試論創新中國農村社會養老保險制度

　　摘要：文章總結和描述了中國現存農村社會養老保險的現狀，診斷出諸如農村社會養老保險缺乏法律依據、地區發展不平衡、資金籌集方式不合理、政策不穩定等制度方面存在的問題，針對執行環節還發現政府部門的宣傳不到位、工作人員業務素質低等政策執行方面的問題，文章又針對性地提出了建立新型農村社會養老保險，強制農民參保、建立農民個人養老賬戶等對策和建議。
　　關鍵詞：農村；人口老齡化；農村最低生活保障；農村社會養老保險
　　
　　一、建立新型農村社會養老保險制度迫在眉睫
　　
　　第一，人口老齡化導致農村養老問題的突顯。隨著中國社會經濟的發展和醫療水平的不斷提高，國民的平均壽命也在不斷延長，再加上計劃生育政策30多年來連續不斷的實施，中國人口出生率銳減，由1970年的33.4‰下降到2006年的12.09‰，無形之中加快了中國人口老齡化進程。根據2007年人口統計資料看出，中國65歲以上的老年人口10636萬人，占總人口的8.1%，這一比例已經高于老齡型國家的判斷標準（65歲以上老人占總人口的7%），表明中國已經進入老年型國家行列。預計到2020年中國的老年人將達到2.31億，到2050年將達到4.12億，分別占總人口的16.0%和26.1%。而中國近64%的人口居住在農村，因此農村養老保障問題就顯得尤為復雜和突出。
　　第二，家庭結構的變化和外出務工人員的增多降低了農村老年人的生活質量。中國自20世紀80年代實行計劃生育政策以來，家庭平均人口逐漸下降，據調查，20世紀30年代，中國農村的家庭人口平均數是5.26，2005年已降至3.27。家庭平均人口數的降低標志著“421”及“621”家庭結構的出現，這也意味著在農村中一對青年夫婦可能同時要照顧4-6位老人，甚至8位老人。中國經濟的高速發展帶來了大批農村青壯年人口外出務工，他們的外出務工意味著家庭老人贍養能力的降低，而且外出務工人員在城市的生活也是舉步維艱，真正能給家里老人的生活費用是有限的，不僅如此，留守老人還要承擔起照料孫輩和田間工作的任務，這些在一定程度上更加重了老年人的壓力和負擔，降低了生活質量。在這一社會矛盾凸顯期，農村的養老保障體制的構建和完善程度直接關系到農村、甚至國家穩定的大局，因此這一體制面臨著前所未有的挑戰。
　　第三，1998年中國進行政府機構改革，國務院決定將農村社會養老保險業務管理由民政部門移交給勞動與社會保障部以來，是否應當由國家出面舉辦農村社會養老保險，在國家主管部門出現了不同的認識，影響了農村社會養老保險的正常進行。1998年開始把農村養老保險納入當時正在開展的金融業整頓中，1999年7月，國務院指出目前中國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區逐步向商業保險過渡。從此，農村社會養老保險工作實際上處于整體萎縮滑坡狀態，這對農村養老保險的發展產生了不良影響，導致全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、養老保險基金經營不善而運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入困境。
　　
　　二、中國現行農村養老保險存在的問題
　　
　　現階段，中國農村養老保險的實施基本上依據1992年民政部頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），通過這十幾年的實踐，雖然農村社會養老保險在一定程度上取得一些成效，但實施情況卻并不樂觀。
　　（一）農村社會養老保險政策本身存在的問題
　　1、農村社會養老保險缺乏法律依據。目前實施的農村社會養老保險缺乏社會保險應有的強制性和國家行為原則，許多實施問題沒有法律依據。中國農村社會養老保險還沒有制度化，農村公民在憲法中被賦予的在年老時從國家取得養老權利在現實中并未得到保障。各地實施的農村養老保險都是各地政府根據《方案》制定的地方規章，并不具有法律上的強制性。
