建筑工程招投標中政府行為的研究

　　摘要：文章依據政府經濟學中的博弈和尋租理論。重點分析了建筑工程招投標中政府的不當行為，及由此對建筑市場造成的危害。最后提出了規范政府行為的一些措施，對政府及相關主管部門具有一定的參考和借鑒意義。
　　關鍵詞：工程招投標；博弈；尋租；政府行為
　　
　　工程招投標在工程建設領域有著極其重要的地位，其意義在于合理地選擇最優投標人，優化資源配置，達到節約投資和提高投資效益的目的。在建設工程招投標中，政府扮演著舉足輕重的角色。對于政府投資建設的項目，政府作為業主，即招標方，以民事關系主體身份簽訂工程合同，并且以平等民事主體權利能力和行為能力來履行合同，享受民事權利，承擔民事責任。另一方面，在整個建筑市場，政府作為市場的管理者，以治理市場秩序為己任，以法律為根據，以頒布法規、規章、命令及裁決為手段，對微觀經濟主體的不正當的市場交易行為進行直接的控制或干預。目前，工程招投標領域存在一些腐敗行為，政府如何有效地發揮最大的職能治理腐敗已迫在眉睫。
　　
　　一、政府作為招標主體的博弈論分析
　　
　　招投標作為一種建筑市場上的交易行為，具有典型的博弈現象。在招投標活動中，涉及兩類局中人，他們是招標人和投標人。根據博弈主體可分為招標人與投標人之間的博弈、投標人與投標人之間的博弈。這里重點理解的是前一種博弈方式，針對政府投資建設的項目，即政府作為招標方和投標人之間的博弈。
　　首先，博弈模型可以從兩種不同的角度進行劃分。從信息的角度，它可分為完全信息和不完全信息兩大類。所謂完全信息是指每個局中人對于自己以及其他局中人的戰略、收益等有完全準確的了解。反之為不完全信息。另一個角度是根據參與人行動的先后順序劃分為靜態和動態博弈。若參與者同時采取各自的行動，則這類博弈稱為是靜態的。但這里所說的“同時”具有雙層含義。一種含義就是參與者在同一時間一起行動，另一種含義是參與者行動雖然有先后，但后行動者并不知道先行動者采取了什么樣的具體行動。動態博弈是指參與者的行動有先后順序，并且后行動者能夠觀察到先行動者所選擇的行動，然后依據所掌握的信息采取有利于自身的行動。結合這兩個角度，可以劃分成四種不同的博弈類型。即完全信息靜態博弈、完全信息動態博弈、不完全信息靜態博弈和不完全動態博弈。
　　在工程領域，招標人是工程項目的投資方，理性的招標人在招標活動中一定會選擇能夠實現自身利益最大化的投標人。同樣，理性的投標人也會想盡辦法在中標后實現自身利益最大化，由此，招標人和投標人之間必然存在著博弈空間。但是建筑工程往往涉及到的資金數額龐大，市場情況復雜。在經濟利益的驅使下招標人和投標人之間可能達成利益聯盟從而產生新的博弈形式，常見有兩種：非合作不完全信息靜態博弈和合作信息動態博弈。非合作不完全信息靜態博弈在招標人確定項目后制定好相關的招標文件，投標人根據招標人提供的招標文件及現場勘察情況，依據自身的實力狀況進行投標報價。最后招標人依據投標人的企業資質情況、業績情況、信譽情況、報價情況綜合選擇最優的投標人。這種博弈是建筑市場中正常的現象。而合作信息動態博弈的結果容易導致腐敗行為。招投標雙方在利益驅動下利用權錢交易的方式，事先達成利益聯盟進行串標或圍標。這種情況大多發生在國家直接投資的項目招投標中或以國家財政撥款的項目進行的招投標中。投標單位采用行賄招標單位等不正當形式與招標單位進行串通、合謀，以損害公家利益為代價達到利己的目的。博弈分析如下：
　　
