村級公共產(chǎn)品供應(yīng)中成本分?jǐn)倖栴}研究

　　摘要：解決村級公共產(chǎn)品供應(yīng)中成本分?jǐn)倖栴}應(yīng)從完善公共財(cái)政體制、規(guī)范政府行為、轉(zhuǎn)變政府職能著手，明確政府供應(yīng)主體地位，加大政府財(cái)政的投資力度，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在村級公共產(chǎn)品成本分?jǐn)偵系闹黧w作用，同時(shí)創(chuàng)新分?jǐn)偡绞剑嘣謹(jǐn)偅l(fā)揮村級非政府組織作用，充分利用市場力量和民間資本的作用，解決成本分?jǐn)倖栴}。
　　關(guān)鍵詞：村級公共產(chǎn)品；成本分?jǐn)偅环钦M織；政府職能轉(zhuǎn)變
　　
　　黨的十七大報(bào)告把解決好三農(nóng)問題作為事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局的目標(biāo)，作為全黨工作的重中之重。農(nóng)村問題中，農(nóng)村的公共工程、公共教育、社會醫(yī)療保障等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本應(yīng)如何合理地分?jǐn)傉絹碓綖槭廊岁P(guān)注，解決這些問題成為了解決農(nóng)村問題尤其是農(nóng)村基本民生問題的關(guān)鍵。
　　
　　一、村級公共產(chǎn)品供應(yīng)中成本分?jǐn)倖栴}的緣起
　　
　　（一）人民公社時(shí)期
　　人民公社時(shí)期，村級公共產(chǎn)品的供應(yīng)實(shí)質(zhì)上是人民公社動員下農(nóng)民的“自給自足”。在人民公社的體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傊饕袃蓚€(gè)渠道：財(cái)政渠道和制度外渠道。在“多取少予，農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”政策指導(dǎo)下，財(cái)政資金十分有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)主要依靠制度外籌資。同時(shí)，人民公社的分配制度是工分制，即將扣除各項(xiàng)費(fèi)用之后的效益以工分為權(quán)數(shù)分配給社員，農(nóng)民成為隱性的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傉摺?
　　（二）改革開放后至農(nóng)村稅費(fèi)改革前
　　改革開放后，人民公社已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替，同時(shí)設(shè)立了相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，但由于其支出范圍和籌資能力有限，制度內(nèi)財(cái)政所能籌集的包括稅收和企業(yè)上繳的利潤等財(cái)政資金不足以支撐龐大的村級公共產(chǎn)品開支，制度外籌資成為一種必然，成本的分?jǐn)傒^為雜亂與隨意。農(nóng)民被強(qiáng)制征收費(fèi)用，成為顯性的成本分?jǐn)傉摺?
　　（三）稅費(fèi)改革后
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消了三提五統(tǒng)等各種雜費(fèi)，建立農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制（2004年起已開始取消農(nóng)業(yè)稅）。村內(nèi)興辦各種集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，由村民大會討論民主決定采取“一事一議”。農(nóng)村稅費(fèi)改革從政策上規(guī)范了政府行為，堵住了基層政府向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)和各種攤派的“口子”，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)資金嚴(yán)重不足問題未能得到解決。作為受益主體的農(nóng)民，只有通過自己出資，供應(yīng)私人產(chǎn)品填補(bǔ)公共產(chǎn)品的需求缺憾，無形中，還是農(nóng)民承擔(dān)著村級公共產(chǎn)品的主要成本。
　　綜上所述，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的成本分?jǐn)倷C(jī)制盡管經(jīng)過了上述3個(gè)階段的歷史演變，但其本質(zhì)的東西卻未改變。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中長期缺位，大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品始終是農(nóng)民的“自給自足”，農(nóng)民有意無意、有形無形、臺前幕后地一直扮演了村級公共產(chǎn)品成本的主要承擔(dān)者的角色，是不合理的分?jǐn)偂８母铿F(xiàn)有的不合理、不清晰的村級公共產(chǎn)品成本分?jǐn)倖栴}迫在眉睫。
　　
　　二、村級公共產(chǎn)品成本分?jǐn)偛缓侠淼脑蛱骄?