　　2、農村養老保險的地區發展不平衡。農村社會養老保險基本上是在東部沿海實施的，在中西部也有一些試點，但因為經濟比較落后，實施的效果并不好，許多農民因為經濟原因為參加農村社會養老保險。東部地區無論從參保率還是人均保費都遠高于中西部，西部的參保率最低，人均保費也最低，西部的農村社會養老保險在部分地區是名存實亡，這與區域間經濟發展水平差距有直接關系。
　　3、農村養老保險資金籌集方式不合理。現行農村養老保險資金籌集方式是農民個人繳費，集體補助，國家給予政策支持。農民本身收入就不多，絕大部分農村集體經濟早已瓦解，國家又沒有資金補貼，導致農村養老保險基金籌集困難；也使現階段實施的農村社會養老保險只是“保富不保窮”，窮人在農村社會養老保險中得不到保障，這違背了社會保險的最根本原則。
　　4、農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《方案》的基礎上稍做修改形成的，各地實施方案普遍缺乏法律效力。農村社會養老保險制度的建立、撤消，費用的籌集、管理運用以及保險金的發放，并非按照嚴格的法律程序，不是農民與政府的一種規范性、持久性契約，而是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行，因此具有很大的不穩定性。
　　（二）政府在執行過程中存在的問題
　　1、基金監督管理體制不健全。政府權力過分集中，缺乏真正具有相對獨立性的基金管理機構，難以保證農村社會養老保險基金安全。社會保險基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。在中國，大多數地方的養老保險基金是由當地的社保部門獨立管理的，征繳、管理和使用集于一身，缺乏有效的監控監督，而地方的社保部門又受當地政府的管理，政府違規拆借、挪用養老基金的現象時有發生。
　　2、農村養老保險基金保值增值困難。由于養老基金的投資渠道受《方案》規定得不夠靈活，基金的保值增值很被動、困難。《方案》規定“基金以縣為單位統一管理，保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資”。投資渠道單一違反了分散投資、降低風險的原則。而且僅僅從銀行存款和國債利率與同期通貨膨脹率的比較分析看，這種狹窄的投資渠道的收益率也是經常處于負增長狀態。
　　3、部分試點政府宣傳工作不到位。在全國新型農村社會養老保險“糧食換保障”試點縣——安徽省霍邱縣的調研中發現占33.5%的人為參保的原因是因為政府宣傳不夠導致其不了解政策；而沒聽說過“糧食換保障”的占54.2%，可以從中看出政府的宣傳工作做得不到位。在基層最主要的宣傳人員是村干部，如果是責任心較強的村干部能比較認真的宣傳，但不負責任的村干部宣傳工作就做得不好，甚至未做過宣傳。在調查中了解到村干部們主要是在生產隊開會的時候，對政策只做了簡單的宣傳，然后就在村里選一些認為可能參保的人，到其家宣傳。有的村，由于上級未下達具體工作文件，致使村干部本身對這新政策也不太了解，有的甚至沒聽說過。還有的村干自己或家屬也參保了，但也不知道具體能領取多少養老金。
　　4、工作人員的專業知識比較缺乏。在調研中發現，霍邱縣政府部門很缺乏具有社會保障專業知識的人員。霍邱縣農保辦事處雖然有從事社會保障的專門人員負責該新型農村養老保險，但并不是專業人員，對社會保障工作的認識和所具有的專業知識比較缺乏，而且工作人員比較少。而在農村，從事該養老保險宣傳等工作的人員，一般都是村干部，他們只是經過簡單的培訓，對具體的新型農村養老保險的具體內容和實施環節并非很了解，在一定程度上影響了新政策的實施效果。
　　
　　
　　三、創新農村社會養老保險制度的建議
　　
　　（一）強制農民參保，每年要繳納一定數額的保費
