保障城市化進程公平與正義的民主制度構建

　　摘要：失地農民在征地補償、就業與再就業、社區生活等方面處于弱勢地位。增強失地農民的政治參與。通過構建失地農民團體、村民委員會和鄉鎮政府三位一體的參與式民主模式。能有效保障失地農民利益的表達和落實，促進社會公平和正義。
　　關鍵詞：失地農民；公平；正義；參與式民主
　　
　　改革開放以來的三十年里，我國國民經濟飛速發展，近十幾年來，GDP平均增長速度達到了9％以上，這與工業化的大力推進密不可分。人口城市化是工業化的必要條件和必然結果，城市化水平是測量一個工業化程度的重要指標之一。在工業化進程中，城市化浪潮勢不可擋，而城市化的發展必然要求各種資源的集中，其中土地的集中是基礎條件，越來越多的農業用地轉化為非農用地，而由此引發的失地農民權益保護問題成為當前民主政治的重要內容。
　　
　　一、失地農民在城市化進程中處于弱勢地位
　　
　　失地農民是城市化進程當中誕生的一個特殊群體，隨著城市化步伐的不斷加快，大批農民失去了賴以生存和發展的土地。有關專家估計，當前我國失地農民總數已經超過了6000萬人，作為城市化的產物，失地農民的隊伍將伴隨著城市化發展對農村土地的吞噬而日益壯大。傳統意義上，農民和土地是密不可分的，土地是農民生存的保障。政府用強制力將農民與土地割裂，打破了原有的平衡，使失地農民被迫面臨著身份和生活的轉型，而在這些轉型過程中，他們往往處于弱勢地位，這主要體現在：
　　
　　(一)征地補償中的弱勢地位
　　雖然《土地管理法》明文規定，征用耕地要依法按照標準給予農村集體經濟組織和農民個人一定的補償安置費，但并沒有規定具體的補償原則，在實際操作中，不少地方政府盡量減少征地成本，做法往往十分簡單，譬如常見的一次性補償法。在征地前缺乏與失地農民對于補償費用的溝通與協商，各地因征地動遷補償費用爭議導致的沖突和上訪事件屢見不鮮，造成干群關系緊張。面對地方政府的獨斷獨行，以及各種強制手段，單個失地農民根本無法與之抗衡。尤其是在經濟較落后的地區，地方政府財政緊張，征地補償經費很少，許多失地農民生活困難。
　　
　　(二)就業與再就業過程中的弱勢地位
　　常年與土地打交道的失地農民，往往沒有其他的謀生手段，尤其是年紀偏大的農民群體，他們既缺乏非農業勞動技能，又難以適應變化的環境。不少地方政府會采取一定的就業與再就業措施，但是，面對日益激烈的就業競爭壓力和不斷上升的失業率，政府所采取的各種就業措施都難以取得預期效果，失地農民就業前景十分狹窄，就業壓力大。由于失地農民缺乏必要的利益表達機制，地方政府不能明確掌握失地農民的就業需求，所提供的就業和再就業培訓一般十分簡單，即使獲得就業的失地農民，也往往只能從事最苦、最累的行業，收入微薄。
　　
　　(三)社區生活中的弱勢地位
　　從農民到市民的身份轉型后，失地農民過上了像城市居民一般的社區生活，但失地農民還不是嚴格意義上的市民，他們往往被安置在城市邊緣或城郊，享受不到同等的醫療、養老、求學和發展等方面的待遇。生活方式發生的巨大改變使得不少失地農民長時間無法適應，各種社會保障措施沒有落實，其心理壓力無處表達，無法得到應有的關注。久而久之，他們的生活和身心都受到了嚴重的傷害。
　　
　　二、保障公平與正義需要提高失地農民政治參與
　　
　　羅爾斯提出了正義即公平的思想，“它表達了正義原則在一種公平的原始狀態得到一致同意這一思想。”這里的原始狀態指的是傳統的社會契約理論中的自然狀態。這個純粹假設的狀態“保證了任何人處于同一狀態，任何人都不能設計出有利于自己特殊情況的原則，于是公平的協議或交易的結果就是正義的原則。”雖然這種狀態在現實生活中是不存在的，每個人生來就處在特定的社會狀態，但羅爾斯認為，“如果一個社會符合正義即公平的原則，那么它事實上就幾乎成為一種自愿的安排，因為它符合自由而平等的人在公平情況下可能會同意的原則。”所以，確定公平即正義的原則，是保障一個社會解決各種矛盾沖突、實現良性發展的基礎條件。
　　失地農民在社會中的弱勢地位彰顯了公平和正義的缺失，這導致他們的權益難以得到有效保護。政府扮演著“人民公仆”的角色，是社會公平和正義的維護者，但政府并不天然代表人民，它作為一個社會集團，必然存在自己的私利。具體表現是：政府作為我國城市化進程的主導力量，往往以犧牲失地農民的利益換取經濟的增長，很大程度上加劇了失地農民的弱勢地位。因此，必須利用制度性安排將政府決策的私利化風險降到最低程度，使政府的決策更加接近民意，更其有利于維護人民的利益。
　　廣泛收集民意是政府科學決策的前提，這需要構建暢通的利益表達機制，讓利益相關者充分參與到政治決策中，增進對政府切實履行職責，保障社會公平與正義的監督。失地農民是一個龐大的利益群體，他們應該通過有效的途徑參與公共事務的管理和公共政策的制訂，維護自身權益，實現社會公平和正義。