　　
　　（一）政府部門作為村級公共產(chǎn)品成本的主要承擔(dān)者，角色扮演不到位
　　1、地方政府財(cái)政緊張，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工商稅、農(nóng)業(yè)稅、政府職能部門收費(fèi)、向農(nóng)民收取的統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和上級財(cái)政下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助。取消農(nóng)業(yè)稅、取締基層“事業(yè)性收費(fèi)”即“三亂”費(fèi)用之后，一些以農(nóng)業(yè)稅或是村級收費(fèi)作為財(cái)政支撐的地方財(cái)政收入急劇下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)作捉襟見肘，難以承擔(dān)村級公共產(chǎn)品的供應(yīng)成本。另外，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制在各級政府的差異很大，極不規(guī)范。上級政府對地方政府的財(cái)政收入來源控制加強(qiáng)，財(cái)權(quán)不斷向上移，而對下級政府的事務(wù)要求越來越多，事權(quán)不斷下放。事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不對稱，導(dǎo)致地方政府在財(cái)力不足的情況下，承擔(dān)了許多本該由上級政府負(fù)擔(dān)的村級公共產(chǎn)品的成本。地方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府“有事無財(cái)”，缺乏與事權(quán)相稱的必要財(cái)力保障情況，其對村級公共產(chǎn)品的成本的承擔(dān)水平每況日下。
　　2、決策機(jī)制不合理，政府財(cái)政的投資方向偏差。我國的村級公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策權(quán)掌握在政府的手中，是否提供公共產(chǎn)品、提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品基本上都是由上級政府決定的，是一種“自上而下”的決策機(jī)制，農(nóng)民缺乏需求表達(dá)途徑，只能處于被動接受的地位。很顯然，由于信息的非對稱性，政府不能對實(shí)際進(jìn)行調(diào)查，全面了解農(nóng)民的公共產(chǎn)品真實(shí)需求，政府對公共產(chǎn)品的供給偏好代替了農(nóng)民的需求偏好，這樣必然造成了很多農(nóng)村公共產(chǎn)品的低效或無效供給，農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品卻得不到提供或供應(yīng)不足。同時(shí)，在公共資源配置上政府重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力用于城市公共產(chǎn)品上，而對農(nóng)村公共產(chǎn)品重視不足，政府財(cái)政在公共產(chǎn)品供應(yīng)的投資上呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化。另外，一些地方政府熱衷于升級達(dá)標(biāo)，不顧農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)條件，對財(cái)政資金使用的過于主觀隨意，將目光集中于那些位列考核指標(biāo)之列、見效快的項(xiàng)目，傾心于“政績工程”，致力于眼前華麗美觀，熱衷于形象和“門面”，而忽視長足經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺建設(shè)，導(dǎo)致供應(yīng)成本較高、公共產(chǎn)品增長無序，公共資源極大浪費(fèi)，無形中還加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
　　（二）村級非政府未能很好地完成分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本的使命
　　1、村級非政府組織受多重領(lǐng)導(dǎo)，性質(zhì)變異，未能擔(dān)負(fù)起分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本的重要職責(zé)。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，其基本職能包括了自我治理和協(xié)助上級政府兩方面。村民委員會應(yīng)屬村級公共產(chǎn)品的供應(yīng)主體之一，其應(yīng)該承擔(dān)村級公共產(chǎn)品成本的部分分?jǐn)偮氊?zé)。同時(shí)，村級黨組織和其他群團(tuán)組織是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和參與者，同樣也應(yīng)該在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上發(fā)揮重要作用。而現(xiàn)實(shí)情況中，大部分村級組織由于不得不承擔(dān)上級黨政部門安排辦理的各項(xiàng)事務(wù)，在某種程度上淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，成為“拿村民錢，辦政府事”的半行政化組織。既是經(jīng)濟(jì)組織，又是自治組織，還是政權(quán)組織，這種集多重職能于一身的現(xiàn)象，阻礙了村級組織充分行使自身的職能，村級非政府組織并未能很好地?fù)?dān)負(fù)起分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本的重要職責(zé)。
　　2、村級非政府組織缺乏有效的經(jīng)濟(jì)來源，同時(shí)對“一事一議”操作背離政策初衷，運(yùn)作舉步維艱。如上文所述，村級非政府組織承擔(dān)了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的事務(wù)工作，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其的財(cái)政支持卻相當(dāng)不對等。村級非政府組織的經(jīng)濟(jì)來源主要是村級集體企業(yè)的利潤及村民繳費(fèi)，然而在內(nèi)陸的一些農(nóng)村，其村辦企業(yè)很少甚至沒有，國家又嚴(yán)格限制農(nóng)村收費(fèi)。村級組織的運(yùn)作都存在問題，其分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本的能力可想而知了。另外，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央為了從根本上治理農(nóng)村各種形式的亂收費(fèi)，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，保護(hù)和調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，決定推行村內(nèi)興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，可由村民大會討論民主決定采取“一事一議”的政策。然而現(xiàn)實(shí)中，由于地方違規(guī)操作，加上政策不成熟，“一事一議”未能被正確的理解和使用，偏離了其政策目標(biāo)，成為村級組織亂收費(fèi)的新幌子，村級組織未能很好地運(yùn)用其完成供應(yīng)村級公共產(chǎn)品的組織工作。
