政府與市場互動的新區開發建設模式

　　摘要：文章針對我國城市新區開發中存在的問題，提出現階段應努力構建政府與市場互動的城市新區開發模式，并給出相應的支撐條件和具體運作思路。
　　關鍵詞：城市新區開發；政府引導；市場運作；政府-市場互動
　　
　　當今中國迎來了人類歷史上最大的一次城市化浪潮，新區建設蓬勃發展。城市新區成為大城市發展和城市空間拓展的主要手段，適應了城市規模擴大對于城市土地空間的需求。然而在城市新區的建設與發展中也出現了很多不和諧的因素，這很大程度上都歸咎于在城市新區開發時沒有很好地考慮政府與市場的關系，沒有實現政府與市場的良好互動。
　　當前，我國處于經濟體制轉型的關鍵時期，這一特殊的國情決定了成功的新區開發模式來自于政府行為、房地產開發和市民需求的聯合與匹配。廣州市珠江新城以政府供給為導向，導致7年后開發面積還不到20%，“開而不發”；而以市場為導向的洛溪地區的開發也帶來了一系列的問題。由此，說明在新區開發中只有發揮政府和市場兩方面的重要作用，實現政府與市場的良好互動，堅持政府引導與市場運作相結合，構建“政府引導、市場運作”的新區開發建設模式才能保證新區開發的成功，也才能促進新區的持續發展。
　　為此，我們應積極創造條件，轉變政府職能、研究落實新區開發政策、建立健全相關法律法規，為該模式的成功運行提供良好的政策和法律環境，從而保證新區開發建設的健康、有序、可持續發展。
　　
　　一、完成由全能政府向有限政府、服務政府的轉型
　　
　　長期以來，受傳統計劃經濟條件下管理理念的影響，地方政府在進行城市新區開發和建設的過程中，既是新區開發戰略的決策者、各項政策的制定者，也是新區的建設者和房地產開發商，而且還是市場的組織者和管理者。一方面，政府職能是多樣的，但受財力、能力和精力所限而導致難以萬全；另一方面，政府包辦不利于市場的正常發育和市場秩序的建立。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，這種統包統攬的全能型政府不僅不能促進新區的合理開發，反而在一定程度上會成為新區開發的障礙，政府收縮活動范圍、將市場能做的事情退還給市場，實現由全能政府向有限政府、服務政府轉型已是大勢所趨。政府在新區建設中處于領導、指揮、協調的主導地位。政府應堅持以市場為導向履行其職能，主要提供公共物品和非營利性的公共服務，凡是市場能夠做的事都讓位給市場；凡是市場自行調節，企業自行決定，中介機構提供服務的事項政府要堅決退出；政府職能從由計劃管理主要轉向市場管理，通過經濟手段和法律手段來規范市場行為，堅持以市場為導向履行職能，運用政策、法律和提供基礎設施產品營造良好的開發和發展環境；充分利用行政資源，協調發改、規劃、建設、國土資源、財政等行政部門，確保新區建設各環節高效運行，將新區管治與市場作用有效地結合起來，推進新區開發建設，促進經濟發展，在新區建設中既要充分發揮其政治（行政）作用，又避免角色錯位和越位。
　　
　　二、完善落實政策支撐體系
　　
　　縱觀其新區建設歷程，不難發現每個時期的新區建設都離不開相關政策的配套扶持。新區的建設是一項綜合的社會系統工程，需要各個部門相互配合、協調推進，這就需要一系列相關政策的綜合引導和推動。針對新區開發的不同階段，依次出臺相關政策措施來推動新區建設進程。在新區開發初期，為吸引投資商流入新區，政府可以直接統籌或負責區域性大型基礎設施的建設，并給予新城的基礎設施經營以財政補貼，制定優惠的財政政策、稅收政策或其他政策性優惠，以確保新城能有良好的基礎設施條件；根據實際情況，可以采取適當減地價、減免有關稅費等措施，在土地政策、戶籍政策、財政稅收政策、投融資政策等方面給予適當的優惠，實行政策聚焦，鼓勵投資者在新區開發建設；實行鼓勵重大投資項目加快建設的政策，比如對投資額大的項目可允許一次規劃、分期建設、分期繳納土地出讓金等；實行鼓勵大企業總部和金融機構人駐的政策，對其建房、租房給予一定的補助，等等；努力營造新區的投資環境，不僅是物質基礎，還包括創造良好的社會氛圍，給予參與新城建設的團體或私人以一定的優惠政策，以優惠的政策吸引各方力量參與新區建設，多方面的政策支持是提高新區開發質量的強勁推動力。