　　由圖1我們可以看出，如果招投標雙方進行串標，就是在合作的狀態下，假設雙方都能在損害國家利益的前提下獲得8個單位的利益；當投標人不串標，而招標人與其他投標人進行串標，投標人會得不到任何單位的利益，招標人會獲得8個單位的利益，而且若招標人串標，無論單獨一家投標方是否與之合謀都不會影響其得到8個單位的利益，但是如果所有的投標人都不與之串標，招標人只會得到2個單位的利益。另外，如果招標人采取公正的態度，而投標人之間利用不正當的手段合謀串標，那么招標人會得不到任何利益，而投標人會得到8個單位的利益。如果兩者都不串標，即在非合作不完全信息靜態博弈中，雙方會得到2個單位的正常利益。顯然，在投標人與招標人合謀串標時，盡管會損害國家利益和浪費社會資源，但雙方會獲得最大的利益。這種合作完全信息動態的博弈違背了誠實信用、公平競爭、擇優選擇的原則，妨礙了招投標市場的健康發展，成為產生腐敗的溫床。
　　
　　二、政府作為管理者導致的尋租行為分析
　　
　　政府作為市場管理者，最重要的職責就是治理市場秩序。然而在建筑工程招投標活動中，由于市場的不完善，政府對市場的干預產生了很高的租金。這種由政府角色引起的創租方式并不僅僅表現為干預合約的簽訂與執行所需的行政法律制訂與執行上，它還進一步對參與招標投標的企業數量產生影響。
　　一般，在競爭條件下，招標投標的模型分析表明企業的報價函數如下：
　　b=c+(c－c)/n
　　其中，b為企業的報價；c為企業的成本；(c—c)/n為企業的經濟利潤；n為投標人的數量
　　由上述公式分析得知：當n→∞時，企業的報價b就為企業的成本c；此時，企業中標后的經濟利潤趨于0。但當參與投標的企業數量受到限制時，此時經濟利潤就不會趨于o，當n越來越小時，經濟利潤(c－c)/n就越來越大。這樣經濟利潤就構成經濟租金的來源，從而成為尋租的對象。
　　由此，在有關政府目標尤其是地區利益的影響之下，政府會采取很多措施來限制企業的數量。政府或主管部門在招標投標過程中可以設置地區壁壘。比如：通過投標許可證和不合理的資質要求及收費等辦法，給外地投標企業進入本地建設市場設置障礙；通過縮小公告發布范圍、縮短投標時間等方式阻礙外地有實力的企業參與投標競爭；通過在招標文件和評標辦法預設有利于本地企業的條款，給予本地企業放寬資質要求，允許多投標和不合理加分等方式，實施地方保護；通過資格預審和限制投標范圍等方法，阻礙外地有實力的企業中標，提高本地企業的中標概率。這樣在市場上形成一定的壟斷利潤，而作為對這一部壟斷利潤的反應，建筑企業或建筑承包商就通過加入尋租活動來獲得這部分經濟租金。
　　當政府或行業主管部門在對招標投標機制選擇中缺乏競爭性因素的影響時，其政治創租行為不僅僅通過控制參與投標的企業數量來形成壟斷租金，還會選擇對其創租行為最為有利的招標投標方式，如非競爭性的邀請投標與協商議標，甚至直接發包等。這尤其在政府投資的項目或與政府有關的投資項目中，表現最為明顯。此時招標投標機制的選擇不僅僅限制了投標企業的數量。同時，作為管制方的政府機構也往往會與被管制的企業或項目業主串通—氣，在招標投標機制中提供最大的經濟利潤。假如報價中私人成本c不變，則此時的報價中將包含更多的政府行為干預所創造的政治租金，并通過尋租行為將這種租金部分轉移到政府官員的手中。
　　這樣招投標制度在實際過程中，很多時候是名存實亡。表現在形式上是招投標，實質上已內定了某一施工單位，或者已經將標底泄露給相好的關系戶；招標過程中的權力干預，某一項目立項后，各級政府的“條子”和“招呼”有時比競標的企業還多。招標制度的本意是為了驅逐劣質企業，但在我國變形的招投標制度下在某種意義上卻變成了劣質企業驅逐優質企業。
　　
　　三、政府不當行為引起的危害
　　
