加強預算執行監督的對策思考

　　
　　 作為市場經濟體制改革的重要內容，預算制度的改革既為加強財政監督提供了條件，更對進一步加強財政監督提出了要求。近年來，隨著部門預算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，預算執行管理不斷加強，預算的公平性、公開性、透明度和完整性有了很大的提高，但是年初預算到位率低、預算執行進度慢、項目支出管理不嚴等問題仍然存在。日前，為深化預算制度改革，加強預算管理，實現預算管理的科學化、精細化，財政部出臺了《關于進一步加強預算執行管理的通知》，明確提出“建立事前事中事后一體化的預算執行動態監控機制”等要求，為各級財政監督機構積極開展預算監督指明了方向。
　　
　　 一、我國財政預算執行的現狀
　　
　　歷年的審計報告能夠全面反映預算執行的總體情況，不僅能夠為政府加強宏觀管理提供重要依據，也有利于人大及其常委會更好地履行審查預算和監督政府預算執行的職責。自2004年國家審計署首次公布審計情況后，一年一度的審計報告公布都會引起全社會關注，年度審計報告容量不斷增加，審計規模也在逐步擴大。日前，國家審計署公開了2007年度中央預算和其他財政收支的審計情況。在中央預算執行中，部門本級存在問題金額293.79億元，部門所屬單位存在問題金額170.7億元。此外，近年的審計報告也一再警示財政部粗放式的預算制定和執行，2007年度有376.87億元未納入預算管理，2006年更追加預算816.5億元，占已批準預算的12%。在審計公報中，各部門單位采用冒領虛支、多領預算、截留轉移或挪用、辦公超標、重復投資等各種方法違規、違紀、違法使用預算資金。以冒領虛支、多領預算的手法而言，2006年有環保總局、民航總局、煙草局、鐵道部等，2007年則有廣電總局、稅務總局等。以截留轉移或挪用為例，涉及人口計生委、國土資源部、質檢總局等40多個部門。
　　
　　二、預算執行存在問題的原因分析
　　
　　預算反映了政府財政收支活動的范圍、結構和規模，任何國家都把財政預算監督列為重點監督內容。近幾年，我國政府預算監督力度不斷加大，一些常規性的審查監督工作做得越來越細，程序也在不斷地規范，但仍然存在一些問題。
　　首先，預算編制不夠科學。由于預算的編制過于倉促和粗放，只按使用方向列條目，沒有收支明細表和詳細說明，數據統計不具體，導致預算報告的內容不夠細化。一方面計劃與實際情況的差別較大，不夠科學和合理，無法進行實質性監督；另一方面在預算執行期間頻繁調整預算，成為監督的障礙因素。從國家審計署最新公布的49部門審計結果看，教育部有71.42億元預算資金年初未細化到具體單位和項目，造成執行單位年初預算編報不完整；截至2007年底，中科院2007年度預算中累計有14.27億元未細化和批復到所屬單位；水利部批復2007年所屬單位預算時，未將11 642萬元基本建設資金細化到具體單位，直至10月、11月才細化批復完畢，影響了這部分財政資金的使用效益，也影響了對預算執行的監督。此外，政府收入包括預算內收入、預算外收入以及第三種資金，即通常所說制度外收入，而從預算編制的內容看，我國編制的預算僅反映了預算內資金的分配情況，還有預算外資金和制度外收入游離于政府預算之外，政府預算的合理性有所欠缺，同時也使得預算監督范圍縮小。
　　其次，預算單位內控機制失效。預算的執行階段是實現財政收支的過程，需要通過審計和監察機構進行監督。這些專門機構應獨立于行政機構，作為預算的外部力量發揮作用。與世界上的大多數國家采用立法型審計不同，我國屬于行政型審計，即審計機關隸屬于行政系統。在行政型模式下，審計機構是國家行政的組成部分，具有國家行政的性質。由于審計機關在財務上依賴于財政部門與各級政府，各級政府是審計機關的主要領導，審計機關的用人權、財權都集中在各級政府手中。因此，盡管我國有65.39%的政府部門建立了內部審計機構，但獨立性不強，多數單位內部審計機構不是獨立于財務部門的內部監督機構，不能直接向單位最高管理層匯報工作，往往成為會計稽核或財務監督的替代品。其具體表現為：改變資金用途，轉移資金，列支行政管理費、人員工資，多安排項目預算，擠占挪用資金等；基本建設資金支出不執行報批程序，支出標準和范圍的審核、檢查執行不嚴等。
