是可有可無呢?我們認為，保險不僅不是可有可無的，而且具有獨特而重要的作用。第一，保險可以在一定程度上緩解巨災對國民經濟(包括政府財政和金融系統)的沖擊，發揮“經濟穩定器”的作用。第二，保險是一項可為公眾提供穩定預期的事前制度安排，它可以降低對事后的政府投入和社會募集的依賴(與事前安排相比，這些事后安排在制度和金額上都存在較大的不確定性)，發揮“心理穩定器”的作用。第三，保險不僅具有損失補償的功能，而且如果設計得當(如承保前的費率調節和承保后的防損減損)，它還具有風險控制的功能，可以發揮“風險控制器”的作用。第四，通過保險這種市場機制來安排災后重建，可以減少在政府投入和社會募集等非市場情形中所帶來的對社會管理制度的高要求的問題。

在巨災保險補償方面，中國與發達國家及世界水平相比是明顯落后的。國際上，2004年美國和加勒比地區系列颶風共造成622億美元的經濟損失，其中的保險損失為315億美元，占51％。2007年全世界因巨災(包括自然災害和人為災難)造成的經濟損失為706億美元，其中保險損失為276億美元，占39％。在自然災害經濟損失637億美元中，保險損失為233億美元，占37％；在人為災難經濟損失69億美元中，保險損失為43億美元，占62％。相比之下，中國歷次巨災事件中保險補償僅占經濟損失的1％～5％。比如，根據國際風險模型公司的估測，2008年5月汶川地震的經濟損失在100億美元A200億美元(約相當于700億至1400億元人民幣)之間，而保險損失在3億美元至10億美元(約相當于21億至70億元人民幣)之間，保險損失占比約為3％－5％；又如，2008年年初中國南方地區雨雪冰凍災害造成直接經濟損失高達1516.5億元，截至2008年5月22日，保險業賠付近50億元，約占損失總額的3％，政府補貼和社會捐贈分別占2％和1％，其余約94％的損失均由個人和企業承擔；再如，1998年長江特大洪水造成直接經濟損失約合300億美元，其中僅有3.27億美元的財產得到保險賠款，僅占1％。

由上可知，保險應當在巨災風險管理中發揮重要作用，但中國的巨災保險卻是相當落后的。

國際地震保險的典型模式

在國際上，建立了地震保險制度的比較典型的國家和地區主要有(按建立時間先后為序)：新西蘭，日本、法國、美國加州、中國臺灣、土耳其等。上表是按照模式名稱、災害背景、法律法規，核心機構，模式特征，強制／自愿，單項／綜合等項目對六個國家和地區的地震保險模式進行的比較。

從上表可以看出，這些國家和地區的地震保險模式各有異同。通過比較，我們可以看出它們之間具有幾個基本的不同點和共同點。

不同點。第一，模式類型。新西蘭的地震保險屬于政府主辦模式，日本屬于專項再保模式，法國屬于兼業再保模式，美國加州屬于私有公辦模式，中國臺灣屬于專項基金模式，土耳其屬于巨災共保模式。第二，機構性質。地震保險的核心機構，有的是政府機構，有的是私營機構，有的是私有機構但由政府管理，有的政府提供擔保，有的不提供擔保，有的提供有限擔保。第三，強制或自愿，地震保險有的是自愿，有的是部分強制，有的是完全強制。第四，單項或綜合。有的是單項地震保險制度，有的是包含了地震和洪水等的綜合巨災保險制度；有的曾經是單項，目前演變為綜合；有的目前是單項，以后可能擴展為綜合。

雖然這六個國家和地區的地震保險各有特點，但還是有一些明顯的共同點。第一，災害背景。所有這些國家和地區的地震保險，在制度建立之前的1—2年都曾發生過嚴重的自然災害。第二，法律法規。所有這些國家和地區的地震保險制度都有相應的法律法規或政策作為基礎，且均以居民住宅為重點。第三，核心機構。所有這些國家和地區的地震保險制度都建立了一定的核心機構，雖然它們具體名稱各異。第四，政府支持。不論采取何種模式，所有這些國家和地區的地震保險制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。

中國地震保險制度構建的框架思考

如果說1976年唐山大地震發生之時中國正處于一個特殊的歷史時期，當時連保險都沒有，何談地震保險

的話，那么2008年的汶川大地震，則將“地震保險”這一長期討論的問題嚴肅地推向決策前臺了。中國即使不能在兩年左右的時間里建立一套完整的地震保險制度，是否也應該搭建一個基本的制度框架呢?

我們認為，中國地震保險制度構建，應當從法律法規、核心機構、風險分擔機制，條款費率設計，激勵約束機制等五個方面進行整體框架規劃。

第一，制定一部地震保險的法律，行政法規或部門規章。1998年3月1日生效的《中華人民共和國防震減災法》第二十五條規定，“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險”。十年的時間證明，僅有這樣一條原則性的規定是形同虛設的，中國應當抓緊制定一部有關地震保險的法律。行政法規或部門規章。從中國的現實情況看，由國務院出臺有關地震保險的行政法規，如《地震保險條例》應是比較可行的做法。

第二，設立一個地震保險核心機構。地震保險核心機構是地震保險制度的中心樞紐。建立適當的核心機構是制度良好運行的關鍵。從國際經驗看。具體形式可以多種多樣。中國可以考慮設立類似臺灣地震保險基金的“中國自然巨災保險基金(China Catastrophe InsuranceFund，CCIF)”，先從住宅地震保險做起，待條件成熟之后再考慮將洪水。臺風等其他自然巨災包括進來。

第三，設計一個政府支持的多層次的地震保險風險分擔機制。在這個分擔機制中，具體如何分配風險需要進一步研究討論，但可以明確的是，它包括幾個重要主體：投保人。保險人、再保險人，資本市場和政府。這其中，政府的角色定位尤為重要。在中國，可以考慮建立一個類似日本地震保險制度的三層次風險分擔機制。這其中，政府需要擔當兩個重要責任：一是直接參與地震風險的分擔，如在第二層次和第三層次承擔一定的風險責任；二是為“中國自然巨災保險基金”提供財政擔保。

第四，設定一個條款費率合理的地震保險保單標準。在中國，地震保險的條款費率設計可以考慮以下幾點：首先，采用全國統一的地震保險條款，設有合理的保單免賠額和賠付限額，限額以上部分通過補充性的商業保險解決；其次，根據基本風險大小(如所處區域、建筑材料等)，地震保險基本費率采用級差制，同時允許根據保險標的具體狀況(如建筑年限，抗震等級等)，使用費率折扣；最后，合理劃分毛費率中的純費率和附加費率。

第五，建立一套鼓勵公眾參與的地震保險激勵約束機制。在地震保險究竟應當采取強制還是自愿方式的問題上，我們認為，由于強制保險對政府公共治理具有較高要求，在條件不成熟的時候還是應當主要考慮采取自愿或部分強制的方式，而不能采取完全強制的方式。當然，與此同時，需要一套激勵約束機制來鼓勵公眾參與。從中國情況看，可行的激勵約束機制包括：對地震保險保費提供適當的財政補貼，對地震保險保費提供稅前扣除優惠，對采取抗震防災的保險標的提供費率折扣，對申請國家財政信貸支持的項目可考慮要求投保地震保險，等等。

編輯：楊晨曦