構建行政程序法律化的基本思路探究

　　摘要：行政程序對于促進行政權的合理行使、保障行政相對人的合法權益、促進行政效率的提高具有重要作用，我國行政程序的法律化雖然取得了一些可喜的成績，但是仍存在著“重實體輕程序”、立法總體上較為落后、程序規范普遍存在操作性不強的缺陷等問題。本文針對這些現狀，吸取西方國家行政程序法律精華，并結合我國行政程序法律化的實踐，對行政程序法的基本原則和基本制度進行一些有益的探索。
　　關鍵詞：行政程序；法律化；原則；制度
　　
　　行政程序法律化是依法治國方略的基本要求，也是我國行政法治發展的必然趨勢。推進行政程序法律化的發展，首先需要解決的問題是確立行政程序法的基本原則。確立什么樣的基本原則，對行政程序法的具體內容關系極大。在不同的原則指導下制定的行政程序法，其具體規則和制度往往會有明顯的差別。其次，行政程序法律化的具體表現形式為建立我國完整的行政程序法體系，在基本原則的價值理念指導下建立的與其相對應的法律制度將是行政程序法律化的具體實現路徑。本文將對行政程序法應當確立的基本原則及基本制度做一些有益的探索。
　　
　　一、我國行政程序法律化應當確立的基本原則
　　
　　從我國國情出發，并參照西方國家的行政程序法律的科學精髓，我國行政程序法的基本原則應當包括以下內容：
　　(1)公正原則。公正原則是現代行政程序的起碼原則，是行政民主化的必然要求，因此許多國家的行政程序法都貫徹了這一原則。行政程序法的公正原則，是指行政程序法的設定和適用應當符合公平正義的觀念，避免和排除可能影響行政主體公正行使權力的各種因素，使行政相對人受到公正的對待。公正原則的核心是要通過適當的程序安排排除和避免那些可能導致不公正結果的因素。根據歷史的經驗，貫徹程序公正原則，避免導致不公正結果或者減少導致不公正結果的可能性，公正原則主要由以下程序制度表現出來：一是回避制度。即與當事人有利害關系的行政人員應當避免參與有關的行政行為，以免造成行為上有偏見的事實嫌疑。二是合議程序。即行政決定由若干行政人員經合議做出，以便充分表示行政決定的公正性。三是辯論程序。當事人各方有平等的陳述權。四是調查程序。即行政人員不抱偏見地了解必要的事實真相，而調查本身就是排除偏見的有效手段。
　　(2)公開原則。公開原則是指重大的行政行為，尤其是與公民權利義務直接相關的行政行為，要通過一定的行政程序讓公民了解，這些行政行為主要是指行政規范，做出行政處理決定和處罰決定、實施強制執行以及實施行政司法的行為。公開原則是政府活動公開化在行政程序上的具體化，是公民參政權的延伸。行政行為的公開將提高公民對行政機關的信任度，使公民能夠監督行政機關及其工作人員是否依法行政，從而幫助克服官僚主義，同時也有利于公民對于政府工作的了解。行政公開主要應包括兩個方面的內容：一是情報公開。凡是涉及行政相對人權利義務的有關行政法規、規章、行政決定及政府據以做出相應決定的有關信息、資料、規則等，只要不屬于保密范圍的，都應向社會公開，任何公民或其他組織均有權依法查閱和復制。行政機關不得以任何方式強迫公民服從應公開而沒有公開的法規、規章和文件。哪些屬于應當保密的文件，法律必須做出明確、具體的規定，不存在自由裁量的余地。二是行為過程公開。這就要求行政機關在做出影響行政相對人權益的行為時，應當公開其做出該行為的時間、地點、性質、事實根據、法律依據、主要內容及相對人依法所享有的救濟權利。
　　(3)效率原則。行政程序法的效率原則，是指行政程序的設計和適用應當有利于保證行政管理活動的效率，盡量減少不必要的或煩瑣的環節、手續，以加快行政系統的運轉速度，提高行政活動的效率。效率是行政管理的基本特征，也是其價值之所在。面對紛繁復雜、瞬息萬變的社會，沒有高效率的行政管理，國家的穩定、經濟的發展都只能是一種美好的期待。行政與效率的這種本質聯系，決定了行政程序法必須將效率作為其重要的或基本的目標。事實上，所有國家都在不同程度上把效率作為一條基本原則貫穿于各自的行政程序法中。不講效率的行政程序法必然是沒有生命力的。
