關(guān)于制定《舉報(bào)法》的幾點(diǎn)設(shè)想

　　一、制定《舉報(bào)法》
　　
　　舉報(bào)工作是我國(guó)法制建設(shè)中的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，為紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、質(zhì)檢、城管、鹽業(yè)、煙草等司法、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作提供了有力的保障。
　　根據(jù)最高人民檢察院舉報(bào)中心統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)每年查辦的貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等案件線索中近80%是來(lái)自群眾舉報(bào)。
　　但從目前的情況來(lái)看，不同的機(jī)關(guān)制定的規(guī)定不同，有些部門(mén)沒(méi)有制定該方面的規(guī)范。因此，有的部門(mén)受理舉報(bào)行為，有的部門(mén)不受理舉報(bào)行為，關(guān)于舉報(bào)的規(guī)定沒(méi)有統(tǒng)一的形式，而且比較抽象，不具體，沒(méi)細(xì)化，操作性差，缺乏懲處機(jī)制。所以，制定和頒布一部全國(guó)統(tǒng)一的《舉報(bào)法》，既能對(duì)各類(lèi)不同性質(zhì)和類(lèi)別的舉報(bào)行為和受理工作進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和管理，也有利于鼓勵(lì)和支持廣大人民群眾與違法行為作斗爭(zhēng)，使一些隱蔽的違法行為及時(shí)地盡早地被揭露出來(lái)，并受到應(yīng)有的懲罰。
　　關(guān)于制定《舉報(bào)法》觀點(diǎn)頗多。筆者認(rèn)為，舉報(bào)立法應(yīng)當(dāng)單獨(dú)進(jìn)行，即制定一部單行法——《舉報(bào)法》，將所有的與舉報(bào)工作有關(guān)的條款兼收并蓄，對(duì)舉報(bào)工作做出一個(gè)全面系統(tǒng)的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)舉報(bào)工作的有效程序化、合理規(guī)范化和完全法律化，真正做到舉報(bào)工作有法可依。
　　
　　二、明確執(zhí)法主體
　　
　　我國(guó)目前的法律體系缺乏對(duì)舉報(bào)處理的程序性規(guī)范，應(yīng)成立相應(yīng)的部門(mén)，負(fù)責(zé)《舉報(bào)法》的實(shí)施。因?yàn)榕e報(bào)幾乎涉及所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，多數(shù)機(jī)關(guān)都有舉報(bào)部門(mén)，結(jié)果是誰(shuí)都管，誰(shuí)都不管。
　　一個(gè)法律，必須有明確的執(zhí)法主體，假如沒(méi)有人來(lái)執(zhí)法，法律就形同虛設(shè)。誰(shuí)來(lái)執(zhí)行《舉報(bào)法》，肯定會(huì)有爭(zhēng)議，筆者設(shè)想，成立國(guó)家舉報(bào)總局和地方分局。
　　有許多群眾想舉報(bào)問(wèn)題，由于其法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺，無(wú)所適從，不知道向哪個(gè)部門(mén)反映，寫(xiě)錯(cuò)了應(yīng)該主管該事的單位名稱(chēng)，結(jié)果可能造成被壓不辦或者泄密。成立舉報(bào)局后，舉報(bào)人只要把問(wèn)題寫(xiě)清，寄到舉報(bào)局（國(guó)家、省市區(qū)縣）即可，由舉報(bào)局定性、分流、督辦。
　　對(duì)性質(zhì)不明難以歸口的舉報(bào)線索，舉報(bào)局可以自行初查，如果舉報(bào)失實(shí)，就存檔備查；如果事實(shí)清楚，則根據(jù)案件的主要性質(zhì)分流。
　　當(dāng)前，各級(jí)機(jī)關(guān)都有暫存舉報(bào)線索的權(quán)力，由于種種主觀上和客觀上的原因，再加上對(duì)每個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上也存在差異。所以，在個(gè)案的查辦落實(shí)上，有的定“緩”，有的定“急”。成立舉報(bào)局，根據(jù)案件的性質(zhì)設(shè)各處室，限期內(nèi)分流到各職能部門(mén)，限期將查辦結(jié)果報(bào)告給舉報(bào)局，否則影響政績(jī)考核。比如，設(shè)舉報(bào)一處，7日內(nèi)必須將國(guó)家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的舉報(bào)線索分流到檢察機(jī)關(guān)查辦；舉報(bào)二處，負(fù)責(zé)將非國(guó)家工作人員涉嫌經(jīng)濟(jì)職務(wù)犯罪的舉報(bào)線索分流到公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門(mén)查辦；舉報(bào)三處，負(fù)責(zé)將自然人涉嫌犯罪的舉報(bào)線索分流到公安機(jī)關(guān)刑偵部門(mén)查辦。依此類(lèi)推。這樣，舉報(bào)局設(shè)在承辦部門(mén)之外，舉報(bào)工作就不受各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，能比較客觀地高效地督辦各部門(mén)的工作，起到互相監(jiān)督、互相制約、互相配合的作用。