　　
　　三、建立健全相關法規
　　
　　新城開發可以依賴市場，需要政府、企業、公眾的參與，但需要有一整套完善的法規體系，規范政府和市場間的相互行為，使其各司其職，依法辦事。各國新城經驗表明，制定專門的法律制度，是有效推進新城建設的重要舉措。為保障新區建設的順利進行，我國政府也應制定相關法律條文、健全相關法規，以約束新區規劃和開發行為。新區立法應涉及機構設置、土地政策、環境保護、資源利用、資金籌措、住宅標準等多方面內容，制定相關的土地法、規劃法、環境法、吸引投資與市場扶持法、新區開發管理法等，從而依法明確新區建設基本原則、目標定位、新區開發建設主體、建設資金使用、開發程序、規劃建設等事宜，為新區建設提供堅實的法律基礎。并應該根據新形勢的發展要求，不斷完善健全新區法律體系，使其不斷適應新區建設的內外生態環境，避免新區建設開而不發和建設緩慢的現象，為新區建設大規模地進行科學有序的開發提供保障。還應建立鼓勵社會市民參與監督立法機制，實行規劃方案公示制度，廣泛征求專家和群眾意愿，公布全部政策法規及其執行情況，成立社會性專業委員會，對新區開發實行社會監督。
　　城市新區開發走“政府引導、市場運作”之路，就要在土地資源配置、基礎設施配套、新區建設投融資、新區管理等方面充分引入市場機制，把政府干預和市場調節緊密結合起來，真正實現政府與市場的雙向互動，推進城市新區的有序開發和統籌建設。
　　第一，實施“政府授權，市場運作”的土地資源開發。在我國現行土地公有制下，開發商作為物業開發的主體，既是一級市場的土地需求者，也是二級市場的房屋供給者，新區開發中，政府的土地供給若沒有充分考慮到開發商的經濟利益驅動，即有效的土地需求，就會直接導致新區的開發受阻，單純的政府推動可能會導致土地開發的供需失衡。同時，如果把土地開發完全交與市場，開發商又會借機鉆空子，造成建設用地不足和土地粗獷利用并存，在土地經營過程中過分追求土地的商業利潤，導致土地價值不能如實顯現。
　　城市新區土地開發可以借鑒上海浦東新區土地開發模式——“兩級循環、滾動開發，政府宏觀控制，市場自由運作”，按照“政府壟斷一級市場，放開搞活二級市場，提高土地使用效益”的原則熟化土地，將經過完善配套升值后的土地通過招標等方式向開發商出讓，保證了新區建設資金的投入，為新區建設創造條件。另外，還可以嘗試“政府授權、市場運作”的熟地開發模式，構建政府、企業和市場之間的溝通橋梁，使得政府對于土地開發和土地市場的調控擁有較強的控制力。通過熟地投放模式的運用，既使土地開發商獲取土地增值收益，形成“土地儲備-系統開發-熟地投放-資金回籠-土地儲備”的良性循環，又確保了政府土地收益的回收，實現了各個參與方的多贏。
　　第二，開展政府主導下的基礎設施配套建設的市場化。面對基礎設施建設問題，政府時常力不從心。一方面，基礎設施具有準公共性和自然壟斷性，市場機制不能解決其合理配置問題，需要政府干預；另一方面，政府如果直接投資基礎設施，難免自陷微觀經濟事務中，影響其職能的履行，還會背上沉重的財政包袱。政府承擔基礎設施的未來需求預測和總體布局規劃、制訂基礎設施建設的中長期計劃并讓市場機制在基礎設施領域充分發揮作用是解決基礎設施建設問題的明智之舉。地方政府應積極促進基礎設施建設和經營的市場化，創立公平、公正的市場環境，引入競爭機制，通過經營權拍賣轉讓、資本置換、BOT和TOT等方式，讓民間資本參與新區基礎設施建設；通過簡化審批、減少收費、改善服務，建立激勵機制，給投資者創造一個良好的、公平競爭的投資環境。審批時，對城市基礎設施建設可以適度超前，但不能嚴重過剩；應引入競爭，但不能過度競爭，采取各種優惠與獎勵政策降低私有企業進入壁壘，積極吸引其他投資主體參與新區投資、建設和運營活動，盡可能讓市場機制充分發揮作用；建立以收費為主的成本補償機制，制定合理的收費辦法和恰當的財政補貼制度，力促新區基礎設施建設形成自我生存自我發展的能力。
　　
