我國村鎮生態環保政策和制度的變革

　　摘要：良好的生態環境是農業生產和農村經濟發展的基礎，是農民持續增收的重要保障。我國自成立以來，尤其是改革開放以來，政府在村鎮環境保護方面做出了巨大的努力。村鎮生態環保政策和制度的制定和實施經歷了起步階段到停滯階段，再到恢復和發展階段，然后是工程化和國際化階段，最后是快速發展階段。村鎮生態環保政策和制度的制定和實施為促進社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會提供了環境安全保障。
　　關鍵詞：村鎮生態環保；政策；變革
　　
　　一、引言
　　
　　生態環境是人類賴以生存和發展的基本條件，是農業生產和農村經濟發展的基礎，十七大已將建設生態文明作為全面建設小康社會的奮斗目標。保護和建設好生態環境，建設良性循環的生態農業，實現農業可持續發展，是我國現代化農業建設的一項基本方針。我國自成立以來，尤其是改革開放以來，我國政府在村鎮環境保護方面做出了巨大的努力，村鎮生態環保政策和制度的制定和實施經歷了起步階段到停滯階段，再到恢復和發展階段，然后是工程化和國際化階段，最后是快速發展階段。生態農業建設、環境保護和綠色食品生產得到了重視和加強，促使我國農業經濟繼續保持了穩定增長的良好態勢。
　　
　　二、我國村鎮生態環保政策和制度的變革
　　
　　（一）起步階段（1949年至“文革”初期）
　　我國成立之初，國民經濟有了迅速發展，經濟效益有了較大提高。與此同時，國家在保護和改善村鎮生態環境方面做了許多工作，也取得了很大成績。雖然在法規建設方面還沒有提出專門的村鎮生態環境保護問題，但在國家的一些重要文獻中做出了相關規定。如1957年國務院頒發的《中華人民共和國水土保護暫行綱要》中，就包含了一些村鎮生態環境保護的要求，推動了村鎮生態環境方面的建設，在農村興修水利、道路建設、植樹造林、防治水土流失、開展愛國衛生運動、提高村鎮居民身體健康水平等方面都取得了進展。
　　（二）停滯階段（20世紀60年代中期至20世紀70年代中期）
　　該時期我國經濟發展戰略發生了重大變化，給村鎮生態環境帶來了較大壓力。在勝利完成第一個五年計劃后，對經濟發展改變了原來穩步發展的戰略，實行一種急于求成的冒進戰略。如大煉鋼鐵，濫挖濫采礦產資源，嚴重破壞了村鎮生態環境。尤其是文化大革命一段時期，關于村鎮等領域的有關生態環境保護的規章制度被當作資本主義和修正主義的“管、卡、壓”受到批判和否定。農業生產方面，在當時極左的思想引導下，推行“以糧為綱”、“牧民不吃虧心糧”等政策，全國各地大規模開墾荒地，大片毀林、毀草開荒造田，我國森林和草原生態狀況急劇惡化，破壞了農業生產生態系統，導致了生態環境惡性循環。
　　以周恩來總理為代表的黨和國家領導人的主張以及1972年6月5日聯合國召開的斯德哥爾摩人類環境會議，給我國生態環境保護事業和生態環境保護工作帶來了新的轉折點。1973年8月，經國務院批準，召開了全國第一次環境保護會議，這次會議拉開了我國具有現代意義的環境保護工作的序幕。第一次全國環境保護會議重點討論、研究了我國的環境污染和環境破壞問題，在總結正反兩方面經驗的基礎上，制定了防治環境污染和破壞的10條措施，同時，國務院制定并公布了《關于保護和改善環境若干規定》。隨后，我國頒布了《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規定》、《工業三廢排放試行標準》、《生活飲用水衛生標準》、《食品衛生標準》等一系列條例、規定和標準。1974年，國務院及大多數省市分別成立了環境保護領導小組，下設辦公室。環保機構的建立，有力地推動了全國的環境保護工作，從1974-1976年，在污染情況調查的基礎上，全國在工業污染防治、城市環境整治等方面取得了較大進展，同時，也為全國村鎮生態環境保護奠定了良好的基礎。
　　（三）恢復和發展階段（20世紀70年代中期至20世紀90年代初）
　　該時期，村鎮生態環境保護基本走上了法制化、規范化的軌道，許多相關法律法規在這一時期出臺。1978年3月第五屆全國人民代表大會第一次會議修訂的我國《憲法》，第一次對環境保護做出了規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”為今后我國環境保護和環境立法提供了憲法依據。1978年黨的十一屆三中全會的召開，使我國環境保護事業和法制建設進入了一個蓬勃發展的嶄新時期。
　　1979年第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國環境保護法試行》，明確了環境保護的對象和任務，將農村列為法律保護的環境要素。1983年12月31日，在北京召開的第二次全國環境保護會議提出了城鄉建設、環境建設要同步發展，并提出到20世紀末鄉村環境和城市環境一起達到清潔、優美、安靜的目的。為此，國家采取了幾項重要措施。1983年1月11日，國務院決定停產六六六、滴滴涕的生產和使用。針對十一屆三中全會以后，全國鄉鎮企業迅速發展帶來的污染問題，1983年6月召開了全國縣（區）環境保護工作經驗交流會，總結出選擇無污染、低污染工業的工業產品結構，注意合理布局，制止污染轉移和對有污染工業實行“三同時”規定等經驗。根據這些經驗，國務院及時做出了《關于加強鄉鎮街道企業環境管理的決定》，將鄉鎮企業環境管理正式列入國家工作。1984年5月，國務院發布了《國務院關于環境保護工作的決定》，明確提出“各級環境保護部門要會同有關部門積極推廣生態農業，防止農業環境的污染和破壞”。1985年，《中共中央國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》提出，“山區25度以上的坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林還牧，以發揮地利優勢。口糧不足的，由國家銷售或賒銷”。
