淺議西方代議機關的職權

　　摘要：由于國情和社會制度的不同，當今我國和西方各國代議機關擁有的職權存在巨大的差異，而且即使在法律上規定一致，在實際運用中也往往存在差別。文章擬就西方各國代議機關的職權作以考察，希望對于今后我國人大制度，特別是人大職權的改革與完善起到借鑒作用。
　　關鍵詞：代議制度；議會；職權；人民代表大會制度
　　
　　從古到今，作為政治制度的民主可以分為兩種。一種是古希臘、羅馬實行的由全體公民參與國家和社會公共事務管理的直接民主制；另一種是近現代實行的由公民通過選舉代表（議員）組成代議機關來管理國家和社會公共事務的間接民主制，即代議制度。代議制度已經成為民主國家制度中不可或缺的重要組成部分，是民主政治的體現。代議制度在西方國家稱之為議會制度，而在我國則稱為人民代表大會制度。代議機關的職權是指代議機關所擁有的，與其職能相適應的國家權力。在當代社會，世界上沒有兩個代議機關的職權是完全相同的，各國都處在不斷的學習與借鑒中。當今，我國和西方各國代議機關擁有的職權更是存在眾多不同。所以，對于西方國家代議機關的的職能考察意義重大。
　　
　　一、西方代議機關職權概述
　　
　　西方議會發源于英國，議會的職權也從英國推演而來。遠在資產階級議會形成以前，英國就存在一個由封建領主組成的“大議會”。1215年，“大議會”利用英王約翰當時既受到教皇的處罰，又在對外戰爭中失利，國家財政面臨極度匱乏的情況下，迫使英王簽署了一個名為《自由大憲章》的法律文件，取得了征稅同意權，即國王不經議會同意不得征稅，其后逐漸演變成為下議院的財政法案先議權。及至愛德華三世英國議會開始形成的時候，由于國王要求議會增加稅收以支付當時正在和法國進行戰爭的費用，議會乘機要挾國王說明稅收的用途，這樣就確立議會同意的稅收只能用于議會同意事項的原則，進而演變成為議會對國王預算的決議權，即后來議會的財政權。在亨利第五和亨利第六時代，議會利用稅收和財政方面的權力把稅收和預算法案拖延到議會會議后期審議，迫使國王在立法方面讓步，于是亨利第五宣布從此不制定下議院所反對的法律，亨利第六進而應允議會兩院有提出法案的權力。議會的立法權就是在這個基礎上產生的。在議會取得立法權和財政權的同時，議會與國王之間還進行著限制與反限制的斗爭，斗爭的結果是議會取得勝利，國王受到議會的監督，進而演變成為議會對政府的監督。英國議會制模式為隨后許多資本主義國家所效法，各國又根據本國的國情和階級力量對英國的議會模式進行改造和完善，形成了當今資本主義世界議會制基本相同而不同風格的議會職權模式。
　　
　　二、西方國家代議機關的職權
　　
　　在當今西方國家，議會職權的大小因各國政體的不同及議會的法律地位不同而有差別。一般來說，議會制共和國的議會職權大于總統制共和國的議會職權；總統制共和國的議會職權又大于二元君主制國家的議會職權。但從職權項目類別來看，無太大區別，都包括立法權、財政權、人事權、行政監督權、司法權等。
　　（一）立法權
　　立法權即制定、修改和廢除法律的權力。這是西方國家議會傳統也是最重要的職權，西方國家憲法對議會的立法權都做了明確的規定，但卻不盡相同。
　　首先，在立法的范圍方面，有限制與否的區別。在英國、日本等議會享有最高權力地位的國家，形式上議會可制定、修改任何法律。日本憲法規定：國會為國家最高權力機關，并為國家之唯一立法機關，這一規定說明日本國會的立法權不受限制。但是，有些國家議會的立法范圍是有限的。如法國現行憲法規定，有關公民權利、國籍、婚姻制度、繼承權和贈與、刑罰、刑事訴訟程序、大赦、稅收、貨幣制度選舉制度、設立各類公益機構等方面法律的制定和修改，屬于議會專有權力。對于國防的組織體制、地方單位的行政管理、教育、民事規章、勞動權、工會權和社會治安等，議會一般只能確定一般原則，其具體細則和實施措施則由政府通過行政命令制定。在聯邦制國家，一般由憲法規定聯邦和各州的立法范圍。根據美國憲法，美國國會立法的范圍是稅收，償付國債和借債事項，與國外貿易，統一化、造幣和度量衡標準，郵電，破產法，專利權、國際法事務，宣戰，軍隊供給和征調民兵等。其余未列舉的事項之立法權歸于各州。
　　其次，各國議會在立法創議權（提出法案的權力）方面所享有的權力有所不同。有些國家規定只有議會（一定數量的議員或議會的各種委員）才能提出議案，如美國憲法規定，所有法案由國會自行提出，因此在形式上只有國會議員才有權提出法案。在一些實行君主立憲制的國家，有的規定國王有立法創議權，如荷蘭、約旦、英國以及某些其他英聯邦國家。在實行總統制的國家，總統實際上也享有立法創議權。盡管憲法規定只有國會議員才能提出法案，但實際上重要法案是由總統或總統授意提出的。美國總統每年向國會提出的國情咨文，其實就是政府要求國會進行立法的綱領。
　　（二）財政權
　　歷史上，西方議會都是在財政方面獲得了權力之后才獲得立法權。當今世界，雖然形式已經發生重大變化，但議會在財政方面仍然擁有極大的權力，主要包括：
　　1、稅收、舉債審批權。在現代西方資本主義國家，稅收、舉債問題的決定權掌握在議會手中，非經議會批準，政府不得行動。瑞典規定：“未經議會授權，內閣不得以國家名義進行任何借款或承擔任何財政義務。”
