農地股份合作制的社會保障效應研究

　　摘要：如何建立適合國情的農村社會保障制度是當前困擾社會各界的難題。文章通過對廣東南海的調查研究得出，農地股份合作制能夠促進土地保障社會化，有效提高土地的保障水平。并且同時增強了政府、集體經濟組織和農民三方的經濟實力，為多渠道籌集建立農村社會保障制度所需資金奠定經濟基礎。然而。農地股份合作制的順利推行不僅需要土地具有增值潛力，更需要鄉村集體經濟組織的領導具有較高的管理水平以及相關法律的改革。
　　關鍵詞：農地股份合作制；農村社會保障：前提條件
　　
　　一、引言
　　
　　隨著工業化進程的不斷加快以及老齡化社會問題日益嚴峻，我國農村傳統的家庭保障和土地保障模式正面臨巨大的挑戰，如何建立科學、合理的農村社會保障制度已成為學術界和政府部門關注的焦點。學者們大多認為，作為一個農村人口眾多的發展中國家，完全依靠社會保險這一單一方式構建農村社會保障制度，不可能為農民提供較為充分的社會保障，各地應該根據自己的實際情況建立各具特色的農村社會保障模式(任保平等，2003)。張慶亮(2005)等人提出了依托農村經濟合作社創新農村社會保障制度的新思路，但是我國農村的現實情況是在全國絕大多數地區，農村經濟合作社缺乏足夠的經濟實力，無力承擔建立社會保障所需要的資金；也有人提出通過商業保險模式建立農村社會保障體系(羅世瑞，2004)。但根據國家統計局數據表明，2006年我國農民人均純收入僅為3587元，也遠未達到為自己投保充分的商業保險的程度。鄭功成(2003)指出，不能對商業保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業保險來替代政府承擔的責任。因此，如何構建符合我國國情的農村社會保障制度在理論和實踐當中均存在較大的爭議，成為研究的難點。
　　廣東南海于2004年在全國率先建立了集養老保障、醫療保險、社會救助、免費技能培訓“四位—體”的多層次農村社會保障體系，并逐步開始與城鎮接軌，取得了較好的成效。那么，南海農村社會保障制度改革順利進行的根本保障是什么?其與南海始于20世紀90年代初的農地股份合作制度改革是否存在必然聯系?該模式是否能夠在全國范圍內推廣?本文擬通過對南海的實證分析，探討上述問題的答案。
　　
　　二、南海農地股份合作制簡介
　　
　　廣東南海農地股份合作制改革始于20世紀90年代，當時南海工業、服務業高速發展，急需大量農地非農化實現規模經營。而我國的征地模式只是按照被征用土地的原有用途對農民予以補償，其補償費用只包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費，而沒有充分考慮土地非農化后的增值收益，引發了大量糾紛，影響農村社會穩定，也阻礙了工業化進程。而像西方發達國家一樣按照市場價格贖買農民的土地，成本又太高。農地股份合作制就是在此背景之下產生的，其最初的目的是希望妥善處理國家、集體、農民之間在土地增值收益分配上的矛盾。具體做法是通過推行以土地為中心的股份合作制，讓農民以土地經營權入股，把全區的土地集中起來，進行三區規劃，即劃分為農業保護區、工業開發區和群眾商住區，實施統一規劃、管理和經營，從而開創了農村集體所有土地在保持土地所有權不變的情況進行非農開發的先河。在經歷了最初的試點和推廣階段后，截至2003年底，全市共建立農村股份合作組織1870個，其中以村委會(原管理區)為單位組建集團公司191個，占該市村委會總數近80％；以村民小組為單位組建股份合作社1678個，占全市村民小組的99.8％。從2003年9月份開始，南海開始按照“固化股權、出資購股、合理流動”的方法，因地制宜，分期分批推進農村股份合作制改革。“固化股權”是指將存量股權無償地配給已有的每一個社區成員并將之固化，不因戶籍注銷或退出承包土地等原因被剝奪；“出資購股”是指在完成改革后新進入社區的成員(新生兒和新嫁入社區的婦女)要出資優惠購股。此外，在自愿選擇的基礎上，股東還可用股紅來購股，實現股權增量；“合理流動”是指允許農村股權在社區范圍內流轉。
　　經歷了十余年的改革和探索，南海農地股份合作制建立了政府、農村集體經濟組織和村民共同分享土地增值收益的利益格局；在有效推進南海工業化進程的同時，政府、集體經濟組織和農民三方的收入大幅提高，為農村社會保障制度的建立奠定了堅實的經濟基礎。
　　
　　三、農地股份合作制的社會保障效應分析
　　
　　(一)土地保障社會化
　　現階段，我國基于家庭承包責任制的農地對于農民具有多重效用，包括生活保障、提供就業機會、直接收益、子女繼承等。然而，由于土地流轉深受制約，農民必須通過在土地上勞作才能實現上述效用。因此，基于家庭承包責任制的土地保障對于農民來講并非一種社會保障方式，其保障功能是否得以實現主要取決于農民個人和家庭成員的勞動能力。
　　農地股份合作制的核心是將農民的土地承包經營權集中起來，農民成為股份公司的股東，依照所擁有的股份的多少進行年終分紅，獲得收益。農民個人和家庭所面臨的風險被整個村集體共同分擔，土地成為一種資產，即使農民喪失了勞動能力或者進城務工，都可以擁有土地收益。如果農民重新承包村集體的土地進行經營，實際上相當于就業，因而土地的各種保障功能得以充分社會化。
　　
