中國的鄉鎮企業融資與內生民間金融組織制度創新

　　中國社會科學院B類重大課題《中國的鄉鎮企業融資與內生民間金融組織制度創新研究》正式結題，本文為課題研究結論與改革思路部分。
　　
　　一、研究結論
　　
　　從總體上看，我國鄉鎮企業融資難問題已成定論，其成因與需求方、供給方有關。需求方因素：由于鄉鎮企業絕大多數為中小企業和微型企業，中小企業特點本身（規模小，可抵押資產少，往往缺乏完整財務記錄等）存在著一些固有缺陷，這些缺陷部分導致融資難問題。有些融資難則與中小企業所處的社會信用環境有關。過去的大量鄉鎮集體企業改制導致了許多企業產生了逃廢債行為，從而惡化了與行社的信用關系。此外，企業之間三角債較多，這與社會信用環境惡化、法律制裁不力有關，也影響其資信和在行社的融資能力。供給方因素：信貸部門當前存在嚴重的金融抑制，整個農村正式金融系統效率低下，非正式金融系統受到嚴重打壓和排擠。無論是正式金融系統還是非正式金融系統，金融抑制政策都導致金融組織制度創新不足。在資本市場，則缺乏面向鄉鎮中小企業的股票市場和債券市場。企業之間共同的、組織化的互助或者商業融資安排也非常缺乏，受到政府政策的嚴重壓制。
　　涉及農村內生金融組織發展和制度創新，基于本報告的研究，可以得出如下研究結論：當前農村正式金融系統仍然是供給主導的，沒有充分履行其金融服務功能，面向需求的金融服務供給嚴重不足，政府對正式金融的抑制政策也導致正式金融部門缺乏正式金融組織制度創新的動力，從而嚴重影響金融組織制度創新本身。我國農村內生正式金融組織（主要應該是民營金融組織）極少，現有的大多屬于外生的或者外生化的、行政化正式金融組織。這些組織的共同特點是所有者主體缺位，從而缺乏所有者控制。我國農村民間內生的非正式金融組織與活動在鄉鎮企業融資中發揮著重要的、建設性的作用，但非正式金融的發展和創新空間受到嚴重壓制。盡管如此，可以看到仍然有多種多樣的非正式金融組織制度創新，但是這些創新在金融抑制條件下，許多都等同于非法活動。在現階段，民間內生的非正式金融滿足農村金融需求中的作用是不可替代的。而在長期來看，正式和準正式金融等的發展可以部分自然擠出非正式金融，但非正式、正式和準正式金融將長期并存。鄉鎮企業的投資和生產、小型和微型鄉鎮企業主的生產、投資和消費，對農村貧困人口的社會保障、教育扶持投入不足等等，與鄉鎮企業和農戶的貸款需求，外加儲蓄需求，也會使得鄉鎮企業和農戶求助于民間非正式金融。對于農村正式金融和準正式金融的政策環境正在改善，但是對非正式金融的政策環境仍然嚴重不利。民間非正式金融組織與活動對于農村經濟社會的發展發揮著較大的建設性作用，目前安全性較高，違約率低，應該允許其存在、發展和創新。從長期來看，民間非正式金融組織和活動的經營風險趨于降低。從改革開放以來民間金融的發展來看，民間金融組織和活動的眾多參與者始終處于一個學習過程中，其防范風險意識在增強。從演化的角度看，人們對非正式金融的感知在不斷變化。非正式金融本身存在著一些局限性，而且有些形式的民間金融（如抬會）可能造成負面的社會后果。農村社區越是朝著匿名社會和流動性社會過渡，非正式金融的風險就會越大，越是需要民間內生非正式規則和正式規則（比如合同法）相協調。對于一些可能帶來負面社會后果的民間金融形式，需要采取分別對待的辦法。比如可以放開一般民間金融的運作，禁止抬會。目前存在多年來形成的對民間金融的歧視態度和觀念，這些態度和觀念在許多政府官員、學界和民眾中均存在，影響到民間金融的正常運作。
　　
　　二、改革思路
　　