　　再次，預算監督機制有待進一步完善。第一，我國預算年度采用歷年制，財政年度是1月1日至12月底，而全國人代會往往是3月召開，這意味著各級預算的執行在這段時間失去法律依據，監督出現了法律空擋，影響到對預算執行的監督；第二，我國人大監督的側重點主要集中在事前預算的表決監督和事后決算的表決監督，事中監督力度薄弱，使得在預算執行過程中缺乏應有的有效監督作用；第三，人大預算監督與財政部門監督、審計部門監督之間的配合還不協調。權力機關監督應著重解決預算的編制問題，司法監督的職責則是在檢察機關建立有關貪污瀆職犯罪偵查機構，防止預算內資金或者預算外資金被貪污或者被挪用。執行機關監督則屬于內部的自我監督，通過設在行政機構的審計監督機構的審計活動，確保預算執行符合法律的要求。三者應有效配合，合力確保財政資金能夠有效使用。
　　
　　三、加強預算執行監督的相應對策
　　
　　在政府分配和使用公共資源、提供公共產品的過程中，一個有效的、完善的財政預算監督機制是尤為重要的一環。預算監督的低效和失控，會導致公共資源向利益集團傾斜，從而侵害公共利益。因此，如果不從源頭開始，建立一個有效的預算執行監控機制，那么對財政資金濫用和浪費的現象問題就不能得到根本的解決。
　　
　　(一)切實加強預算編制管理
　　科學、細致的預算編制是監督的前提和基礎，應該細化預算編制內容，尤其是項目支出的內容，提高編制的真實性和準確性。其一，調整預算編制時間。預算編制是一個細致的工作，需要收集大量數據，針對我國實際情況，應將預算編制時間進一步提前，以保證最終形成的預算準確；其二，細化預算科目。預算編制的進一步細化可以使預算透明度提高，讓政府預算更好地接受監督。因此，應按照政府的職能活動來設置財政支出的分類科目，核算數據并附以必要的文字說明，以增強預算的透明度；其三，逐步實現預算的完整性。政府預算應該是完整的，全面反映政府的財政活動和職能范圍，應將政府部門的各類收支統一納入預算，保證預算的完整性和權威性。
　　(二)加強審計監督制度
　　西方國家審計機構一般獨立于政府，只受審計法的約束和規范，其共同特點是協助議會審批監督預算，確保了監督的有效性。為解決我國預算監督機制的體制性障礙，可將各級審計機關從行政中獨立出來，劃入各級人大序列，確立審計相對獨立的監督地位，更好地協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行行之有效的監督，有效解決政府主管部門同體監督的問題，即由本級政府的審計機關審計本級政府的預算執行情況，由于本級審計機關在干部任命、經費等缺乏獨立性，從而影響審計的監督效果。
　　(三)建立對預算全過程的監督機制
　　1.注重事前監督。重點是防患于未然，對預算單位基礎信息的收集、整理、分析，通過預算編制審核，實現監督檢查，阻止非法的或沒有效益的資金安排。為此，各級人大可以提前介入預算編制過程，監督預算編制的合法性。
　　2.加強事中監督。應加強預算執行階段的審查監督，通過監督及時掌握財政收支進度和存在的問題，及時采取調節措施，促進財政收支計劃的實現。同時，加強專項資金、基金管理的監督。
　　3.完善事后監督。完善預算執行決算評價及責任制度，對決算報表進行審查，對違規違法問題，應建立責任追究制度，對規定的法律責任、責任主體和執法主體、執法權限、執法方式、追究程序以及監督保障措施加以明確規范。通過事后的監督，總結成功的經驗，分析存在的缺點和問題，采取措施堵塞漏洞，不斷完善管理。
　　(四)確保合理有效的外部監督渠道
　　預算公開是實行有效管理和監督的必要前提，信息的高度透明，會形成了強大的社會輿論監督，有效防止各類預算腐敗問題的發生。在西方經濟國家，除了涉及到國家安全的信息之外，任何財政信息都應向社會公眾提供。因此，我國應逐步做到政府預算收支計劃的制定、執行以及決算等過程都向社會公開，在公開的同時進一步細化預算，將所有的預算指標都核定到具體項目，通過媒體接受社會監督，打造“陽光財政”。
　　(鄭州航空工業管理學院)