房屋拆遷與補償?shù)奈餀?quán)法保護

　　摘要：2007年是我國“釘子戶”之年，在城市房屋拆遷中對被拆遷人個人利益補償遭遇公共利益要求對抗時，我國新頒布的物權(quán)法卻對公共利益的范圍之界定沒有明確的態(tài)度。如何借鑒國外相關(guān)先進經(jīng)驗，準確界定公共利益，是保障個人利益和平衡公權(quán)力和私權(quán)利沖突的關(guān)鍵。
　　關(guān)鍵詞：房屋拆遷；公共利益；征收
　　
　　近些年，各地大型征地項目風(fēng)起云涌，“商業(yè)街”、“高爾夫俱樂部”等項目，都高舉“公共利益”的大旗暢快進行著，其中為搞項目開發(fā)征地而引起的糾紛日益頻繁。但何謂公共利益，我國相關(guān)法律至今沒有進行明確界定。直至2007年“重慶釘子戶”事件將房屋拆遷中對私權(quán)利保護和公共利益之界定的矛盾推到全國人民面前，才引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。
　　
　　一、房屋拆遷與征收
　　
　　隨著市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，很多城市進入了快速擴張階段，各種商業(yè)化或者公益化的項目名目繁多，使得相應(yīng)的房屋拆遷與補償矛盾成為全國各界關(guān)注的焦點。《物權(quán)法》通過立法已經(jīng)首要明確了私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯的原則，只承認為了公共利益的需要，可以對民事主體的不動產(chǎn)和動產(chǎn)進行征收，并給予相應(yīng)的補償。因此，平衡民事主體的合法物權(quán)得到充分保護和為了公共利益對財產(chǎn)進行征收是我們需要迫切解決的問題。
　　“重慶釘子戶”到底是捍衛(wèi)權(quán)利的“英雄”還是濫用權(quán)利的“刁民”，至今仍眾說紛紜。其中關(guān)鍵還得了解我國應(yīng)該確立什么樣的征收制度。所謂征收就是指國家為了公共利益的需要，而利用公權(quán)力強制性地將集體或私人所有的財產(chǎn)征歸國有，或者對集體或私人財產(chǎn)權(quán)施加某種限制。征收其實就是國家對個人所有權(quán)進行限制的典型表現(xiàn)，國家兼具公權(quán)力主體和財產(chǎn)權(quán)主體的雙重身份。因此，國家作為所有者有其特殊性，它可以不依市場價格進行買賣，而是出于公共目的強制當事人出賣其財產(chǎn)。通常，私人財產(chǎn)所有者不能像拒絕私人買主一樣拒絕政府，也不能堅持按照市場價格支付補償，或是補償他對財產(chǎn)效用的主觀評價。
　　征收的權(quán)力如此之大，所以我們應(yīng)該嚴格限制它的適用，《物權(quán)法》只明確了在公共利益的需求下才能進行征收。因此征收具有以下特性：征收的主體是國家，只有國家才能利用公共權(quán)力對集體或私人財產(chǎn)進行干預(yù)，甚至將其強制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外，任何組織和個人都不享有公共權(quán)力，因而也不享有征收權(quán)。另一方面，征收的對象是集體或私有財產(chǎn)。被征收財產(chǎn)的范圍，除物權(quán)法上規(guī)定的動產(chǎn)、不動產(chǎn)之外，還包括物權(quán)法沒有規(guī)定的其他財產(chǎn)。從世界各國法律規(guī)定來看，即使是在對私有財產(chǎn)的保護非常全面和完備的國家，也認為私有財產(chǎn)權(quán)并不是絕對不受限制的權(quán)利。國家出于公共利益的需要，可以對私有財產(chǎn)進行征收。所以，征收制度是各國法律普遍認可的制度。各國法律都規(guī)定基于法律規(guī)定、正當程序和公共利益的需要，可以對私人財產(chǎn)予以征收、征用。鑒于征收是對個人財產(chǎn)權(quán)的重大限制，征收行為的實施與個人財產(chǎn)利益關(guān)系巨大，其將導(dǎo)致個人財產(chǎn)權(quán)被限制，甚至剝奪。所以，為了強化對個人財產(chǎn)權(quán)的保護，各國法律大多是在憲法和物權(quán)法中對征收制度作出規(guī)定的。
　　
　　二、我國城市房屋拆遷之物權(quán)法立法現(xiàn)狀
　　
　　我國現(xiàn)行憲法第13條明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”我國物權(quán)法依據(jù)憲法，通過三個條文對征收制度作出了進一步的規(guī)定。第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”第121條規(guī)定:“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42、44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。”第132條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。”我國物權(quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定不僅落實和完善了憲法的規(guī)定，而且建立了有關(guān)征收制度的基本規(guī)則。物權(quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定具有如下幾個特?點：
　　1.以基本法的形式明確了征收的條件
　　根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，征收必須符合以下幾項基本條件，即出于公共利益的需要、依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序、征收對象必須合法、征收后應(yīng)依法給予補償。
　　2.明確了征收制度適用的范圍