　　農村金融市場不是一個單一金融市場，而是由多個局部金融市場組成，存在著大量有關農村中小企業有效金融服務需求的局部知識，應引入農村金融組織或活動多樣性，并由此在農村金融領域引入金融供給方的競爭，更為充分地發現和利用這些知識，增強需求取向，改善金融服務供給。需要建立一個機構多元化的競爭性農村金融體系和競爭性農村金融秩序。打破壟斷或者準壟斷格局。競爭能夠帶來效率，促進金融創新，擴大金融服務供給，促使金融機構按照服務產品的成本和風險實行風險定價。
　　（一）建立機構多元化的農村金融體系和秩序
　　1、應改變對民間非正式金融的歧視態度和觀念，把農村非正式金融視作為與正式和準正式金融同等重要的金融領域，把非正式金融、正式金融和準正式金融并列看作金融市場、金融秩序和金融系統的重要組成部分，建立一個較為寬松的法律框架和政策環境，相應減少“擾亂金融管理秩序罪”的適用范圍。金融秩序由兩個部分組成，一部分是正式金融秩序，另一部分為非正式金融秩序。民間金融活動所形成的是非正式金融秩序，是一種自組織的金融秩序。迄今為止的民間金融活動從總體上表現出很高程度的流動性、安全性和廣義上的收益性（包括互惠活動的非金錢收益）。其總體的不良貸款率要遠遠低于正式金融。而恰恰是正式金融的流動性、安全性和收益性存在問題和隱患。
　　2、農村金融市場需要一個競爭性金融秩序，農村金融市場的主體應該是競爭性的商業金融和合作金融，政策性金融應該發揮輔助性的作用。國有商業銀行、民營銀行、當前的農村信用社、真正意義上的合作金融、商業化小額信貸、非正式金融都可以成為競爭性商業金融市場的組成部分。競爭性金融市場最能發現利用分散廣泛的局部知識。在競爭環境下，真正意義上的合作金融對其成員而言是合作性的，但是對外仍然與商業金融一樣，需要按照市場規則運作，因而也是競爭性金融市場的重要主體。規范運作的商業化小額信貸，其效果要好于包括貼息貸款之類的一般政策性金融。
　　3、要大力促進真正意義上的合作金融的發展。這種合作金融可以是由當前的農信社改制而來，也可以由農村中小企業與農戶新建。合作金融由此從當前的外生型、形式化的組織類型返回到內生型的、實質化的組織類型。培育合作金融的要點是：基層社小型化、自組織化；次級社（聯社、協會等）由基層社參股組成，決策權應該是基層社，而不是次級社。次級社的功能是委托-代理制下的服務。
　　4、在發展真正意義上的合作金融的同時大力促進商業金融的發展，推進正式金融的內生化。在當前貸款利率市場化（取消貸款利率上限）之后，正式商業金融機構，尤其是自下而上所建立的、內生的正式商業金融機構由于充分面向市場并實行風險定價，能夠向各種大小的企業提供信用、抵押、擔保、質押和留置貸款。在當前階段，可以通過核準制開放新的正式商業金融機構的市場準入，設置一定規模的最低資本金要求。合作金融的知識論基礎就是社員共享有關局部知識，可以較好地解決限于一個地方經濟主體的資金互助的問題以及利率市場化前提下商業金融貸款利率可能偏高的問題。在金融服務方面奉行成員優先的原則。真正的合作金融體系是從下而上建立的，其中，基層合作金融組織掌握經營決策權，上層機構一般為基層提供便利服務和開展基層合作金融組織共有的但又不能開展的某些業務。這也是合作金融體系的力量來源。
　　5、在遵循商業運作原則、努力實現機構和財務可持續性意義上推進小額信貸。小額信貸要遵循商業運作原則，實現機構和財務可持續性。這意味著小額信貸利率市場化、嚴肅農戶的按期還本付息紀律。遵循風險定價原則的小額信貸放款可以使得稀缺資金真正流向回報率最高的項目用途，培養農戶從事工商業活動的市場意識和信用意識，為農戶的長期脫貧創造條件。商業化小額信貸目前已經成為小額信貸項目的主流發展方向，財務上的可持續性和資金自給成為其標準。外部援助和捐助應該面向促進現有和未來小額信貸項目的財務上的可持續性和自給。