　　(二)提高了土地的保障水平
　　農地股份合作制通過以下兩個途徑增加了土地的經營收益，從而提高了土地保障水平。
　　促進土地適度規模經營，提高農業經營收益。盡管農業就其本質而言，并不具有顯著的規模經濟。但是，土地適度規模經營有助于農業高新技術、先進設備的采用及先進管理經驗的運用，有助于降低農業生產經營的成本，從而提高土地的收益。農地股份合作制的實施將農民手中的土地重新集中起來，有效解決了小規模分散經營和土地撂荒問題，促進土地使用權流轉和農業結構調整。南海的實踐證明通過農地股份合作制，目前農業規模經營面積占總耕地面積42％，同時培植了具有地方特色的較大規模的花木種植帶和一批無公害蔬菜生產基地、生態農業基地，農業生產收益大幅度提高。
　　工業化進程加快，工業增值收益明顯。與國家征地制度相比，農村集體仍然擁有土地的所有權，工廠只需同村集體談判租用土地，降低了交易成本，從而降低了工業化的門檻，大量企業到南海投資，形成了珠江三角洲地區著名的工業帶，為當地帶來了大量的收益。
　　
　　(三)提高了政府、集體經濟組織和農民的收入，為多渠道籌集農村社會保險資金創造了條件
　　農地股份合作制不僅有效提高了農地規模經營的收益、農地非農化收益、節約了相關的交易費用，而且還奠定了政府、集體經濟組織、農民三者共享該制度變遷所帶來的外部利潤的格局。其中，鄉村集體經濟組織和農民分別憑借其對土地的所有權和使用權獲得相應的增值收益，政府雖然沒有通過征用土地、獲取土地增值收益來增加政府財政收入。但是由于工業化和城市化迅速發展，地方財政收入也隨著社會經濟發展而穩步增長。當然，南海農村集體土地資本化也沒有排斥地方政府對土地的國有征用；相反，兩者達到了相互促進。地方政府通過國有征地建設城市，配套工業發展的整體環境，吸引大的投資；集體、農民用租地方式吸引中小企業，形成上下游相關的產業鏈，以增強產業和地區的競爭優勢，帶來土地的進一步升值和巨大的財富效應，為整個南海工業化的提升創造了政策環境和基礎設施。2006年，南海政府全部財政收入116.87億元，農民人均純收入9501元，(資料來源：南海區政府相關文件)，為三方共同出資建立農村社會養老保險制度創造了條件。
　　
　　(四)促進農村制余勞動力的轉移。保障農民的就業權利
　　農地股份作合作制的推行有利于農民土地使用權和收益權的分離，大量農民涌入城市，為第二、三產業的發展提供了充足的勞動力；另外，工業化進程的迅速推進又為農民提供了大量的就業機會，使農民的就業權利得到了保障，也有效提高了農民的收入。為保障剩余勞動力的就業問題，南海區政府規定使用村集體土地的企業必須優先雇傭本村居民，并對招用農村勞動力的企業進行補貼。從2005年開始，政府更是全面建立農村勞動力免費技能培訓制度，使農村居民能夠適應新的工作崗位。農民就業權利的實現大大提高了農村居民的自我保障水平和家庭保障能力。
　　
　　四、結論
　　
　　通過對廣東南海農地股份合作制的考察可以得出如下結論：農地股份合作制的實行能夠促進土地保障的社會化，并有效提高土地的保障水平，同時增強政府、集體經濟組織和農民三方的經濟實力，為多渠道籌集建立農村社會保障制度所需資金奠定經濟基礎。然而，農地股份合作制要真正實現農民的社會保障必須具備以下幾個條件：
　　
　　(一)土地必須具有增值潛力
　　集體經濟組織與農民之所以能在以土地股份分紅權置換原來的土地分戶承包權上達成交易，其中根本的一條就是土地在集中使用后的經濟價值要高于分戶經營的經濟價值，能夠保證集體經濟組織和農民實現雙贏。因此，有學者認為，農地股份制只能在工業化、城市化進程較快的地區實施。目前我國很多欠發達地區農村大量青壯年農民外出打工，土地基本由老人、婦女、兒童來經營，甚至被大量撂荒，土地收益十分低下。如果通過股份合作制的方式將土地集中起來交給高素質勞動力實現規模經營，農業生產收益必將大幅度提高，同樣可以實現土地的增值收益。
　　
　　(二)鄉村集體經濟組織的領導必須具有較高的管理水平
　　無論是集體經濟組織的股份合作章程的制定，還是將土地集中起來進行統一經營管理，都是十分復雜的過程，缺乏高素質的管理人員是無法完成的。可以通過以下途徑來提高鄉村集體經濟組織管理人員的素質。一是將農村能人的培養作為農村社會治理的一個重要工作目標；二是可以采取外聘的方式吸引大量的高素質人才參與鄉村集體經濟組織的經營和管理，或者將兩者有機結合來進行農村集體經濟的組織和開發。其中農村能人的培養是當前的關鍵，原因是農村能人在社區中具有比外聘人員更多的社會資本，對文化素質普遍較低的農村來講，對一些非正式制度的把握和理解有助于提高工作效率，這可能比其他因素更為重要。
　　
　　(三)相關法律法規的改革
　　土地股份制的建立是我國農村土地制度的重大改革，必然與現行法律法規存在一定沖突，因而大范圍的推廣要求相關法律法規的改革。以集體土地上市為例，農地直接入市不僅打破了土地市場的“城鄉分割”，為農民致富提供啟動資金，而且農民集體可合法地與工業企業等談判，自主地市場化出讓集體建設用地，有利于形成農村集體土地使用權的市場價格，為政府制定征地補償標準提供參照系，有利于降低我國工業化的成本等。但這種土地制度改革在有些方面還與現行法律制度相沖突。為此，我國土地制度改革的進程必須加