中國農村社會養老保險的歷史變遷與制度創新

　　摘要：考察中國農村養老保險制度的歷史變遷，是研究農村養老問題的學術起點。面對低效率的現行農村養老保險制度，各地紛紛進行了制度創新。形成了一些新的農村養老保險制度模式。農村養老保險的制度創新是一個強制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的過程。
　　關鍵詞：農村社會養老保險：制度變遷；制度創新
　　
　　當前，中國實行的還是1992年民政部頒布實施的“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”的農村養老保險制度，這種制度實施十多年來，收效甚微，舉步維艱。目前，就全國整體而言，大部分地區農村社會養老保險事業處境困難，徘徊不前，有的地方甚至處于停滯狀態。本文試圖從新制度經濟學的視角對中國農村養老保險的歷史變遷與制度創新進行分析。
　　
　　一、中國農村社會養老保險的歷史變遷
　　
　　中國農村社會養老保險制度的變遷隨著經濟基礎、政治制度和其他社會環境的變化而演變。建國以來農村養老保險的發展大致可分為三個時期。1949年10月到人民公社成立前，確立了以農民家庭保障為主體的中國傳統型養老保障制度。人民公社時期(1957年到20世紀80年代初)確立了以集體保障為主體的社會養老保險制度。20世紀80年代中期至今，確立了以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持的農村養老保險制度。
　　
　　(一)以農民家庭保障為主體的社會養老保險制度
　　新中國成立之后，隨著土地改革運動的開展以及農業互助組織的發展，農民生產積極性大大提高，農業生產得到迅速恢復和發展，農民抵御風險的能力大大增強，農民的基本生活得到保障。與此同時，政府頒布了有關農村社會保障的法律，建立了管理農村社會保障事業的機構。1949年起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》都規定：勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利，國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利。但是這一時期針對農村人口的老年社會保障尚未出現，農村老年人完全依靠家庭養老。1956年6月30日一屆人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》第53條規定：農業生產合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產上和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養死葬都有依靠。由于這個文件明確提出了對生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員給予保吃、保穿、保燒、年幼的保教和年老的死后保葬共五個方面保障，于是將其簡稱為“五保”，享受這種照顧的人和家庭被人們習慣稱之為“五保戶”，這一規定是中國農村“五保”制度的首次法規性規范，自此，中國農村形成了以家庭保障為主體，五保制度并行的養老保險制度。
　　
　　(二)以集體保障為主體的社會養老保險制度
　　從1957年開始，中國實行人民公社制度。在“政社合一”的人民公社制度下，人民公社、生產大隊、生產隊既是政權實體又是經濟組織，農村的基本生產資料都歸集體所有。與建國初期相比，這一時期中國農村社會保障制度的顯著特點是確立了與計劃經濟相適應的、以集體經濟為基礎、以集體保障為主體的農村養老社會保障制度框架。廣大農民是公社社員，他們參加由生產隊組織的集體生產，從生產隊統一領取勞動報酬——糧食和金錢。糧食一般按“口糧加工分糧”或“工分糧加照顧”的原則分配，口糧按人口平均分配。這樣老年人的基本生活便得到了保障。不僅如此，老年人還可以參與集體分派的輕活，同樣記工分，同樣領取工分糧。據統計，到1984年人民公社制度完全解體時，全國有23個省、自治區、直轄市的1330個鄉，9460個村實行了退休養老金制度，享受人數超60萬人。集體經濟的這種平均主義保障方式為公社社員構造了一種理想化的全方位的社會養老保險模式，為解決鰥寡孤獨、殘疾人的生產生活困難開辟了新的途徑，對保障他們的基本生活需要具有極為重要的意義。但是，在人民公社制度下，人民公社、生產大隊、生產隊的生產是一種團隊生產，其作為經濟組織面臨的兩個重要任務是如何有效的測度勞動投入的生產率和測度報酬。在一個由n人組成的生產隊中，與某個農民邊際努力相聯系的利潤分享報酬的增加部分被因子1/n給稀釋了，結果是一個缺乏效率的低努力水平，n越大，這一努力水平越低。因此，由于農民勞動的績效很難度量和監督，農民勞動缺乏有效的激勵機制，農民個人貢獻的邊際收益少于個人貢獻的邊際成本，其結果是產生巨大的效率損失，農民會選擇出工不出力、偷懶、磨洋工、搭便車等消極怠工以減少在農業生產中的消耗。這種平均主義、理想化的生產和分配方式實際上導致了一種低水平的社會養老保障模式，這種模式并沒有給農民帶來福音。
　　
　　(三)以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持的養老保險制度
