郵政改革三年回顧中國究竟該以誰為師

　　編者按：我國郵政體制改革已進行了三年，作為改革重要內容之一的新《郵政法》依然遲遲未能出臺，還處于反復修改中，這與郵政體制改革的重要性和復雜性不無關系。本文作者對郵政體制改革的深入認識和分析，或可為讀者了解和認識郵政體制改革提供一些參考和啟發。
　　
　　2005年7月，國務院通過的郵政體制改革方案為“一分開、兩改革、四項措施”。
　　“一分開”指郵政領域內的政企分開；“兩改革”即改革郵政主業，改革郵政儲蓄；“四項措施”則是指建立普遍服務機制、完善特殊服務機制、強化安全保障機制、改革價格形成機制。
　　從總體上看，這個方案還是不錯的，特別是將郵政定性明確表述為“郵政業是國家重要的社會公用事業，郵政網絡是國家重要的通信基礎設施”，切合實際。三年以后，當上述改革已經“塵埃落定”的時候，終于可以冷靜地對相關改革內容進行一番討論了。
　　
　　“一分開”權責尚需分清
　　
　　政企分開并沒有改變郵政集團公司的行政性壟斷地位。問題的關鍵在于：誰來負責網點規劃，誰來制定郵政資費標準，誰來核定對郵政的財政補貼？
　　眾所周知：國土面積只有我國三分之一，人口規模和我國類似的印度，郵政網點數為150000個。而改革開放30年來，我國的郵政網點數卻從76000個下降到65000個。這與提高普遍服務水平的要求是相悖的。如果承認郵政是政府提供的一項基本公共服務，則郵政網點就是保證該項服務的公共基礎設施，其規劃和建設就應當是政府的責任。特別是政企分開后，為了防止郵政網點的進一步萎縮，郵政網點的規劃責任應當歸國家郵政局，郵政集團公司只承擔建設和維護的責任。
　　
　　既然郵政是政府為公民提供的一項基本公共服務，則郵政資費就不應僅僅是根據資產保值增值的原則來確定的，還必須考慮該國普通民眾的承受能力。由于郵政服務具有典型的行政性壟斷特征，限制了市場機制在價格形成中的作用，郵政資費的確定，就不能只聽郵政集團公司的一家之言，而應采取國外通行的郵政資費審查委員會的做法。郵政集團公司的調價申請，必須通過由政府代表（國家郵政局）、用戶代表、集團公司代表組成的專家委員會的審查，才能上報國務院審定、公布。
　　在我國目前郵政網點少、總體服務水平低、郵政資費受政府控制的情況下，要求郵政集團公司在短期內盈利是不現實的。政府提供補貼的目的，不僅僅是彌補經營性虧損，還包括加快郵政網點建設，提高普遍服務質量。在郵政“投遞到戶”目標實現以前，不管是否作為出資人，財政都要向郵政集團公司提供補貼，但是在郵政集團公司壟斷專營的情況下，該項補貼不能由財政部或郵政集團公司說了算，而是應當引入第三方審查機制，由承擔監督和網點規劃責任的國家郵政局來核定補貼。
　　
　　“兩改革”目標亟待明確
　　
　　與其他公共服務領域類似，我國郵政改革和郵政儲蓄改革一直打著市場化的旗號。問題是：市場化能解決中國郵政網點不足，普遍服務水平低下的問題嗎？
　　1998年郵政與電信分家時，要求郵政系統在3年內盈利的方案，其出發點是盡快取消財政補貼。這種“只見錢，不見人”的做法，忽視了政府的公共服務責任，無視我國郵政網點不足、普遍服務水平低下的事實。其結果是逼著郵政進一步收縮營業網點，降低普遍服務質量，將注意力集中于城市“高端”客戶和非郵業務的擴展上。郵政集團公司組建以來，雖然推行了三項制度改革和主輔分離，但是在如何保證郵政網點建設趕上城市化步伐，如何為農村及偏遠地區服務方面還很少建樹。
　　在郵政主業改革問題上，目標究竟是提高普遍服務水平，還是爭取近期內扭虧為盈？二者之間存在著明顯沖突。如果是前者，就應當以網點建設為中心，以城鄉投遞到戶為目標，縮短郵件在途時間，提高郵件投遞準確率。如果以后者為目標，就必然要淘汰虧損網點，將服務重點集中于“優質”客戶身上，實行“優質優價”，把有限的資金投向其他盈利的非郵領域。歐洲郵政的自由化改革，是在普遍服務能力飽和的基礎上進行的，世界上并無普遍服務能力不足條件下郵政改革成功的先例。