　　物權(quán)法有關(guān)征收制度的規(guī)定，不僅適用于所有權(quán)，而且適用于用益物權(quán)。但物權(quán)法所規(guī)定的征收，只限于將集體或私人所有權(quán)移轉(zhuǎn)為國家所有的情況，并不包含限制集體或私人所有權(quán)的處分權(quán)限這一含義。在實踐中，如果僅僅只是對所有權(quán)作出限制，就不能構(gòu)成征收。正是因為征收導(dǎo)致財產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以其為所有權(quán)取得的方式之一。國家不必要征得被征收人的同意即可取得所有權(quán)，且可以令原物的其他負擔(dān)消滅，從這個意義上說，征收可以被認為是一種原始取得所有權(quán)的方式。
　　3.對征收后的補償規(guī)則作了具體的、可操作性強的規(guī)定
　　一般認為，現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障規(guī)范體系中的三層結(jié)構(gòu)，即宣告財產(chǎn)權(quán)不可侵犯條款、對財產(chǎn)權(quán)的限制條款、對財產(chǎn)權(quán)征收征用后的補償條款。這三方面內(nèi)容是相輔相成、缺一不可的。在征收制度中，建立完善的補償制度尤為重要。我國物權(quán)法不僅規(guī)定了征收集體土地的補償，而且規(guī)定了單位個人的住宅及其他不動產(chǎn)的補償，這些關(guān)于補償?shù)囊?guī)定都比較詳細。
　　4.嚴格區(qū)別了征收、征用的概念
　　在關(guān)于所有權(quán)的一般規(guī)定中，物權(quán)法不僅規(guī)定了征收制度，還規(guī)定了征用制度。所謂征用，就是國家為了公共利益，在緊急情況下強制性地使用公民的私有財產(chǎn)。物權(quán)法第43條規(guī)定：“因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損滅失的，應(yīng)當給予補償。”盡管征收和征用在內(nèi)涵上有一定關(guān)聯(lián)，但物權(quán)法區(qū)分了征收和征用的概念。
　　(1)是否出于緊急需要。物權(quán)法強調(diào)征用必須是基于救災(zāi)、搶險等緊急需要。換言之，征用一般是在緊急狀態(tài)下迫不得已才被采用的，緊急狀況主要指公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求等。而征收則不以緊急狀態(tài)的存在為其適用的前提，即使不存在緊急狀態(tài)，出于公共利益的需要也可以征收。
　　(2)適用對象不同。征收主要適用于不動產(chǎn)，依照物權(quán)法的規(guī)定，征收針對的對象是“集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。征用既適用于不動產(chǎn)，也適用于動產(chǎn)，所以物權(quán)法規(guī)定，征用適用于“單位、個人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)”。因為絕大多數(shù)動產(chǎn)都具有可替代性，可以在市場上購買到，所以實踐中征用的對象大多也是不動產(chǎn)。例如，緊急情況下征用他人的土地堆放防空器材，或在非典時期征用他人房屋以隔離病人。
　　(3)是否移轉(zhuǎn)所有權(quán)不同。一般來說，征收要強制移轉(zhuǎn)所有權(quán)，而且導(dǎo)致所有權(quán)永久性地移轉(zhuǎn)，所以征收是國家對私人所有權(quán)所采取的具體而特別的干預(yù)。但征用的目的只在獲得使用權(quán)。在征用的情況下，因為所有權(quán)沒移轉(zhuǎn)，如果標的物沒有毀損滅失，就應(yīng)當返還原物；而在征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收要發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以征收的程序比征用更為嚴格。
　　(4)在補償方面，物權(quán)法規(guī)定任何征收都要給予補償，而且必須依法補償。但是在征用財產(chǎn)使用完畢后，首先應(yīng)當將征用財產(chǎn)返還給被征用人。比如征用了他人的房屋的，應(yīng)當盡快騰空房屋，返還給被征用人。關(guān)于征用的補償，物權(quán)法只是規(guī)定應(yīng)當給予補償，究竟如何補償，可以由雙方協(xié)商確定。另一方面，盡管征收在性質(zhì)上不同于買賣，且征收也不以完全補償為前提，但由于征收要移轉(zhuǎn)所有權(quán)，征收應(yīng)當考慮市場價格。征用一般不移轉(zhuǎn)所有權(quán)，而只是使用財產(chǎn)，因而主要是對物本身的損害給予補償，不包括相關(guān)的利益。由于征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對被征收人造成的損失更大，對其作出的補償也相應(yīng)地更高一些。物權(quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定，對充分保護公民、法人的財產(chǎn)，維護被征收人的合法權(quán)益具有十分重要的意義。鑒于實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了不少征收補償方面的糾紛，因此需要通過物權(quán)法的規(guī)定為司法裁判提供法律依據(jù)。物權(quán)法作為我國法律體系中的基本法律，已經(jīng)確立了征收制度的基本框架，行政法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋只能夠在其框架內(nèi)加以細化規(guī)定，而不能違反物權(quán)法關(guān)于征收制度的基本精神。
　　
　　因此，我國物權(quán)法通過規(guī)定明確了我國征收法律制度，但該法強調(diào)征收的前提條件是為了公共利益，公共利益如何界定，物權(quán)法并未明確。筆者認為，只有對公共利益進行探討分析，才能真正貫徹征收法律制度。
　　
　　三、公共利益之界定
　　
　　何謂公共利益？我國現(xiàn)行憲法第13條財產(chǎn)權(quán)保護條款雖然確立了財產(chǎn)保護制度，仍然沒有在制度性的層面上充分界定“公共利益”和“補償”的原則性概念。尤其是其中的“公共利益