　　1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國環境保護法》，明確規定“各級政府應當加強對農業環境的保護，防止土壤污染、土地沙化、鹽潰化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長素”。此外，國務院還制定了一系列關于保護村鎮生態環境的法規。如《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》、《村鎮規劃原則〔試行〕》、《農藥登記規定》、《水產資源繁殖保護條例》、《水土保護工作條例》、《漁業法》等，村鎮環境保護、自然資源保護及合理開發利用有了明確的政策法規依據，我國村鎮生態環保工作進入到恢復和發展階段。
　　（四）工程化和國際化階段（20世紀末10年）
　　20世紀末，我國村鎮生態環保進入到了工程化和國際化階段。1991年6月頒布的第一部《中華人民共和國水土保持法》，是全國八大自然資源保護法規之一，用法律形式將水土保持工作固定下來。《中華人民共和國水土保持法》頒布后14個月，國務院頒布了《水土保持法實施條例》，同時，各省也先后制定并出臺了配套法規，使《中華人民共和國水土保持法》貫徹執行進入到可操作階段。1993年7月2日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國農業法》，為我國的村鎮生態環境建設提供了明確具體的法律保障。
　　1993年國家環保局公布了《鄉鎮企業污染重點控制行為和重點區域名單》，將18個行業列為重點控制的污染行業，并根據污染輕重和危害大小，分為禁止從事生產的行業、嚴格限制的行業、重點控制的行業，437個縣市區鎮被列為重點污染區域，其中特重點地區有159個。1994年，農業部決定在全國4億公頃草牧場上推廣內蒙古阿魯科樂沁旗有償使用草場的經驗，有25個省區約7200萬公頃草地范圍落實了不同形式的草地有償承包責任制。
　　
　　1998年，長江流域的特大洪水和沙塵暴對環境造成巨大破壞，加上由于糧食的連年豐產等因素，促使國家最終啟動了退耕還林工程。2000年中央2號文件將退耕還林列為西部大開發的政策要點之一，具有標志性意義的《退耕還林還草試點示范工作方案》實施。其中規定2000年在長江上游、黃河上中游14個省、區、市以及兵團進行退耕還林還草試點。同年國務院《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》提出，退耕工作要明確責任，完善政策，健全種苗供應機制，嚴格檢查監督，確保質量。
　　這一時期，國務院辦公廳批準并下發了國家發展計劃委員會農村經濟司的《我國生態環境建設》一文，對我國農村面臨的生態環境問題做了深入細致的分析。我國世紀優先發展項目計劃也將涉及改善生態環境的項目放于首位，如特別重視工業、農業發展及能源建設中的環境無害化技術與示范項目，優先安排環境污染控制、資源保護與持續利用方面的重大項目。期間，我國政府開展了一系列村鎮生態環境保護工作，并取得了很大成就，如五大生態工程、滅荒工程、治沙工程、生物多樣性保護、劃定基本農田保護區、草地建設、小流域治理等。
　　（五）快速發展階段（2000年至今）
　　進入21世紀，我國村鎮生態環保工作得到了迅速發展。“十五”期間，先后印發了《全國生態環境保護綱要》和《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，把加強村鎮生態保護和建設作為實施可持續發展戰略、構建和諧社會的重要內容。這一時期，自然生態恢復工作取得顯著成效，村鎮生態保護監管與執法工作得到加強。國家環保總局在全國107個地區開展了生態環境監察試點工作，印發了《關于加強資源開發生態環境保護與監管工作的意見》，加大了對村鎮的生態監管與執法檢查力度，村鎮環境污染防治得到重視。國家環保總局先后印發了《畜禽養殖業污染防治管理辦法》、《畜禽養殖業污染物排放標準》和《規模化畜禽養殖業污染防治技術規范》，聯合建設部頒布了《小城鎮環境規劃編制導則（試行）》，制定了《有機食品技術規范》和《國家有機食品生產基地考核管理規定（試行）》，會同商務部等11個部委聯合印發了《關于積極推進有機食品產業發展的若干意見》，命名了一批國家有機食品生產基地。
　　“十一五”期間，我國大力開展村鎮環境綜合整治。加強農業面源污染防治工作，強化農產品產地環境監管，綜合防治土壤污染，防治畜禽和水產養殖污染，實施“農村小康環保行動計劃”，鞏固推進生態示范創建工作。計劃到2010年，基本摸清全國土壤環境污染狀況，初步解決農村“臟、亂、差”問題，重點區域農村面源污染、規模化畜禽養殖污染防治措施得到有效落實；省、市、縣、鄉鎮和村相應級別的生態示范創建活動深入開展，資源開發活動的生態保護監管能力進一步加強，公眾生態保護意識得到提高，生態保護法律法規體系進一步完善，為人們在良好的環境中生產、生活提供堅實的生態安全保障。
　　
　　三、結束語
　　
　　綜上所述，我國自成立以來，尤其是改革開放以來，黨中央、國務院高度重視村鎮環境保護工作，經過多年的努力，村鎮環境污染防治和生態保護取得了積極進展，為我國農業的發展和農民收入的提高奠定了堅實的基礎。今后，我國將繼續以科學發展觀為指導，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，堅持以人為本、城鄉統籌、以農村環境保護優化經濟增長，著力推進環境友好型的農村生產生活方式，促進社會主義新農村建設，為構建社會主義和諧社會提供環境安全保障。
　　
　　參考文獻：
　　1、關于加強農村環境保護工作的意見[R].國家環