　　
　　6、把政府信貸貼息降低到最低必要程度和范圍，政策性金融機構應參照德國和歐盟的政策性金融機構做法實現可持續經營。貼息必須直接針對特定貧困者的投資項目。政策性金融除了上述領域之外，還可以在建立貸款擔保體系、農業保險體系、農村金融組織結算體系、金融服務信息系統等方面發揮作用。
　　7、允許非正式金融在一定的秩序框架內運作，采取的方式可以是，只列舉一些不允許的非正式金融做法，其他自然被允許。非正式金融目前對農村發展提供了最大部分的信貸支持。簡單宣布非正式金融非法是不合理的，簡單宣布禁止也是禁不絕的。非正式金融在一定秩序框架下的存在有其必要性和合理性。在封閉的農村社區，由于社區內外人員流動性較低，非正式金融只要在人緣地緣血緣關系基礎上運作，充分利用社會網絡中的人際信任和社會排斥之類的非正式制裁機制，其發展空間非常可觀。在相對開放的農村社區，由于社區內外人員流動性較高，僅僅依靠信任和非正式制裁機制還不夠，這就要求某些類型的非正式金融應在某種正式秩序框架下運作，實現部分正式化甚或完全正式化。當前的合會尚有許多減少金融風險的空間，基本上不需要對合會作特別的規范，政府可以加強宣傳合會風險，并通過檢測合會的發展趨勢、適時提出預警。政府也可以承認一般合會的合法性，但為適當減少合會的金融風險，從法律角度對其運作提出一些程序上的限制性規定。
　　8、中期內放寬對民間借貸利率的上限控制，在長期取消上限控制，代之以一系列對高息借貸可能負面效應的化解措施，包括社會政策措施和個人信用破產保護制度。從國內外情況來看，貸款利率市場化是一大趨勢。在我國貸款利率市場化之前，民間借貸（包括合會）的合法性與否，政府事實上參照兩個標準來確定：一是根據1991年最高人民法院的司法解釋，民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍（包含利率本數），超過部分利息不受法律保護；二是是否向不定向社會公眾吸取存款或者變相吸取存款。但究竟如何計算合會的利率并將它作為衡量依據，這并無定論，還需要規定大家認同的利率計算方式，作為法律適用之基礎。對于“不定向”或者“社會公眾”，還需要最高人民法院進行量化的司法解釋。迄今為止并無權威的、有法律效力的解釋。隨著我國2004年10月29日宣布原則上不再對貸款利率設置上限（農信社和城信社除外），這意味著貸款利率原則上實行了市場化。其對民間金融的意蘊是，民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍（包含利率本數）事實上不再有效力。在長期，我國取消民間借貸利率上限是一個發展方向。民間高利借貸首先是一種金融服務，但有可能帶來一些負面社會后果，尤其是當債務人難以如期還債時。因而取消民間借貸利率上限需要有一系列社會政策機制和法律機制作為其配套措施。
　　9、實行核準制來大力鼓勵內生正式和準正式金融組織制度創新。2004年中央一號文件均提出，鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。2005年一號文件的要求有關部門要抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，在有效防范金融風險的前提下，盡快啟動試點工作。新的準入條件和監管辦法應該為此類金融機構以及民間金融提供更為寬松的生存空間。