　　第三，搭建多元化投資平臺，拓寬新區融資渠道。新區建設普遍面臨著資金短缺、資金利用低效率、融資困難等難題，要打破新區建設的資金瓶頸，就必須按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，構建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制，建立健全政府、企業、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制，積極吸引外資和社會閑散資金積極參與新區的開發建設，為新區建設提供充足的資金供給。同時進行市場化運作，最大程度地提高資金使用效率。創新投融資體制，采取“融資運作、經營生財、滾動發展”的策略，加快新區建設。可以通過BOT、PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會資本及國外資本，參與新區開發建設。應根據不同的建設階段采用不同的融資模式并選擇合理的融資渠道，新區建設初期的總體融資模式應以政府主導型的間接融資模式為主，待投資環境明顯改善后，轉為以市場主導的直接融資為主。對于對市場資金不具備吸引力或吸引力很弱的項目，政府可以采取投資補貼和貼息、低息貸款的方式吸引社會投資；對于風險較大的投資項目，可由政府在建設初期注入資金或者由政府投資建成，待建成后轉讓給市場投資主體經營，再將所得資金進行“滾動開發投資”。
　　第四，創新新區管理體制，實現政府與市場的有效對接。目前中國絕大多數新區在管理上一般由政府直接行政領導，該單一化管理模式已阻礙了新區的建設和發展。在市場經濟的條件下，新城管理模式必須與市場經濟的要求相適應，才能促進新區的合理發展。為加快城市新區的開發與建設，各類新區在管理上也應該把政府、市場、民眾結合起來，走“小政府、大社會”、“小政府、大開發”的路子，按照“統一領導、分級管理、重心下移、強化服務”的原則，創建“兩級政府、兩級管理、公眾參與”的新區管理新體制。政府、企業和社會組織共同形成一個管理體系，3方力量分工合作，共享權力，共擔責任，形成多中心管理模式。
　　在機構設置上形成區政府和新區開發管理委員會兩級機構，區政府進行宏觀決策、監督與協調，開發管理委員會作為區政府的派出機構，受區政府委托，對新區專門負責行使相對獨立的行政管理職能，實行“封閉式管理、開放式運作”。利用職能外包在基礎設施、市政公用設施、環境保護、城市規劃、社會福利、公共教育、消防救災等混合公共產品領域適當引入民營資本，推動公共服務的市場化進程，并制定出完善的監控制度，能夠及時找出不符合市場經濟的外包，制定出靈活的轉包制度；明確與各相關企業單位的責、權、利，對其實行統一考評、績效考核，增強新區在管理上的獨立性、統一性和協調的權威性，切實將管理權限落實到位；完善新區政務公開制度、群眾舉報制度、特邀監督制度，讓民眾積極參與到新區管理的決策、執法、監督和公共設施建設等的過程之中，賦予公眾“監督權、倡議權”，討論新區建設發展中的重大問題，擴大公民對市場化運作項目的立法討論、政策建議及具體操作過程的監督，提高新區管理的透明度；管委會利用管理機制的創新，不斷與企業和社會組織進行管理權力的分配與再分配，做到政府機構的扁平化，真正實現新區管理由政府包攬型向市場導向型的轉變。
　　總之，政府和市場兩方面的力量是相輔相成的。政府在城市新區建設的推進過程中處于主導地位，它的支持對于新區建設具有重要的推動作用，主要體現在政策、法規、規劃、管理等方面。這些支持不但為新區建設指出了宏觀發展方向、提供了良好的管理和技術支撐，而且能干預市場運行，以保證新區建設符合新區規劃和新區發展的目標。同樣地，市場是彌補政府單邊作用不足的重要手段，有效防止政府在市場經濟中的“缺位”和“越位”，給新區建設帶來持續動力。面對機遇和挑戰并存的新時期，堅持政府引導與市場運作相結合，構建政府與市場雙向互動型的新區開發建設模式，是我國城市新區開發建設的戰略選擇。
　　
　　參考文獻：
　　1、王燁峰.城市新區發展研究初探[D].東