　　失地農民參與政治的應然性主要體現在：一方面，參與政治是人的本能。正如亞里士多德所說：“人是政治動物，天生要過共同體生活。”在社會資源分配不公的環境下，人們的利益受損，從而萌生了維權的強烈意愿，促使人們探索利益訴求渠道。在城市化進程中，失地農民和集體、國家的利益之間存在經常性的沖突，失地農民渴望表達和保護自己的利益，必然要更多地參與政治。另一方面，參與式民主是防止政府失敗的重要保障。政府在“為人民服務”的宗旨下開展活動，全心全意代表人民的利益，但是，由于政府自身的局限性，引發了政府對社會矛盾調節的無效和過度干預，“好心辦壞事”現象層出不窮，這就是實質上的政府失敗。因此，純粹依賴政府保障公共利益是無法實現的。參與式民主有利于多元利益的表達，增進政府對民意的收集，同時也增強對政府的外部監督，促使政府更有效地行使權力，保障社會的公平和正義。
　　
　　三、參與式民主的制度安排
　　
　　參與式民主的前提條件是形成社會利益集團。政府在政治活動中的具有絕對優勢，這首先體現在政府是一個強大的集團，擁有憲法和法律賦予的公共資源和暴力機關，而失地農民卻形單影只，缺乏經濟和政治資源的支撐，政府和失地農民不平等的地位，極易造成政府對失地農民利益的忽視和侵犯。這客觀上要求失地農民組織自己的利益集團，與政府進行博弈，充分表達自己的利益要求。
　　形成利益集團是人民理性選擇的結果。假設單個失地農民采取行動，他的行動一般具有以下特點：力量單薄，缺乏資源和設備等支持條件，不能產生廣泛的影響，其要求極易遭到輕視和忽視；受自身認知和能力的影響，制訂的行動方案和提出的要求比較簡單，容易被推翻；需要花費充分的時間和精力；必須承擔一定的費用。單個失地農民為維護自身權益，需要各方面的“投人”，而結果能否補償其“投入”，事先是無法確定的，他要承擔較大的風險。所以，單個失地農民往往不會積極主動地采取行動，即使他有很強烈的愿望。
　　失地農民結成利益集團，通過集團進行利益訴求，將使其力量明顯增強，更能得到政府的關注，集思廣益使得行動方案更加合理，利益要求能得到很好的整合，雖然需要付出更多的時間來進行協商，集團中也可能出現策略行為和搭便車現象，但合理的制度安全能夠有效降低利益集團的負面影響，讓它能夠在更大程度上表達民意，使失地農民的權益得到更充分的滿足。
　　
　　
　　(一)失地農民通過協商形成團體利益要求
　　失地農民是政治參與的利益主體，是參與式民主的基本構成要素。最理想的結果是失地農民都直接參與到政策過程中，達成共識，使個人利益都得到最大程度的滿足。但由于客觀條件的約束，集體規模越大，利益的多元化和差異性就越大，協調的成本增加，形成共識的可能性就越小，不僅不能得到有效的結果，反而會使失地農民的損失更大。所以，有必要將失地農民按一定標準劃分成規模適中的團體(例如，按農戶每10－15戶劃分為一個團體)，每個團體由利益相近的失地農民自由組合，團體內部充分協商，得出較為一致的團體利益要求。
　　
　　(二)村委會是共同利益表達的中介
　　村委會由村民直接選舉產生(如果失地農民被安置到社區，轉JcKXhWPOxQWTM5hNstLrEXQ9WiFnAO1QTQQtBwHn52Q=變為社區居民，則由居民直接選舉出居委會)，是村民共同利益向政府表達的中介。從第一個層面來講，村委會是民意直選的結果，能代表民意，但另—個層面上看，村委會僅僅是少數幾個只組成的團體，需要廣泛獲取失地農民的需求信息，才能保證失地農民權益的正確表達。此外，村委會還具有一定利益整合的功能，把由失地農民組成的各個團體的利益要求匯總整合，提交給鄉鎮政府。鄉鎮政府獲得了較為統一的信息情報，能更有效率、更經濟地制訂和執行政策。
　　
　　(三)鄉鎮政府在共同利益的指導下制訂和調整政策
　　鄉鎮政府是制訂、落實與失地農民利益有關的政策的直接主體，它通過村委會傳達的有關失地農民共同利益的需求和意見，及時、有針對性地制訂政策，保證利益需求得到有效回應。同時，政策的制訂是一個循環的過程，政府制訂政策后，要反饋給失地農民利益團體，由失地農民利益團體提出修改和調整意見，通過不斷的修改和完善，使政策和失地農民的訴求保持高度一致，再由政府來執行政策。這既是保證政策對失地農民利益需要的有效反映，體現了社會公平和正義，也是對村委會的有力監督，防止其作為共同利益表達的代理人利用信息不對稱、不完全等漏洞，打著民意的幌子，替自己所在的小團體謀私利。對于不能充分反映民意的村委會，村民有權利向政府提出罷免。
　　
　　四、結束語
　　
　　失地農民團體、村民委員會(居委會)和鄉鎮政府是參與式民主模式的三個基本要素，三者扮演著不同的角色，失地農民團體是利益的訴求者，村民委員會是利益的中介傳達者，政府是利益的落實者。三者在發揮各自作用的同時充分互動，共同解決城市化進程中的矛盾和問題，保障失地農民的權益，增進社會的公平和正義。這個參與式民主模式要有兩個重要支撐：
　　一是財政保障。三個要素的建立和運作都需要資金的支持，需要政府設立必要的基金或通過其他渠道籌集一定的資金，保障失地農民和村委會有效的政治參與。
　　二是監督保障。充分發揮監督作用，是防止團體內部或團體之間形成私利聯盟的必要措施，是保障這種參與民主模式有效運作的基礎條件。監督是十分廣泛的，既包括要素內部的監督，也包括要素之間的監