　　據統計，建筑行業里的尋租行為產生的租金數額居各種尋租行為產生的租金的前列。現在，由政府行為導致的建筑行業不正之風和腐敗現象越來越嚴重，使得大量國有資產流失，損害了國家的利益還直接影響到工程質量，造成不公平的競爭。具體表現如下：
　　
　　(一)引起市場失靈
　　由于政府權力的介入和政府管制行為，使市場機制產生嚴重扭曲，影響了市場機制的運行效率。政府不當干預引起的尋租行為使招標投標機制失去了優勝汰劣的作用，使資源配置效率無法達到帕累托最優，對建筑市場產生了一系列危害。在實踐中表現為：
　　1、工程質量難以保證。一些自身技術、管理都達不到工程建設的要求的企業，通過靠非法手段中標后，它很難按時、按質、按量完成任務，保證工程質量。此外，一些企業中標后，為了從中牟取更多的利益，通過賄賂政府官員、工程監理人員的手段行偷工減料。這些行為都造成了巨大的工程安全隱患，產生很多豆腐渣工程。
　　2、打破公平競爭的原則。招投標市場存在尋租行為，某些企業通過賄賂政府主管人員獲得一些重要的私人信息，從而在競爭中占據一定的優勢。并且在評標的過程中，由于一些企業已事先疏通好了關系，業主和評標委員在資格預審和評標的過程中會偏袒某些企業，造成不公平競爭。最后中標的并不是實力最強的企業，而是有關系的企業。這樣，更不利于建筑行業的發展，使得企業把精力集中在找后門找關系，而不是如何提高企業的技術水平和管理水平，如何提高企業的競爭實力，這樣會打擊真正有實力的企業的積極性，在建筑市場形成惡性循環。
　　3、工程成本增加，造成資源浪費。尋租會導致工程造價增加、許多企業通過賄賂中標后會將賄賂成本加入到工程造價，從而造成工程造價增加，工程效率低下，浪費了大量的人力、物力，財力。使社會資源無法進行優化配置。
　　
　　(二)導致政府失靈
　　尋租行為使政府官員的抽租行為，在其個人利益得到滿足的同時，加強了政府權力行為的供給，為政治創租提供了可能；另外，也產生了市場對政策行為的需求，導致了政府管制的低效率。此外，尋租行為產生了消極的外部性影響，降低了政府行為的公共性和效率，影響了政府的聲譽，進而影響政治體制的穩定及市場改革的進程。具體表現為：造成政府行為低效率。在我國建筑市場上，由于租金的存在，使得政府行為之下的招標投標機制嚴重的偏離了效率目標，并通過對租金的反應，進一步強化了這種政府行為的供給。同時，租金通過尋租活動在政府部門的消散過程也嚴重影響政府目標，導致政府目標嚴重偏離其應該追求的社會公共目標。這種政府干預作用的結果使得市場機制在事前和事后都產生了嚴重扭曲，使得招標投標機制失去了選優的可能性，從而影響了招標投標機制的效率。
　　目前我國市場經濟發育尚不完善條件下，政府管制與市場化進程不相一致，在建筑市場產品交易過程中產生租金，成為政府管制低效率與市場競爭招標投標機制低效率的重要原因。
　　
　　四、規范政府行為的建議
　　
　　工程招投標中政府既是參與者又是管理者。所以政府行為的規范既要規范其業主行為，也要規范其管理者行為。從經濟學的角度來講就是適當減少政府對公共資源的控制，轉變政府行使職能的方式。
　　
　　(一)明確政府在招投標中的地位
　　目前我國工程項目的招投標受政府影響較大。由此，要徹底消除工程建設項目招投標尋租現象，必須消除政府對工程招投標的強制干預。但是市場經濟的發展不是無規則的競賽，它同樣需要政府的合理干預，在工程招投標中同樣應該是市場調節與政府干預并存，以市場調節為主，政府干預為輔。
　　
　　(二)明確政府在工程招投標中的職能