　　(4)民主參與原則。有效參與是行政程序的核心?，F代民主國家，都不會忽視行政相對人對行政過程的參與程度，特別是隨著政府行政權力的不斷擴大，委任立法的不斷增多，僅僅依靠選舉制、代議制來反映民意，實現民主已明顯與形勢不相適應了。公民對行政過程的參與機制便成為一個現在各國立法者不容忽視的問題。民主參與原則是行政程序法的基本原則之一，又是行政法制的必然要求。行政程序的民主參與原則是指行政程序的設計與運作應確保公民的有效參與，聽取并體現公民的意見與呼聲。其基本內涵是：公民有依照行政程序法的規定享有有效參與行政管理的權利；行政機關在進行決策、制定規范性文件時，應充分聽取行政相對人的意見并賦予其知情權、申辯權、聽證權等。
　　
　　二、我國行政程序法律化應當建立的基本制度
　　
　　行政程序法的基本制度是由行政程序法的基本原則決定的，是行政程序法基本原則的具體化。離開了行政程序法的基本制度，行政程序法的基本原則就難以得到實際的貫徹，難以發揮其應有的功能。因此，健全依法行政程序，在明確了基本原則之后，必須建立一系列完善的基本制度。我國的行政程序法應當確立哪些基本制度，對此，學者們的看法不盡相同。我們認為，行政程序法的基本制度應該是指那些具有普遍意義，能夠反映行政程序法的總體特征的重要的程序制度?；谶@種理解，筆者認為，我國行政程序法的基本制度應當包括以下幾個方面：
　　(1)行政聽證制度。聽證是行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，使行政相對人有機會發表自己的觀點、陳述自己的意見，這就使行政主體作出的行政決定更符合實際的一種法律制度。聽證是現代行政程序法最主要的程序制度之一，是實現公正原則最重要的保證?？梢?，行政聽證制度是行政程序的核心。離開行政聽證程序，公正是難以實現的。由于聽證具有十分重要的意義，因此，世界上許多國家都用法律把它作為基本的行政程序確定下來。其中以美國的聽證制度最為完善。筆者認為，在完善我國的行政聽證制度的過程中，需要注意解決好以下幾個方面的問題：①聽證制度的適用范圍。聽證是一種高成本的行政程序，舉行聽證需要政府額外付出一定的人力、物力和財力。正是由于這種原因，聽證不可能適用于所有的行政行為。從實踐方面看，各國都對聽證的適用范圍作了一定的限制。目前我國的聽證制度的適用范圍還十分有限，學術界普遍呼吁擴大聽證的適用范圍。筆者認為，從一般意義上來講，擴大聽證的適用范圍是有必要的，但應當注意結合我國的國情，避免盲目地與西方國家攀比。鑒于聽證制度在我國還處于創立階段，需要摸索經驗；同時，考慮到我國目前對行政成本的承受能力有限，現階段我國的聽證的適用范圍不宜太大。為此，確定聽證適用范圍的標準宜采用“行為標準”，根據行政行為的性質和種類來確定聽證的適用范圍。這樣一方面比較容易掌握，另一方面也便于將聽證控制在一個適當的范圍。當然，對于同一類行政行為，則可以根據對相對人權益影響程度來確定聽證的適用范圍。②聽證的形式。聽證采取什么形式進行，也是一個需要認真研究的問題。如果將聽證僅僅理解為采取正式的聽證會的形式進行的聽證，那么聽證的適用范圍就會受到很大的限制。實際上，聽證的實質是行政主體在作出行政決定之前聽取利害關系人的意見，因此，聽證的形式不一定只限于采取聽證會的形式，還可以采取其他形式，如書面形式等。這樣就比較容易擴大聽證的適用范圍，也可以使聽證制度具有一定的靈活性。當然，對于聽證的形式，應當在法律中明確加以規定。一般而言，除了事關重大事項的聽證必須采取聽證會的形式進行之外，其他事項的聽證形式可以由行政主體根據實際情況進行決定。目前，我國行政聽證制度主要有三種形式：行政立法聽證、行政處罰聽證、政府定價聽證。政府定價聽證開展比較正常，使用的形式比較多樣，適用范圍比較廣泛，而其他兩種形式則開展不正常，沒有走上規范化、科學化的軌道。③聽證的記錄。為了防止聽證流于形式，應當強化聽證記錄的法律意義。具體說，可以借鑒美國行政程序法中規定的“案卷排他原則”，要求行政主體將聽證記錄同聽證過程中提供的相關文件一起做成聽證案卷，并且只能以聽證案卷過程中的材料作為行政決定的依據，案卷之外的未經過聽證的材料不能作為行政決定的依據。行政聽證制度應包括以下內容：一是告知和通知。告知是行政機關作出決定前將決定的事實和法律理由以法定形式告知利害關系人；通知是行政機關將有關的事項在法定期限內通知利害關系人，以使利害關系人做好聽證的準備。二是公開聽證。除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外，聽證須公開進行。三是委托代理。在聽證中，行政相對人不能參加聽證的，可以委托代理人參加聽證，以維護自己的合法權益。四是辯論。行政相對人對行政機關提出決定的事實和法律依據，可以提出質疑和反詰，從而使行政決定更加公正、合理。五是制作筆錄。聽證過程必須以筆錄的形式進行保?存。