發展地方中小民營銀行等正式金融機構可以擠出部分非正式金融。應該向我國私人資本以多種方式開放正式和準正式金融服務市場準入，從而使得本來“非法”的企業融資行為在一種正式化、組織化、制度化的層面上運作。比如可以通過改革現有金融機構甚至私人錢莊發展民營鄉村銀行，還可以直接新建民營鄉村銀行。可以根據核準制核準新建中小民營金融機構，杜絕政府參股或干預管理決策。新建中小民營金融機構最容易實行資產負債管理和根據資本充足率來監管。溫州一帶地下私人錢莊和高利貸的存在均說明中小民營銀行在農村金融市場中有其生存和盈利的空間。具體而言，內生正式和準正式金融組織的核準可以根據金融當局的級次分為中央金融當局核準和地方（省或較大的市）金融當局核準。這種做法類似于美國的做法。只有這樣，才能加快金融業的改革。
　　10、通過擴大民間正式金融的供給，滿足百姓對金融服務的有效需求，自然平抑和擠出民間非正式金融，而不是打壓民間非正式金融。隨著經濟民營化和市場化的進展，百姓的金融需求在增加，在正式金融壓制較為嚴重的情況下，民間非正式金融是一種重要的金融服務供給。正式金融發展了，民間非正式金融就會得到部分擠出。另外，正式金融需要進一步使其所有權主體到位，金融監管當局和其他政府部門退出對其實行的微觀管理，使得正式金融內生化和民營化。
　　（二）改進農村金融的運作環境
　　1、選擇一些較發達和較落后地區進行農村信用社貸款利率進一步市場化試點，在試點基礎上考慮進一步推行農村貸款利率市場化，最終取消對農信社的貸款利率上限。對農信社的這一水平的利率限制性規定將使得農信社不能根據每一筆貸款的預期風險進行定價，或者根據整個貸款資產組合的綜合風險進行定價。只有貸款利率自由化，信貸機構才有可能根據每一筆貸款的預期風險進行定價，或者根據整個貸款資產組合的綜合風險進行定價。如果不推行農信社貸款利率市場化，農信社相對于其他金融機構或組織處于不利的、不平等的競爭地位。而在市場經濟中，金融當局應該維護競爭，而不是事先確立誰是競爭中最后的得勝者。下一步是看如何推進這方面的做法。農戶小額信用貸款是采取低利率的。有必要在一些選定的發達地區和落后地區農村試點這方面的貸款利率市場化問題，探討是否借此不僅可以擴大農戶小額信用貸款的覆蓋面（廣度），同時提高農信社滿足農戶有效金融服務需求的程度（深度）。強制的低利率可能使得農信社普遍推行信貸配給（即在給定利率水平下，信貸供給低于農戶愿意支付的、有能力支付的需求貸款數量）的做法，放開利率可能效果更好。
　　2、根據當前存款利率市場化試點經驗，小幅度放開正式金融機構存款利率、允許存款利率小幅度上浮是無風險的，因為正式金融機構之間的變相高息吸儲在許多地方本來就是公開的秘密。農村中小企業可以直接從中受益。金融組織或活動多元化也為農村中小企業選擇金融服務供給者提供了空間。存在多元化的地方，也有更多的利率可供選擇。存在利率管制的地方，往往存在嚴重的信貸配給（即所發放信貸額度低于所愿意支付、有能力支付的額度）問題，結果反而不利于滿足企業的信貸需求。利率管制是以限制金融供給者充分利用廣泛存在的有關盈利機會的局部知識為代價的。
　　3、改進正式金融監管，把開放信貸業與強化監管相結合。首先要提高金融監管當局的獨立性和公信力，其次要嚴格執行成熟市場經濟國家已經使用的審慎監管手段，再次是結合社會監管（包括存款人監管）、所有人監管。單靠金融管理當局一家監管是不夠的。既要杜絕監管缺位，又要阻止監管越位。這兩者往往意味著違法監管。監管者必須停止對金融機構的直接微觀管理，才能使得民營金融機構（包括農信社）真正民有民營，從而發揮民有民營所蘊含的制度效率。
