“城中村”整治規劃探索

　　摘要：“城中村”既非傳統意義上的鄉村社區，又有別于“貧民窟”，它是自20世紀90年代初期，我國不少大、中城市建成區和城鄉結合部突顯出來的一類異質于現代城市的聚居區。目前，“城中村”在發展中呈現的混亂、無序已經嚴重影響了城市有機體的正常運轉，對其改造要求也日益迫切。文章主要就“城中村”目前存在的類型和整治措施進行探討。
　　關鍵詞：“城中村”；土地；城鄉結合部；整治規劃
　　
　　一、引言
　　
　　全球范圍內的城市化是城市文明的滲透過程，并伴隨著一系列的社會變遷，表現為城市數量和非農業人口的增長以及大的都市區和都市群的形成。這一過程中城鄉關系的變化、鄉村-城市的轉型是各國發展不可逾越的階段。但因各國受不同的城市歷史、經濟制度等的影響而以不同的形式展開。自1980年以來，伴隨著我國工業化和市場經濟的發展，全國城市化進程明顯加快。在1978-1998年的20年中，全國新增建制城市475個，城市化水平明顯加快。“城中村”就是在我國轉型背景與快速城市化過程中所產生的一種特有的居住空間現象。
　　（一）“城中村”概念的界定
　　“城中村”是我國高速城市化進程中普遍存在的一種特殊的地域現象。“城中村”位于建成區內，享有城市的某些基礎設施和生活方式，但仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制。它在經濟、社會、土地利用、建設景觀等各方面處于明顯的鄉村-城市轉型過程之中，既具有較高程度的城市化特征，又保留濃厚的農村社區特征。
　　（二）“城中村”現狀
　　“城中村”從出現開始，就主要是以問題的形式而存在的。作為“都市里的村莊”，與城市社區和傳統農村社區相比，“城中村”以下諸多問題：社會經濟結構城鄉二元化；規劃滯后，建設混亂；就業和村民發展問題突出；人口構成復雜，社會治安和教育問題嚴重。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“瘤疾”。
　　
　　二、目前存在的類型
　　
　　結合各時期形成的“城中村”目前在城市中的分布和發展形態來看，整體雖呈現一定的零散，但從“城中村”作為具一定人口經濟規模的聚居點在城市中的地位來看，卻已經顯示出城市集聚效應對其發展的影響，也顯示了其自身的階段發展類型，可以歸納為以下幾類：
　　一是位于城市建成區內部，已經完成土地轉型（包括已完成村轉居，但保留宅基地和雖未轉居，在用地性質中已經沒有農業用途的“城中村”），以第三產業為主導，將要融入城市體系中的“城中村”。
　　二是位于城市內緣區的城市建成區周邊，正在進行土地轉型，第三產業在產業結構中的比例上升迅速，將要被納入城市建成區內部的“城中村”。
　　三是位于城市內緣區的城鄉結合部中或內緣區與外緣區交界處，其土地已經或正在被城市新的功能增長點利用，進行跳躍式轉型的“城中村”。
　　這幾種類型也說明，“城中村”未來的發展是與其目前和今后所處的區位條件是分不開的。
　　
　　三、整治規劃措施
　　
　　（一）整治的必要性與難點
　　“城中村”目前尚無統一規劃指導下的土地利用和建設活動，給城市帶來的負面影響在不斷增加，而經濟實力和區位較優越的村莊在新的建設中，急需城市統一規劃的指導來理順城市，更新與舊村改造、新村建設的關系。