　　郵政儲蓄銀行由郵政集團公司控股、財務上與郵政業務分賬管理的改革模式，符合目前的中國國情。問題在于今后的發展方向是依托郵政，以普通民眾為主要服務對象呢，還是盡快向一個全能型的商業銀行方向發展呢？如果是前者，當然可以更好地為廣大農村居民和城市流動人口服務，但難免會遇到資金運用上以批發業務為主，總體經濟效益不高等難題；如果是后者，則必然要走追求利潤最大化、收縮營業網點、力爭整體上市、逐漸脫離郵政的路子。何去何從，集團公司領導想好了嗎？
　　
　　“四項措施”如何落實？
　　
　　四項措施（建立普遍服務機制、完善特殊服務機制、強化安全保障機制、改革價格形成機制）中，最后一項前面已經說過了應當如何去做，這里只分析其它三項。
　　建立普遍服務機制，首先要搞清楚什么是普遍服務，什么是機制？郵政的普遍服務，即為所在國不同地域、不同民族的城鄉居民，提供的便捷、安全、廉價的信函遞送等郵政基本服務。郵政的普遍服務水平，是一個國家政權是否鞏固、運行是否正常、社會秩序是否穩定的重要標志。對于中國這樣一個地區、城鄉發展差別大的多民族大國來說，只有確保郵政網點的合理分布、投遞資源的合理分配，以及郵政職工的合理薪酬，才能保證郵政普遍服務目標的實現。這就是保證郵政普遍服務的內在機制。
　　
　　所謂特殊服務，指的是郵政的“通政”功能。從這個意義上講，郵政本身就是國家機器的有機組成部分。因此，郵政只能由政府開辦。作為一種同時為政府和居民提供的公共服務，郵政可以企業化經營但不能私有化。盡管電子通訊已經取代了郵政的部分功能，但是各種公文原件，至今仍然是政府依法行政的根據。要保證國家政令暢通，就必須保證政府的文件和公告及時送達各級行政機構和所有的居民點。所謂完善機制，即郵政為此付出的經濟代價，政府有責任給予必要的補償。
　　無論從普遍服務還是從特殊服務角度講，郵寄品的安全都是郵政行業的生命線。這里的安全有兩層含義：一是保證信函的內容不被第三方知曉，這不僅保護了公民的通信秘密，也保護了政府的國家機密。二是在遞送過程中，要篩選出有危害性的物品。要強化安全保障機制，首先是要提高郵政職工的專業素質，第二要增加安全檢查的手段，第三是強化郵政主渠道地位，擴大郵政監督范圍。
　　
　　中國郵政改革應當以誰為師？
　　
　　從上個世紀80年代以來，世界上的郵政改革已經進行了兩輪。最熱鬧的是歐洲，市場化改革成效顯著的只有德國和荷蘭，但中國郵政改革卻難以德國為師。
　　德國郵政市場化改革的基本經驗，首先是整頓郵電分離以后的郵政業務。通過引入先進技術，降低成本，提高效率而扭虧為盈，實現了國內的業務升級；第二是在聯邦政府的支持下，通過出售德國郵政25％的資產籌集資金，購并了包括美國敦豪（DHL）在內的30多家速遞、物流公司，實現了業務的全球化布局；第三是啟動內部的“星”工程，將德國郵政整合成為集郵政、速遞、物流為一體的無縫連接的國際化大企業，并開始向利潤更高的全球采購和外包服務領域轉型，占領業務制高點。
　　但德國國土面積為僅35.7萬平方公里，人口約8300萬，整頓后的郵政職工人數從39萬下降到25萬人，網點數從3萬個下降到1.4萬個。中國國土面積是德國的26.9倍，人口數是德國的16.9倍，郵政在崗職工卻只有40萬人，人均網點數還不到德國的三分之一。在這種情況下，盲目模仿德國郵政“精兵簡政”的經驗，不僅提高不了中國郵政的效率，還會進一步降低目前的普遍服務水平。連自己國內的事情都辦不好的中國郵政，自然也不可能具備德國郵政那種拓展全球業務的眼光和能力。
　　
