數字化時代的歐洲廣播電視規制

　　
　　在媒介市場化改革中，政府對媒介的公共規制是數字化時代歐洲廣播電視規制的主要原則。“規制”有時譯為“管制”。政府規制特指市場經濟國家的政府為克服“市場失靈”而采取的有法律依據的管理或制約經濟活動的行為。一般認為，政府規制產生的直接原因是“市場失靈”，微觀經濟學已經證明，在自然壟斷、外部效應、信息非對稱性等場合下，市場不能自行達到完全競爭狀態，這就客觀上要求政府必須對此出面干預和進行規制約束，以實現資源最優配置和社會福利最大化。
　　
　　媒介規制的關鍵
　　
　　20世紀80年代興起的媒介市場化改革主旨是消費服務優先于公共服務，消費者滿意優先于民主參與，股東利益優先于公眾利益。而反對市場化的人士認為，市場價值觀的最大危害就是顛覆媒介的社會責任或曰公共服務功能。
　　在這種情況下，歐洲各國都試圖尋找新的媒介規則模式和制度實踐，從制度層面解決媒介中的市場力量帶來的不負責任的危險。這些危險包括消費主義泛濫情況下的節目同質化，在競爭壓力下記者獨立精神的妥協，媒介的文化功能和文化價值的喪失，弱勢群體和地方利益的受損等。
　　對于媒介這種帶有壟斷性的公共產品而言，經濟性規制和社會性規制都適合于媒介產業，廣播電視業應在放松經濟性規制的同時加強社會性規制。在歐洲雙軌制的廣播電視市場中，一方面存在著以經濟性規制為主導的商業廣播，另一方面存在著以社會性規制為基礎的公共廣播，兩者相互制衡，形成多元化的廣播電視市場競爭格局，并以法的形式保障公共規制的正常運行。比如公共廣播機構通過契約方式與議會或政府授權下的規制部門簽定協議合同，通過法律框架保障公共廣播機構的特許經營權的同時，嚴格規定其必須履行的義務，通過績效考核制定新一輪的媒介特許計劃，既保證了公共廣播的資金來源，也規約了公共廣播的努力方向。這其中，滲透了政治、經濟、法律、社會、文化、專業等因素的壓力和影響，因此如何維護公眾利益是媒介規制的關鍵和平衡點。
　　
　　媒介規制的原則
　　
　　技術中立原則2000年，瑞士政府確定了促進電子商務發展的五條原則，并以此作為政府推進數字化經濟的行動準繩。這五條原則是：1）補充性，政府僅在私營部門開展電子商務遇到技術等方面的困難時采取行動；2）非歧視原則，政府保證其制訂的任何規章制度對于網上商務和非網上商務一視同仁；3）技術中立性，政府的規范措施及其他介入行為必須保證其有效性不以某種特定技術為前提，以避免對市場秩序產生不良影響，同時保證法律框架有足夠的技術手段為依托；4）與國際接軌，國內政府部門的措施不得妨礙電子商務的自由跨境交易；5）公眾的高度參與，現代信息技術的快速發展有利于打破舊的壁壘和社會分工，政府在建立數字化經濟過程中行動的制定需要與私營部門及社會的緊密合作。
　　以上五項原則反映了歐洲在推進數字化進程中的普遍立場。其中，技術中立性原則也是媒介公共規制的一項重要原則。該原則是基于傳播新技術的易變性特點，認為傳播立法應保持技術中立性，允許多種技術并行發展，以保證法律的適應性和靈活性。作為政府，應秉承技術中立的立場來應對新科技發展；政府對其扶持或是管制，都會造成該科技對人們生活的影響。因此，政府特別應該著力創造一個良好的管制環境，借助立法革新來建立一個競爭有序、科技中立的環境。
　　互聯網為個人、團體、政府和其他國際組織進行信息傳送和信息交流提供了前所未有的便利，同時又為言論自由者傳播思想提供了技術上的保障與支持。從這一點出發，在對互聯網進行立法規范的時候，應當更多地采取協調而不是限制的標準。力爭做到以技術管技術，落實內容分級制度。世界各國對電視和網絡色情內容的管理趨勢是，主張以分級制度方式，對信息設定規范標準，制定清楚而明顯的分級符號，讓標準與符號人人盡知，使受眾在進入節目或網頁時，成人或未成年人能夠事先做出預防與準備。