　　目前“城中村”整治的難點集中在以下幾點：“城中村”土地（包括少量耕地、閑散地和宅基地）在城市建成區基本呈不連續、無規則分布，且所有權混亂，給更新改造過程中土地的獲得、利用和規劃的實施造成困難；城市基礎設施投入在不斷進行，在城市土地極差地租及房地產開發影響下，“城中村”更新改造的資金平衡、有關賠償安置基準的認定遇到困難。隨時間的延續，“城中村”土地既得利益不斷滋長村民的“食利”惰性，更增加了改造的難度；“城中村”村民素質與城市社會經濟發展要求存在相當差距，就業處于弱勢，城市對這些特定人口的消化遭遇下崗流，加上仍具一定活力的農村政策，使城市政府過去多采取回避矛盾的態度。大量轉居人口的收入來源、就業安置和社會保障體系的建立是現實的最突出問題。
　　“城中村”土地的“硬”約束與現實中的“軟”執行暴露出，應該制定相應的政策，根據土地本身價值來實現土地的最佳收益，從而帶動“城中村”土地與城市其他用地的置換來達到改造開發的目的。
　　面對一系列錯綜的矛盾，重要的是認清矛盾產生的根源，即它們相互之間的聯系和聯系的紐帶。只有把這些主要矛盾和聯系紐帶理清，我們才能有的放矢，才能認準“城中村”改造的目的，從而制定相應的整治計劃。
　　（二）整治規劃措施
　　政策法規是使“城中村”改造得以實現的必不可少的外部因子，而真正能帶動“城中村”改造的內部誘因是“城中村”自身的條件，包括其區位、可利用資源狀況等。其中土地是實現“城中村”改造的最為有力的條件之一。用土地本身的價值作為“城中村”改造的協調因子，也有利于實現城市與“城中村”關系的整合。根據“城中村”特征和存在類型分析，擬訂相應的整治規劃措施如下：
　　第一類“城中村”：結合土地置換的改造位于城市建成區內部的“城中村”。它們已經沒有耕地，現有土地主要用于居住和依托城市而建立的市場、商業、租賃等，從土地利用形式上已經完成土地轉型。這類“城中村”可以利用城市土地置換調整的契機，打破土地的封閉狀態，通過流動的城市土地市場達到“城中村”土地的有效配置，實現土地收益的最大化。“城中村”土地評估階段的公正、合理、有效是這類“城中村”改造的現實關鍵因素。舊村改造與城市更新改造的結合是“城中村”面貌改善的契機。城市更新改造必然帶來原有土地利用方式和強度的調整，“城中村”土地作為未經開發的“生地”，既可提供城市更新中的后備用地，完善其整體布局，又可在開發中實現其最佳利用、發揮增殖潛力。通過原地拆遷改建、易地安置重建，逐步引入城市住宅建設標準和小區配套化設施管理，實現“城中村”空間物質形態的徹底轉變。通過合理的置換和補償，原有“城中村”居民在遷入新型城市社區后，可以享受完善的配套設施和優美的環境。在具體操作中，建議城市政府把握對土地所有權交易市場的控制，這樣有利于對“城中村”土地統一整備和統一規劃的實現，由政府進行前期的開發后，通過協議、招標或拍賣形式出讓地塊，盡量減少劃撥，保證土地收益的獲得。所得土地收益用來協調各方利益，保證村民得到合理安置和補償。例如，珠海市近年來，通過合理的補償和盤活“城中村”土地，帶動了“城中村”改造的有效進行。如居民合法住房按建成年份以1∶1至1∶2的面積比例進行補償；舊村居民的原有宅基地，給換發房產證，成為商品房，可直接進入市場交易；原村集體在舊村改造范圍內的留用地、工業用地允許免交有關費用納入統一規劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民和開發商共同享有。
　　第二類“城中村”：控制無序蔓延，引導其有序發展。位于城市建成區周邊，正在進行土地轉型的“城中村”，其發展與城市的擴展有直接的關系。擴展帶來城市用地和原有農村農業用地、非農建設用地之間的空間矛盾和競爭。處理好城市建設發展用地與農村各項用地的關系，在城市總體規劃和土地利用規劃的指導下，及早控制和安排城鄉結合部的土地利用，是預防第二類“城中村”土地利用無序蔓延的前提保證。政府應適時地制定這一區域內農村土地的征用計劃，加強對征地農村宅基地的管理，結合城市建設，引導村民進行都市化的舊村改造，改變過去避繞的做法。