　　如果考慮國土面積和人口規模兩個因素，與中國最具可比性的國家是俄羅斯、印度和美國。俄羅斯郵政市場化以后又重歸國有獨資企業。印度郵政在市場化問題上長期按兵不動。美國郵政業務量約占全球總量的40％，在郵政改革上一直領先世界同行。投遞到戶、地區郵政編碼、自動郵件分揀機、優先郵件服務等，都是美國郵政率先推出的。但迄今為止，美國郵政仍然是一家聯邦政府的獨立機構，董事會的11個成員中的9名要美國總統來任命。
　　
　　郵政網點建設應納入政府規劃
　　
　　郵政與其他信息聯絡手段的區別是實物遞送。不管現代交通技術如何突飛猛進，郵件的最后一公里還是要靠郵遞員。因此，郵政網點的密度決定普遍服務的質量。
　　我國目前正處于快速城市化階段，城鄉格局的迅速轉變，對郵政的普遍服務提出了嚴峻挑戰。老城區被拆除的郵政網點得不到合理補償，新城區的商業開放模式未考慮郵政的需要；農村的郵政網點因人口減少而虧損擴大，但由于人口流動的不確定性又難以取消。連北京、上海這樣的國際性大都市，不僅幾萬、十幾萬人的新建住宅小區未設郵政網點，而且出于短期商業利益的考慮，許多老的賓館和寫字樓的郵政代辦點也被取消了。這些問題的解決，靠郵政集團公司和各級政府去談判是沒有希望的。
　　隨著交通運輸行業的市場化改革，國營航空公司、水運企業、公路運輸公司以至鐵道部都不得不考慮本公司、本部門的經濟利益。一些機場、港口、公路、鐵路交通樞紐的建設規劃中，沒有顧及郵政的需要，沒有為郵政轉運、分揀中心預留空間。這種情況并沒有因國家郵政局并入交通部而有所改變，且由于郵車掛上了物流標志，及郵政航空機隊的出現而進一步加劇。但是，任何一個國家的郵政都不可能單打獨斗地解決郵件運輸問題。離開了交通行業的整體協作，郵政虧損只會進一步加劇。
　　既然郵政網點屬于公共基礎設施，郵政網點的建設就應當納入政府規劃，而不為各種局部的商業利益所左右。雖然目前我國城市土地大都采取了拍賣方式出讓，憲法上“城市土地歸國家所有”的規定卻沒有變。因此，納入各級政府規劃的郵政網點建設，完全可以采取零地價方式，或者在法律上將其規定為開發商責任。隨著技術進步和城鄉格局的變化，為了提高普遍服務質量，現有的郵政網點也需要調整。但是此類調整也不可能依靠市場機制來自發地實現，還是需要各級政府的支持和幫助。
　　
　　普遍服務是國家利益之所在
　　
　　近年來，全球化的浪潮一浪高過一浪，但不同國家之間的利益沖突依然存在。盡管歐洲放開郵政專營的呼聲很高，但沒有一個國家的郵政敢放棄普遍服務責任。
　　事實上，就連唱開放郵政市場高調的德國，本國郵政的信函業務仍占有93％的市場份額，其他1000多家經營郵政業務公司的信函市場份額不過7％。根據德國郵政監管機構提供的最新數據，歐盟部分成員國郵政企業信函市場占有率分別是：法國、意大利、瑞典、荷蘭為100%，英國99%，西班牙90%。由此可見，口頭上的放開郵政專營，與保護本國郵政主渠道地位的措施相得益彰，各有各的用途。前者是為了打入外國的郵政服務市場，后者由于涉及國家根本利益，所以只做不說。
　　中國民眾深知海關、郵政被外國人控制的利害，不可能長期容忍外國企業蠶食中國郵政業務的行為。某些國際物流巨頭所謂“私人信函除外”的說法。無論從法理上還是國際慣例上都站不住腳，國內堅持郵政專營的聲音從來沒有停息過，因為這關系到中國的國家主權。中國政府提出科學發展觀和以人為本的執政理念后，郵政法的修改和郵政改革終于有了正確的方向：衡量中國郵政改革成敗的唯一標準，只能是普遍服務的水平和質量。
　　不管是根據世界貿易組織條款，還是萬國郵政公約，郵政專營都是各國政府無可爭辯的權力。當然，除外部因素外，中國郵政在工作效率和服務質量上的確還有很多不足之處，需要在今后的工作中加以改進。這不僅需要政府規劃和財政的支持，還需要全體郵政職工的集體努力。在整合國內運輸資源和完善網點分布的前提下，中國郵政完全可以實現郵件同城24小時、國內48小時到達的目標。在此基礎之上，才有可能考慮縮小郵政專營范圍，同時在國際實物遞送和物流市場爭得一席之地。