　　
　　政策整合原則西方國家的傳媒規制政策，以前根據媒介形態的不同主要分為三大類：第一類是印刷出版業的規制，第二類是廣播電視業的規制，第三類是通訊電信事業的規制。但是，隨著傳播媒介的形態和市場的日益融合，三分法已不適用了。現在的傳播媒介已不是傳統的單一媒介了，而是融合了的多媒體。就拿互聯網來說，它可以說集廣播、電視、報紙于一身。因此，原有的分散的廣播電視法、衛星電視法、電信法等已經無法針對媒體的融合現象來實行結構與行為規范，新科技所帶來的新的媒介形態和市場，勢必要求突破原有媒介規制架構，重新定位并解釋新的媒介環境。于是，各國政府、各種組織紛紛調整傳媒管理機構，整合傳媒管理規范。歐盟于1997年就發布了《電信、媒體、信息科技融合以及管制執行中的綠皮書》。
　　在英國，以前的通信傳播管理工作相當分散。貿工部管電信政策、發電信執照，電信管理局負責電信監理，文化媒介體育部負責傳播政策，獨立電視委員會、廣播電視標準委員會、廣播管理局和無線電管理委員會則負責執行工作。2000年12月，英國文化體育部及貿工部聯合發表一份名為《傳播的新未來》的白皮書，建議將電信、信息、傳播各機關整合為一個單一機關。2002年3月，英國國會正式通過法案，成立通信管理局，確立法源。到2002年10月，英國數字電視完成了從收費到免費的根本轉變，真正走上了數字電視的普及之路。與此同時，伴隨著2003年正式通過新版《傳播法案》的頒布，適應廣播電視與通信在設施方面的融合趨勢而建立的法制框架也在逐步完善，2003年底，被稱為“超級規制者”的通信管理局OFCOM正式成立并開始運作。根據新法授權，未來OFCOM將逐步整合OFTEL、ITC、BSC、R. Auth、RA五個單位的職權，此前并未納入任何政府單位管理的BBC也將在OFCOM管理范圍之內。
　　公共服務原則在受眾日益分化的數字化時代，公共服務原則將成為媒介公共規制的主要目標，承擔這一責任的公共服務廣播也因此不會輕易退出歷史舞臺。歐洲廣播聯盟在2000年重申，公共廣播公司需要創造一個服務全社會的數字廣播環境，并在新媒介的運用中提供更高質量的視聽產品。
　　在積極推進數字轉化的過程中，BBC前任經理科林·布朗曾堅稱，公共服務廣播有駕御數字時代的能力，公共廣播應該成為數字時代的主力軍。2004年6月，BBC發布了題為《樹立公共價值：振興數字時代的BBC》的報告，指出在當前和未來受眾選擇權、參與權、主動權日益增長的情況下，仍應堅持公共廣播電視的核心價值觀為公眾利益服務，同時提出了到2012年完成數字轉換的目標。2005年8月，受英國數字廣播發展局的委托，前文化媒介體育大臣克里斯·史密斯在提交的一份報告中，呼吁加快向全數字化廣播的轉換，建議“新頻率應指定用于廣播，不得用于非廣播的目的”。可見，在由于新技術的發展可能產生的新型服務中，實現信息接近權的最大化是公共服務廣播的重要宗旨。
　　目前，有一種觀點已經得到人們的共識，即頻道的稀缺性已不是歐洲公共廣播電視存在的唯一正當理由，在媒介公共規制的保證下，公共廣播電視最主要的價值還在于它能夠提供純商業市場上無法獲得的廣播電視服務，這種服務是社會、政治、經濟系統正常運行的保證。這種觀點也為多頻道時代歐洲公共廣播電視的生存和發展指出了方向。
　　
　　作者單位 中國傳媒大學