　　
　　(2)行政公開制度。依法行政的內在要求之一是行政公開，因此，行政公開制度的確立和完善是我國推行依法治國方略的必然要求，是實現公正行政程序的前提和基礎。行政公開亦稱政務公開，是指行政主體的一切行政活動除法律規定不得公開的以外，一律公開，即必須將行政權力運行的法律依據、相關的情報資料以及行政過程與結果使相對人和公眾知悉。行政公開是主權在民的體現，是民主政治之體現，其目的在于實現公民的知情權、了解權、政治參與權等基本人權，滿足公民對信息的需要，促進公民對行政的參與，增加公民對行政機關的信賴，加強行政的透明度，防止權力腐敗和權力不正當行使。正如杰佛遜所言：“陽光能夠殺病菌，路燈以防小偷。”陽光是最好的防腐劑，公開是腐敗的天敵，一切腐敗行為都產生于“暗箱操作”和幕后交易。行政公開作為一種直接、快捷、廣泛、低成本的政府管理方式，它能減少政務管理的中間環節，變“暗箱”為明示，保證行政管理行為的規范、明確、高效。行政公開作為現代行政的一項基本原則已為各國所確認，并通過一系列法律規定予以制度化、具體化。我國行政公開制度應包括兩方面內容：一方面，行政機關制定或決定的文件、信息情報公開。一切政府文件除法律規定應保密的以外，應一律公開，不僅要公開通過的決議、決定、命令、文件等內容，而且要公開作出行政行為的依據。另一方面，行政機關的行政決策活動、行政過程及結果公開。不僅行政立法過程要公開，而且行政會議和行政決策也要公開。
　　(3)調查制度。調查制度，是指行政程序法所規定的有關行政主體的調查義務及獲取行政信息的方式、手段和步驟的制度。調查是行政機關獲得行政信息的手段。掌握必要的信息是行政主體迅速有效地進行行政管理的必要條件，也是其正確處理各種行政事務的基礎。因此，任何行政行為都需要進行調查，也就是說，調查是實施行政行為的必經程序。調查的目的是要了解事實真相，因此，行政人員在調查過程中必須堅持實事求是的原則，廣泛地、不抱偏見地搜集各種信息。此外，在調查過程中，行政主體有時需要向當事人或其他人獲取信息，這必然會涉及個人或組織的權益。為了避免給個人或組織的合法權益造成損害，行政主體必須嚴格按照法律所規定的方式和步驟進行調查，而不能以調查的需要為由隨心所欲。調查制度應該包括以下內容：第一，行政主體的調查義務，即行政主體在作出行政決定之前必須進行必要的調查；第二，行政主體的調查權，包括調查的范圍、方法、手段等；第三，行政主體不履行調查義務的法律后果。
　　(4)回避制度。行政程序法的回避制度，是指與所處理的行政事務有利害關系的行政人員不得參與處理該項行政事務的程序制度?；乇苤贫仁枪瓌t的必然要求，英國普通法中的自然公正原則的基本內涵之一就是任何人不得為自己案件的法官。這一原則具體到行政領域，就是要求禁止與所處理的行政事務有利害關系的行政人員參與該事務的處理。規定回避程序的根本目的，是保證行政權力的公正行使，避免或排除因與處理的行政事務有利害關系的行政人員的參與而可能造成的偏見和不公正?；乇艹绦蚴乾F代國家的行政程序法普遍確認或規定的基本制度之一。在英國，法律明確要求行政決定必須由與此決定沒有財產方面的牽連或其他足以影響行政決定的公正性的非財產因素牽連的官員作出，否則，法官將宣布行政決定無效?；乇艹绦蛟诿绹摹堵摪钚姓绦蚍ā分杏懈唧w的規定。根據《聯邦行政程序法》的規定，在實施行政行為的過程中，主持聽證和作出裁決的人必須大公無私，無所偏袒。這一規定在美國法律中稱為排除偏見原則。根據排除偏見原則，為了達到行政權力公平行使的目的，凡是在具體案件中存在法律偏見的行政人員都應當回避。按照美國法院的解釋，法律偏見包括兩個方面的內容：一是利害關系。利害關系主要是指經濟上的利害。凡因案件的裁決而直接得到利益或喪失利益的人，就是具有利害關系的人。由與案件有利害關系的行政人員進行裁決，明顯違反了任何人不能為自己案件的法官的原則。