　　家庭聯產承包責任制的實行，家戶經濟取代了人民公社政社合一體制下的集體經濟，集體保障喪失了經濟基礎，傳統的養老保障與社會經濟發展的要求越來越不相適應，農村養老問題變得日趨凸顯和嚴重。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施，《基本方案》規定“農村社會養老保險基金籌集以個人繳費為主、集體補貼為輔；實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體對其補助全部記在個人名下；基金以縣級機構為基本核算平衡單位，按國家政策規定運營；保險對象達到規定領取年齡時，根據其個人賬戶基金積累總額計發養老金。”此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，有8200萬農民投保。但是自1998年以后農村社會養老保險工作進入衰退階段，由于多種因素的影響，全國除少數經濟發達的大中城市郊區或少量鄉村集體經濟實力較強的地區制度運行正常外，大部分地區農村社會養老保險事業均出現了參保人數下降，基金運行難度加大等多方面的困難，有的地區甚至處于停滯狀態，官方對這項工作的態度也發生了動搖。據勞動和社會保障部公布的有關統計數據顯示，從1999年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年為8000萬人，2000年為6172萬人，2002年只有5462萬人，到2004年底人數進一步下降為5378萬人。
　　
　　二、中國農村養老保險制度創新
　　
　　這是一個強制性制度變遷與誘致性制度變遷的耦合過程。面對低效率的現行農村養老保險制度，許多地區進行了制度創新，形成了一些新的農村養老保險制度模式，概括起來主要有：蘇州模式堅持資金由國家、集體、個人共同負擔，財政補貼、社會統籌、個人賬戶相結合，社會互濟、自我保障相結合的原則，是一種以政府高補貼為特征的福利型社會養老保障方式；廣東模式是一種社區保障模式，通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障。北京大興區模式實行的是由政府組織引導，農民自愿參加，個人、集體、政府三方籌資，建立個人賬戶，儲蓄積累與養老保險待遇調整機制相結合的養老保險制度，這種模式的特點一方面是加大了政府補貼和扶持力度，另一方面是實行農村養老保險的普惠制。
　　中國農村養老保險的制度創新是在經濟社會轉型時期，為了克服現有的養老保險制度安排的缺陷而產生的，是一個強制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的過程。導致這種強制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的制度創新的因素有以下幾個方面：
　　
　　(一)政府高度重視和政策傾斜，積極探索建立農村養老保險制度
　　國家“十一五”規劃提出，“要從社會主義現代化建設全局出發，統籌城鄉區域發展。堅持把解決好‘三農’問題作為重中之重，實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設”，“探索建立與農村經濟發展水平相適應，與其他保障措施相配套的農村養老保險制度，完善農村‘五保戶’供養、特困戶生活補助、災民救助等社會救助體系。”黨的十七大報告明確提出要“加快推進以改善民生為重點的社會建設；加快建設建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，探討建立農村養老保險制度”。政府對三農問題的高度重視，積極推行自上而下的強制性農村養老保險制度創新，探討建立農村養老保險制度，大大加快了農村養老保險制度創新的步伐。
　　
　　(二)農村老齡化進程加快
　　改革開放以來，由于社會經濟方面的原因，中國農村人口老齡化速度加快，老齡人口占農村總人口的比重1990年為8.7％，2000年上升到10.8％，預計到2020年將達到16％。老齡化步伐加快，需要養老保障的農村老年人口越來越多，養老問題日趨嚴峻，農民對養老保險的制度需求越來越迫切，農村養老保險的制度創新勢在必行。
　　
　　(三)農村耕地面積減少，土地保障功能下降
　　中國農業耕地面積在不斷減少，土地保障功能降低。自1977年以來，中國農村勞動力人均耕地面積一直以每年0.17畝的速度遞減。國土資源部公布的數據顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末凈減少460.2萬畝，全國人均耕地面積為1.39畝。耕地面積的不斷減少，大大削弱了土地對農民的養老保障功能，客觀上需要一種新的養老保險制度來代替現有的農民參與熱情不高、效果不理想的養老保險制度。
　　
　　(四)家庭保障功能不斷削弱
　　20世紀70年代以來實行的獨生子女政策使得農村家庭子女減少，家庭規模變小，家庭觀念也隨之發生變化，農村傳統的養兒防老，依靠子女和親屬贍養老年人的養老方式正被大大地削弱。同時，中國農村正經歷著大規模的勞動力流動，大量成年人口從農村轉移到城市，把老年人留在農村。這些都使原來的傳統家庭保障功能大大削弱，誘致新的制度出現。
　　
　　(五)農民收入提高，農民經濟價值上升
　　據中國國家統計局發布的《從十六大到十七大經濟社會發展回顧系列報告之六：農業和農村經濟社會發展再上新臺階》的數據顯示，2006年，農民人均純收入為3587元，比2002年增加1111元，年均增加278元。農村居民人均純收入增速由2002年的4，8％，提高到2006年的7.4％，打破了“十五”前三年收入增長緩慢格局，進入新的較快增長期。2004～2006年農民增收連續三年超過300元，歷史上前所未有。隨著農民收入的不斷提高，農民的經濟價值顯著上升，他們更加關注自己的養老問題，對新的養老制度的需求更為迫切，誘致新的制度創新。
　　
　　三、結論
　　
　　考察中國農村社會養老保險制度的歷史變遷，是農村養老問題研究的學術起點，對于探索農村社會養老保險的制度創新具有基礎性的意義。由于現行農村社會養老保險制度本身存在的缺陷和實際執行過程中產生的一系列嚴重問題，其效果在大部分農村地區并不理想，農村社會養老保險參保率低，覆蓋面窄。政府應立足于中國農村經濟發展、社會特點的實際，將非制度性資源家庭養老與制度性資源社會養老結合，構建多層次、多類型相結合的農村養老保險制