　　
　　三、解決村級公共產(chǎn)品供應(yīng)中成本分?jǐn)倖栴}的應(yīng)對
　　
　　（一）明確政府供應(yīng)主體地位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府財(cái)政的投資力度
　　1、明確政府責(zé)任，加大和規(guī)范政府對村級公共產(chǎn)品的投資，合理分配事權(quán)和財(cái)權(quán)。根據(jù)公共財(cái)政理論，村級公共產(chǎn)品由于其外部性原因，其只有外部收益而沒有內(nèi)部收益，應(yīng)由政府這樣的公共部門提供。我國政府社會管理和公共服務(wù)職能也決定了政府在承擔(dān)村級公共產(chǎn)品成本上有著不可推卸的責(zé)任。同時(shí)必須增加政府財(cái)政對村級公共產(chǎn)品的投入力度，將其列入公共財(cái)政范圍，調(diào)整政府財(cái)政支出政策，建立合理的公共財(cái)政體制。另外要解決好政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一性問題，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分各層級政府之間財(cái)權(quán)，確保其具有提供公共產(chǎn)品的財(cái)政能力，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，杜絕出現(xiàn)政府層級、部門之間對承擔(dān)村級公共產(chǎn)品成本相互推諉，責(zé)任不明的情況。
　　
　　2、轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，充分利用可用資源分?jǐn)偦鶎哟寮壒伯a(chǎn)品成本。農(nóng)村基層政府不僅作為公共產(chǎn)品的決策者和供給者存在，其本身供給好壞直接決定了地方公共產(chǎn)品供給的有效性。地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，樹立“立黨為公，執(zhí)政為民”和“以人為本”的理念，增強(qiáng)服務(wù)意識，強(qiáng)化社會管理職能和公共服務(wù)職能。另外，要科學(xué)合理地設(shè)置和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，按照“精干、高效、綜合”的原則，歸并過多、過散的事業(yè)單位，壓縮行政和事業(yè)單位的人員編制，化繁鎖為簡潔，最大程度地降低村級公共產(chǎn)品供應(yīng)中成本，把有限的財(cái)政真正用在需要的農(nóng)村基層公共產(chǎn)品上。
　　（二）規(guī)范和創(chuàng)新成本分?jǐn)偡绞剑鉀Q村級公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)倖栴}
　　1、正確引導(dǎo)和發(fā)揮村級非政府組織在分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品的成本中的作用。政府應(yīng)該是村級公共產(chǎn)品供應(yīng)的主體和核心，然而由于政府財(cái)政實(shí)力、信息資源及操作可行性等方面原因，政府對村級公共產(chǎn)品成本的分?jǐn)傠y以達(dá)到最優(yōu)程度，需要其他社會力量的參與才能實(shí)現(xiàn)最有效率的資源配置，在當(dāng)前情況下，村民委員會、村級黨組織、其他的村級群團(tuán)和非營利機(jī)構(gòu)等村級非政府組織在農(nóng)村社會生活中正發(fā)揮越來越大的作用，我們可以而且有必要發(fā)揮村級非政府組織對村級公共產(chǎn)品成本的承擔(dān)或者組織分?jǐn)傋饔谩４寮壏钦M織要承擔(dān)供應(yīng)公共產(chǎn)品，重要途徑之一就是壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟(jì)。如組織興辦一些競爭力強(qiáng)的村級集體企業(yè)等，通過村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大村級收入，有利于更好地提供村級公共產(chǎn)品的成本資金。另外，村委會等相關(guān)村級非政府組織要嚴(yán)格按照法定程序和法律規(guī)范對村級公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目籌資進(jìn)行民主化的“一事一議”，引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資出勞，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民的承受能力，通過農(nóng)民集體議事、集體決策，籌集資金，既使農(nóng)民作為受益主體合理地分?jǐn)偭顺杀荆帜鼙Ｗo(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)利，減輕其負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村村級基礎(chǔ)設(shè)施之類的公共產(chǎn)品建設(shè)和長期管理維護(hù)過程中，會產(chǎn)生許多相應(yīng)的施工、管理和維護(hù)等勞力成本，通過村級非政府組織合理地宣傳和激勵(lì)，做好農(nóng)民的思想動員和組織發(fā)動，使其能貢獻(xiàn)自己的勞動勞力，分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品供給的人力勞力成本，將會起到很好的效果。
　　2、充分利用市場力量和民間資本分?jǐn)偝杀尽；谖覈r(nóng)村的實(shí)際，農(nóng)村人口眾多，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求大，而政府資源又有限，單靠政府供給無法滿足農(nóng)村公共需求。我們可以改革農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)偡绞剑龑?dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革，積極利用市場力量和民間資本投資分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本。
　　政府可以通過補(bǔ)貼方式，如面向個(gè)人或企業(yè)的財(cái)政撥款、減免稅收、低息甚至無息貸款等，按“誰投資、誰受益”的原則來鼓勵(lì)和幫助民間資本投資那些外部性不強(qiáng)、進(jìn)入成本較高的公共產(chǎn)品，解決農(nóng)村會共品供給資金不足的難題；通過引入市場競爭機(jī)制，采用政府采購的方式，公開招標(biāo)競標(biāo)，減少建設(shè)與管理過程中的浪費(fèi)，降低成本，同時(shí)提升村級公共產(chǎn)品供應(yīng)的有效性；另外，借鑒西方發(fā)達(dá)國家和我國先進(jìn)省市的農(nóng)村治理經(jīng)驗(yàn)來看，通過贈與冠名等權(quán)利的途徑吸收吸引捐贈，也是分?jǐn)偞寮壒伯a(chǎn)品成本的有效方法。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、呂云濤.中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷與走向[J].貴州省委黨