　　4、中小金融機構之間可以建立共同的存款保險基金來為其吸收存款提供一定程度的保險。這種保險費和保險金可由相應系統的行業協會或者共同的專設機構自行確定，但必須達到或者超過法定的最低限度的存款保險要求。這并不排斥同時存在一個全國性的強制性存款保險，后者可以是一種最低限度的存款保險，適用于未參加中小金融機構之間共同設立的存款保險基金的金融機構。
　　
　　5、應該鼓勵民間資本聯手創建市場導向的貸款擔保公司，以提高擔保公司的效率和可持續性。政府在這方面可以采取加強金融監管和提供稅收優惠的鼓勵辦法。迄今為止，對擔保公司缺乏監管。這種監管需要在以下方面展開：第一，所有人監管/控制；第二，負責對擔保機構監管的金融監管當局的監管；第三，社會監管（社會輿論，信息披露等）。
　　6、加快社會信用體系建設和征信行業建設。在建設社會信用體系初級階段，應注重促進征信行業的發展，只有征信行業得到全面的和健康的發展，才能形成失信懲罰機制的基本條件。征信系統涵蓋面越大，其服務性就越強，人們對其依賴也會越大。我國的征信行業處于起步階段，缺乏統一的政府行業監督管理部門，需要設立相應的監督管理機構。應鼓勵民間資金投資經營各類征信機構，使之能夠競爭性地提供信用信息服務。
　　7、在非正式金融監管方面，金融管理當局可以發揮積極的作用，不是強迫其完全正式化或者簡單禁止，而是可以通過提供預警信息，提高透明度，應降低其風險，同時保持其活力。隨著我國從2004年10月29日開始原則上對正式金融機構的貸款利率不設上限，最高人民法院1991年有關民間信貸利率不得高于商業銀行同類貸款利率4倍以上的司法解釋事實失效。一般可以原則上借助民法和合同法來保護非正式金融、解決其面臨的一些問題。
　　（三）改進專門針對鄉鎮企業、尤其是農村中小企業的融資安排
　　1、當前對企業集資的限定性規定過多，嚴重影響到企業融資選擇機會，應該大幅度擴大企業的融資選擇空間。應該區分合法集資與非法集資，把企業集資的審批制改為核準制。合法集資的確定標準可以是：集資人集資的目的是自身經營；集資符合核準標準；集資的方法合法；集資人有履約的能力和誠意。核準條件可以是一些比率：比如股權融資只需要驗資核準；債權融資可以設置核準條件，作一定比率限制，比如企業總負債不得超過占自有資本的一定比例。
　　2、應對發行企業債券實行核準制，放寬對發行企業債券的限制，擴大企業直接融資渠道。發行債券的核準權力應該適度分散到省級政府，不能集中在國家發改委。
　　3、在一些條件成熟地區，可考慮建立地區性資本市場（如場外股票市場和產權交易市場）。由于鄉鎮企業大多數規模小，立足于本地，地區性資本市場對于鄉鎮企業的重要性要大于全國性資本市場。
　　4、可以考慮設立像德國平衡銀行那樣的專門的中小企業銀行。德國平衡銀行原來為德國獨立的中小企業銀行，目前已經并入復興信貸銀行。在并入復興信貸銀行之前，它對整個貸款資產組合實行風險定價，憑借政府信用在國際資本市場融入低廉資金，然后以風險定價原則放貸，能夠實現盈余。我國完全有條件建立一個類似的中小企業銀行。
　　5、設置最低核準條件，全面放開由特定民間投資者的民間資本全額出資的“只貸不存”的金融機構的市場進入，鼓勵和核準企業間設立財團、投資公司、財務公司。
　　6、依托現有的工商聯系統和商會網絡或者類似的企業網絡，鼓勵其建立各種互助基金，這種互助基金只對內部成員開放，包括存貸款業務、擔保業務、投資業務等。
　　總而言之，需要采取綜合性的政策法規措施，建立一個組織機構多元化的農村競爭性金融市場和秩序，以促進內生金融組織發展與制度創新，促進鄉鎮企業融資問題的解決。