　　2、預算決定權。預算是國家未來一個財政年度的收入、支出計劃。通過批準預算，議會授權行政機關使用經費，這是議會掌握國家收支、控制和監督政府財政的重要手段。多數國家議會對于政府預算擁有絕對決定權力，幾乎所有國家的議會都對政府預算擁有大小不等的修改權力。
　　（三）人事權
　　議會的人事權是指議會對國家高級工職人員任免方面的權力。西方國家議會的人事權范疇并不十分明確，它往往與議會的監督、制約權混在一起使用。該項職權的基本內容是選舉、任命、認定國家高級工職人員，主要包括國家元首、政府官員和立法機構及一些獨立機構人員。
　　首先，議會在國家元首產生方面的作用。多數資本主義國家議會在元首的產生中不具任何作用。這是因為，在當今世界，相當多的國家（如英、日、泰國及許多阿拉伯國家）是實行君主立憲制，國家元首為世襲；另外，根據“三權分立”原則，幾乎所有實行總統制的資本主義國家議會和總統都同時由選民產生。
　　其次，議會在任命政府方面的作用。在總統制國家，多數國家如哥斯達黎加、埃及、芬蘭等，任命內閣部長由國家元首決定，議會在這方面不起作用。在美國則不同，美國內閣須由參議院同意后才任命。而且，總統挑選的政府高級官員，要逐個地而不是一攬子地交給參議院進行嚴格審查。參議院在得到總統的每個提名后，一般將提名交給與擬議任命的部門相關委員會進行審查，委員會為此舉行聽證會，對被提名人的品德、教育背景、身體狀況、心理狀況和政策主張進行全面的了解和考察，并要求被提名人到會回答有關問題。如果參議院否決總統提名人選，總統就得從新挑選。例如，在20世紀的30年代，胡佛任總統期間，他提名任職的官員候選人有14%被迫另換他人。在議會制國家，立法機關在任命政府方面所起的作用各不相同。有國家的是議會下院多數黨領袖應國家元首請求組織政府，政府首腦全權決定政府其他國家官員的任命，包括澳大利亞、印度、英國。如日本憲法規定“內閣總理大臣得以任意罷免國務大臣”。雖然在形式上，議會在這些人事任命中不起作用，但實際上，這些選擇和議會有很大關系，因為在議會占多數的黨派才能組閣，這是政治力量對比關系的體現。而在其他一些西方國家，要么國家元首在任命政府方面起主要作用（如比利時、意大利），要么議會在任命政府方面作用甚微（如泰國）。
　　
　　
　　三、中西代議機關職權的特點比較及我國人大職權的完善
　　
　　中國人民代表大會和西方議會一般都擁有立法權、監督權、人事任免權，這是共同點。但在權力地位、具體內容和實現形式上，兩者有很大的差異。
　　第一，關于在國家政治生活中的地位與權力結構。和資本主義國家議會不同，中國全國人大是最高國家權力機關，它代表全體人民，全面地、全權地行使國家權力，擁有廣泛地、不受其他國家機關制約的權力，只接受全國人民的監督、制約。中華人民共和國憲法規定，“全國人民代表大會是最高國家權力機關”（憲法第57條）。在整個國家權力的縱向體系中，它處于最高一級；在中央一級國家權力體系中，它處于首要的和全權的地位。具體來說，中華人民共和國主席、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和中央軍事委員會的組成都要由全國人民代表大會決定，這些機構要對全國人民代表大會負責，全國人民代表大會有權罷免這些機構的領導人。而這些機構及其領導人則只能無條件地接受全國人民代表大會的領導和監督，沒有任何抗衡的權力。而西方國家的立法、行政、司法分別由三個機關行使，并且相互制約，保持權力的平衡，不存在“議行合一”的國家最高權力機關。在此方面，多年來的實踐表明，我們應該堅定不移地堅持我國“議行合一”的國家政治體制。
　　第二，關于權力范圍。按照憲法和法律，中國人民代表大會主要有四大職權，即立法權、監督權、任免權和重大問題決定權。此外，憲法還賦予中國人民代表大會可以行使認為應該由它行使的權力。這是一項無限的權力，西方議會是沒有的。但西方議會有一項古老的傳統權力，即財政權。政府每年的總收入和總支出都要經議會審議通過，政府收入和開支的細目也需經議會同意，政府的每項開支只能限于議會同意的范圍之內。同時，政府對上一個財政年度內收入和支出的數額要做出總結，并向議會報告。這項權力形象地被稱為“管理國庫的權力”或稱為“錢袋權”。這是國會制約和監督政府的最重要的手段。一個典型的例證是：1994年，美國國會與政府在預算問題上發生分歧，拖到新的財政年度開始時仍不通過財政預算，結果政府機構無錢使用，被迫三度關門。中國人民代表大會的這一權力是薄弱的，應當引起重視和加強。當然，也要防止妨礙正常行政活動的地步。
　　中國人大應該加強財政審議權力的運用，以經濟和法律手段監督政府活動。西方國家議會的實踐和經驗表明，利用議會擁有的財政審議權來監督行政機關的活動，是一種極為有效的手段。議會通過預算審議、財政撥款審議和決算審議，使政府的活動受到有力控制。中國憲法明確規定，全國人大有權審查和批準國家預算和預算執行情況（即決算），有權審查和批準國家經濟和社會發展計劃；全國人大常委會有權審查和批準國家經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須做的調整方案。中國人大及其常委會與西方國家議會一樣，也擁有財政審議權，同樣可以通過制定合理、嚴格的審議程序，細化審議過程，對預算、財政撥款和決算進行審議，對政府進行強有力的監督。
　　
　　參考文獻：
　　1、李陽.西方國家憲法學[M].陜西人民