　　政府作為業主提供公共物品。在市場經濟中，所有的行為主體的地位一律平等。當政府以業主的身份出現在市場上時，它的行為應該遵守市場經濟的規則，遵循公平競爭的原則；必須以民事關系主體身份簽訂工程合同，享受民事權利，承擔民事責任。政府作為管理者進行市場管理。作為管理者，以法律為依據，以頒布法規、規章、命令及裁決為手段，對微觀經濟主體的不正當的市場交易行為進行直接或間接的控制和干預。
　　
　　(三)加強建筑程招投標的具體法律建設
　　目前，我國工程招投標法規體系已經初步形成，《建筑法》和《招標投標法》是該領域的基本法，《建設工程發包承包管理條例》是該領域的全國性法規。各個地方也根據自己的實際情況制定了相應的法規配套措施。但是，在招投標方式、評標方法、工程造價等方面還存在一些缺陷，政府應該進一步完善這方面的規范，制訂出一些切實可行的、法律、法規和相關強制性措施，尤其是在資質管理、評標過程等方面，使各項工作有法可依，規范市場秩序。
　　
　　(四)采取多層面完善的監督措施
　　招投標尋租活動目前之所以大量存在，—個重要的原因就是缺乏有效的監督制約機制。完善的監督制約機制應該包括多個層面的監督，同時在監督體系中的權力分配要合理，權力之間要做到合理的制衡并明確各自權貴。權力沒有監督就會被濫用，沒有權力的制衡就很難達到監督的目的。
　　具體表現：一方面，完善行政監督。以權制權，針對容易產生濫用權力薄弱環節，建立結構合理、科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，保障權力沿著制度化和法制化的軌道運行。同時要保證行政監督的獨立性和權威性，防止任何人出于私利對行政監督進行干預。這就需要在行政系統內部設立專門的監督機構；另一方面，要接受社會監督。要實現有效的社會監督，建立信息披露制度是很重要的。而信息監督主要依靠新聞輿論監督，輿論監督具有強大的能量，有助于促進權力運作的公正性。通過新聞輿論的監督，重點解決招標人是否依法進行招標或公開招標、評標和定標方式是否符合法律規定。對違法的行為進行曝光，使招標工作透明化，接受社會監督。
　　
　　(五)加大尋租行為的懲罰力度和風險性，增加尋租的成本
　　由政府作為招標人主體的博弈分析得知，如今發生如此多的串標、圍標案件，關鍵是串標、圍標所獲得的利益遠遠大于不串標、不圍標所得到的利益，而且如果不串標還會使招投標方面臨得不到任何利益的威脅，由此對于招投標雙方的最佳選擇是雙方進行串通。那么杜絕串標、圍標就要使串標、圍標的成本增加，使其期望值小于不串標時的所得，以此來避免尋租行為(如圖2所示)。
　　
　　
　　(六)加強與相關部門的密切合作
　　各級~主管部門，要進一步與有關執法部門互相配合，加強協作，對建筑市場中存在的主要問題，共同進行檢查，一旦出現問題，要對相關的責任人員進行嚴肅處理，做到執法執紀必嚴。在合同管理、反對不正當競爭和反對壟斷等方面，要與工商部門加強協作。通過他們要求司法機關強制執行，提高建筑市場執法的威力。對于那些違法的單位采取降低資質等級、限制從事工程承包等措施進行處罰。
　　由此，要根治建筑市場的腐敗行為就要提高市場透明度，規范建筑招投標制度，以市場機制的作用下，正確行使政府職能；對招標投標過程要實行公開化、透明化。加大監管力度，利用多種形式進行全方位多層面監督；提高政府行為的規范性，建立權力間合理的制衡機制，對政府投資項目實行投資、決策和監管全過程管理；提高微觀主體的尋租成本和風險，使其不敢濫用權力創租。
　　總而言之，治理工程腐敗行為是一項復雜而艱巨的任務。要通過制度創新消除的租金存在，使尋租者不能尋租；使建筑企業自覺轉化為尋利行為，使尋租者不必尋租；加強監管力度和懲罰力度，使尋租者不敢尋租；加強思想道德建設，使尋租者不愿尋租。將治標與治本相結合，有效地預防和抑制尋租行