　　目前實施的農村社會養老保險都是以農民自愿的繳費為原則，在自愿的情況下農民的參保率很低，嚴重影響農村社會養老保險的實施。因此國家應該強制農民參加農村社會養老保險。具體做法為凡具有農村戶口，并長期居住的農村的且年滿30周歲的人口必須參加農村社會養老保險。各地政府都要在規定的銀行或農村信用合作社為每個符合參保條件的農民建立個人養老賬戶，每個農民每年都要在規定的時間內在賬戶中存入不少于500元的養老保險費，具體的繳費工作由當地社保部門通知和監督。
　　（二）整合各項涉農補貼，建立個人養老賬戶
　　每年中國財政都會劃撥大量的支農、惠農資金。2008年中央財政對種糧農民的直接補貼（主要是糧食直補和農資綜合直補）總額達到789億元，再加上120.7億元的農作物良種補貼，中央財政涉農補貼總計達909.7億元。
　　在調查中發現，下發到農民的糧食補貼基本上用于改善家庭生活了。農民如此消費并未達到國家對農民進行糧食等補貼的目的。政府應該改變這種補貼方式，使糧食補貼發揮最大的經濟效用。具體做法是整合國家對農民的各項涉農補貼，為每個滿足參保條件的農民建立一個養老賬戶，把各項補貼直接存入個人養老賬戶，作為養老保險費和社會統籌部分一起存入養老保險基金，由國家社保基金管理部門統一投資運營，保值增值，運營收益平均打入個人賬戶。不允許農民隨便取出該賬戶的資金，待到農民達到60周歲的次月可以每月領取一定數量的養老金。
　　（三）各級財政應對農村社會養老保險進行補貼
　　僅僅依靠農民自己繳費和一些涉農補貼的資金來保障農民的養老是不可能的，很難起到保障作用，國家必須要對農村社會養老保險補貼，依靠各級財政的強大后盾來保障農民老年的生活。具體做法為國家應每年向每個農村社會養老保險個人賬戶補貼1000元錢，分4級財政補貼，國家財政每年補貼65%，各省財政每年補貼20%，市級10%，縣級5%。補貼金額每年和各涉農補貼同一時間打入農民家庭養老賬戶作為養老保險費，讓農民切實享受到改革開放和經濟發展的成果。
　　（四）新型農村社會養老保險要與農村最低生活保障結合
　　農村最低生活保障制度是指國家和社會為了給收入難以維持最基本生活的農村貧困人口提供保障而建立的社會保障制度，它是農村居民維持生存和生活的最后一道防線，建立新型農村社會養老保險制度解決農民的養老問題要和農村最低生活保障制度相結合。推進農村最低生活保障制度的建設有利于進一步解決農村貧困老年人的養老問題。
　　（五）政府社會保障部門要加強執行力度，做好本職工作
　　1、社會保障部門要有選擇有重點有層次地開展農保工作。針對農民文化水平低，養老意識薄弱，在早期農保工作中，重點選擇容易參保的人，如思想覺悟水平較高、有經濟基礎且思想開放的人，通常這些人無需或只需稍做宣傳即會參保；而后進入中期工作時，主要針對有錢參保但觀念陳舊的人，通過做思想工作，幫助其消除憂慮、更新觀念，努力爭取他們參保；最后，讓已參保的人自動充當宣傳政策的媒介，再加上此時有關工作人員的經驗已豐富，動員這部分人參保已非難事。
　　2、培養社會保障工作專業人員，專門負責養老保險工作。霍邱縣實行的“糧食換保障”農村社會的養老保險，在曹廟鎮和白蓮鄉進行了試點。兩個試點鄉鎮里雖設立就業和社會保障所，但沒有專業的勞動和社會保障工作人員，而且鄉鎮該機構的工作人員只有1-2名。所有的基層操作都交由村干部來實施，而這些村干部只進行簡單的培訓，他們對政策的具體細節也不是十分的熟悉。因此培養專門技術人才，特別是政府招聘公務員時，努力增加這類專門人才的名額，讓專業化帶動新政策，新制度的前進。
　　廣大農民何時才能像城鎮居民一樣享受到同等的社會保障待遇，這需要中國各級政府和社會的共同努力。社會保險法的即將頒布，對于落實黨的十七大提出的建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障廣大人民群眾的合法權益，促進社會的和諧穩定，都具有非常重要的意義。
　　
　　參考文獻：
　　1、許世堅.我國農村社會養老保險制度的歷史進程[EB/OL].中國農村