制止無序建設活動的蔓延，是現有城市治理“城中村”最為緊迫的整治環節，在第二類“城中村”的整治中尤其重要。相關的法律法規的制定則又是這一環節的關鍵。制定過程中應按不同發展狀況的“城中村”來區別對待。“城中村”的建房活動以早期縱向加蓋、中期橫向擴充與加蓋并舉、晚期獨戶多層樓房密集林立為特征，對于“城中村”的這種建房活動如不及早控制和引導，必將加重未來整治的難度。對于后開發城市，這類“城中村”中設立市場或擴建市場用地是引起其蔓延的一個誘因。所以在規劃控制中，應合理配比各項用地。在村民新的建設改造活動中，引導其集約利用土地，及時配套各項設施，使建設標準逐步向城市型過渡。政府部門是其中的重要角色。應以積極引導為主，避免消極控制。改造初期一定會面臨宣傳、動員和相關優惠政策的制定等工作，如果把優惠政策的享受和控制目標相結合，不但有利于遏制舊村無序建設的進行，還能調動人們改造的積極性。政府與改造“城中村”的溝通也是“城中村”改造工作貫穿始終的環節。設立合適的中間機構來協調兩者的聯系，達到信息的暢通是必需的。“城中村”所屬區政府可以擔當這一角色。這樣，不但可以簡化改造中涉及的層級和程序，各區也可以針對自身發展情況，合理引導“城中村”的發展。
　　
　　第三類“城中村”：開展城郊村鎮規劃，建立城鄉生態系統。對已經進入城市規劃區內部的村莊，缺乏適時、有效的管理，使城市政府喪失了對“城中村”土地統一管理的主動權。已經暴露的問題提醒我們關注演變中的城鄉交錯地帶，及時、全面地制定城鄉土地利用和開發規劃。位于城市內緣區的城鄉結合部中，其土地已經或正在被城市新的功能增長點利用，進行跳躍式轉型的“城中村”，曾經是分散在城市遠郊的一個個自然村。在郊區城市化的進程中，它們被賦予新的活力，在給城市功能分散提供空間的同時，實現著自身的轉型。如何預測城鄉結合部的村莊、集鎮在未來城市發展中的地位，城鄉土地利用、基礎設施建設如何有效銜接等一系列問題，顯示出這類“城中村”現象背后城郊規劃的重要性。部分學者已經提出城郊村鎮規劃、中心村規劃等針對城鄉結合部規劃的原則，主要是在這類村鎮發展的過程中，從規劃標準上考慮與未來中心城市發展的銜接，防止無序、不符合規劃的開發建設行為的出現。城市邊緣區在經歷城市邊緣工業化、城鄉經濟混合增長、城市經濟結構提升、鄉村經濟結構蛻化的階段中，優化這一地帶的布局和銜接，保證農業一定的持續發展，營造城鄉生態系統的發展空間，對于每一個城市來說無疑都是有益的。在我國目前的發展階段，城市經濟的發展是帶動國民經濟發展的主要方面之一。從而各級城市必將處于快速的開拓階段，這就對城鄉規劃和生態環境的保護提出了新的要求。原有的城市規劃和村鎮規劃各執一方、兼具城鄉特色的城鄉交接地帶的規劃力度跟不上的局面必須打破。
　　這3種整治措施雖然針對“城中村”3種不同的發展類型，但對于不斷發展中的城市和動態演化中的“城中村”來說，必須結合“城中村”的演化趨勢，針對自身的情況綜合考慮和運用以上的措施。
　　
　　四、結束語
　　
　　本文所提出的改造措施主要是從土地使用、規劃控制角度來制定的“城中村”整治規劃，其他方面的配合也是必不可少的。如對即將轉制的村民在過渡期間的管理和服務，對轉制村民如何把城市社區管理制度逐步引入新的社區之中，轉制村莊原有集體經濟組織如何實現向現代企業制度的轉型以及對外來人口的安排等。這些說明“城中村”整治規劃是一項需要政府、村民、規劃人員、開發商等眾多方面協調的綜合工程，以上提出的措施只是在“城中村”整治途徑上邁出的有限步伐。
　　
　　參考文獻：
　　1、李娟.城中村改造模式探索——以武漢市城中村改造為例[A].建設社會主義新農村土地問題研究[C].2006.
　　2、