因此，與案件有利害關系的行政人員應當回避。引起回避的利害關系不以行政人員本人的切身利益為限，它還包括行政人員最近的親屬，如配偶或直系血親的個人利害關系。二是個人的偏見。個人偏見是指行政人員對當事人一方或者其所屬團體有偏愛或憎惡。由于這種偏愛或憎惡的存在，行政人員很難堅持公正的立場，因此，有個人偏見的行政人員也應當回避。美國行政程序中的回避分為主動回避和申請回避。從目前的情況看，我國行政程序的制度還存在一些需要進一步完善的問題，主要有四：其一，回避制度的規定還不是很具體，操作起來比較困難，比如，什么是“利害關系人”，法律并沒有統一的界定。其二，有些規定不一致。比如，有的規定回避的條件是“有利害關系”，有的規定回避的條件是“有直接的利害關系”。其三，對違反回避制度的法律后果沒有明確規定。其四，回避制度還沒有作為一項普遍的程序制度建立起來，其使用范圍還十分有限。
　　(5)告知制度。告知制度，是指行政主體在實施行政行為的過程中必須將與行政行為有關的情況及時地告訴和通知相對人的制度。告知制度主要包括以下程序規則：①表明身份程序。表明身份，是指行政機關及其行政工作人員在實施行政行為時應以適當的方式讓有關當事人了解自己的公務身份。表明身份是行政主體負有的一項程序義務。要求行政主體在執行公務時表明身份，可以將行政主體置于相對人的監督之下，同時也有利于行政機關及其工作人員順利地履行職務。當事人一旦明白了行政執法者的身份并且確認其具有合法性以后，就會自覺地給予協助和配合，這樣就可以減少或避免行政管理過程中可能出現的阻力和障礙，使行政行為得以順利進行。在實踐中，行政主體表明身份的具體方式是多種多樣的，就行政工作人員來說，表明身份的方式概括起來主要有兩種，一種是佩戴某種公務標志，穿著制服，戴袖章或臂章等；另一種方式是出示證件，如工作證以及對證明執法具有合法主體資格的必不可少的其他證件。表明身份作為一種法律義務具有一定的強制性：行政主體如果在實施行政行為時不向當事人表明自己的身份，將構成程序上的違法；行政相對人在行政主體針對自己實施行政行為時，有權要求其出示證件或以其他方式證明其身份，行政主體不表明身份的，行政管理相對人有權拒絕服從，并且對因此而產生的后果不負任何責任，有關方面也不得因此追究行政管理相對人的責任。②通知程序。行政程序法中的通知，是指行政主體將特定的行政事項通知有關的行政相對人，以便其行使有關權利的程序。從通知的時間上來看，通知可以分為事先通知和事后通知。事先通知是指在正式作出行政決定之前所作的通知。例如我國《行政處罰法》規定，行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。這種通知就屬于事先通知。事后通知是指行政主體作出行政決定以后所進行的通知。例如《行政處罰法》規定，行政處罰決定書應在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政決定書應當在7日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。這種通知屬于事后通知。通知是行政主體的一項程序義務，行政主體不依法履行通知義務，將可能影響其實施的行政行為的法律效?力。
　　(6)審裁分離制度。審裁分離是指行政主體的審查案件職能和對案件裁決的職能，分別由其內部不同的機構或人員來行使，確保行政相對人的合法權益不受侵犯。在行政程序中，如果審查案件的人同時又具有對案件作裁決的權力，那么，行政相對人的合法權益就難以獲得保障。因為，審查案件的人參與裁決案件，必然是以他調查審查案件時所獲得的證據為基礎，這種先入為主的意識妨礙其全面聽取行政相對人提出的不同意見，必然影響案件的公正裁決。由于行政主體審裁案件不同于法院，法院審判案件是以獨立的第三者身份的法律地位出現，而行政主體在行政案件中，既是案件的調查審查者又是案件的裁決者，職能分離對于行政主體來說尤為重要。因此，通過審裁分離制度可以在行政主體內部實現審查權與裁決權相互分離，達到相互制約，保證行政案件裁決的公正性，保證行政管理目標的順利進行。根據不同情況，審裁分離可分別采取內部審裁分離、審裁完全分離兩種形式。
　　作者單位：中國物資出版社