　　
　　三、保護(hù)制度
　　
　　近年來(lái)，有些地方打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的案件呈上升趨勢(shì)，手段不斷升級(jí)，甚至雇兇殺人。還有一些被舉報(bào)人利用職權(quán)，打著“合法”的旗號(hào)，強(qiáng)行將舉報(bào)人撤職、調(diào)離甚至打入監(jiān)牢。因此，面對(duì)違法及犯罪現(xiàn)象和行為，很多群眾雖有舉報(bào)的念頭，卻沒(méi)有舉報(bào)的膽量。究其原因，除了社會(huì)普遍缺乏保護(hù)舉報(bào)人的意識(shí)和執(zhí)法因素以外，一個(gè)極其重要的因素就是我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保護(hù)舉報(bào)人。沒(méi)有法律武器的強(qiáng)力支持，沒(méi)有完善的舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制，沒(méi)有有效的保護(hù)舉報(bào)人程序，舉報(bào)人受到打擊報(bào)復(fù)也就在所難免，這在很大程度上阻卻了群眾舉報(bào)的積極性。因此，應(yīng)全方位保障舉報(bào)人的安全，擴(kuò)大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)范圍，提供對(duì)舉報(bào)人的全方位法律保障。
　　世界許多國(guó)家均規(guī)定，舉報(bào)人因舉報(bào)重大案件線索而可能存在遭受打擊報(bào)復(fù)危險(xiǎn)的，有獲得特殊援助的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)什么樣的舉報(bào)人在什么樣的情況下應(yīng)該保護(hù)，應(yīng)該采取什么方法保護(hù)，哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)保護(hù)職責(zé)等，都沒(méi)有明確規(guī)定。
　　舉報(bào)，除了付出時(shí)間、體力、精力和財(cái)力，還要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，因舉報(bào)而遭受財(cái)產(chǎn)、生活、人身、精神等方面的損失和傷害的，應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)。應(yīng)盡快把各部門(mén)現(xiàn)行的保護(hù)舉報(bào)人的規(guī)章制度歸納完善，上升到法律層面，制定一部統(tǒng)一的具有權(quán)威性和足夠影響力的《舉報(bào)法》，為舉報(bào)群眾撐起保護(hù)傘。
　　
　　四、獎(jiǎng)勵(lì)制度
　　
　　目前我國(guó)的舉報(bào)制度，是由各個(gè)部門(mén)制定的單一的行政法規(guī)，有的部門(mén)經(jīng)查實(shí)后給予舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，有的部門(mén)不給予舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)在與違法犯罪斗爭(zhēng)中作出重大貢獻(xiàn)的，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。目前，各部門(mén)法節(jié)流意識(shí)都比較強(qiáng)，又沒(méi)有硬性規(guī)定，因而發(fā)放舉報(bào)獎(jiǎng)金較難落實(shí)。
　　為了充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，激發(fā)群眾的舉報(bào)熱情，增強(qiáng)群眾與犯罪分子作斗爭(zhēng)的意識(shí)，揭露和打擊犯罪，應(yīng)設(shè)立并發(fā)放舉報(bào)獎(jiǎng)金舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)基金設(shè)在財(cái)政部門(mén)，資金來(lái)源可以通過(guò)財(cái)政撥款、社會(huì)捐助和沒(méi)收贓款等方式籌集。舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)的，舉報(bào)的犯罪事實(shí)被查實(shí)，案情重大、有影響的，應(yīng)該由偵查、檢察、調(diào)查部門(mén)會(huì)同舉報(bào)局向財(cái)政部門(mén)報(bào)告審批，發(fā)放獎(jiǎng)金，金額應(yīng)有明確的規(guī)定，同時(shí)，為舉報(bào)人提供秘密的領(lǐng)獎(jiǎng)途徑。
　　
　　五、保密制度
　　
　　目前，司法部門(mén)、行政執(zhí)法部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)受理舉報(bào)，雖然都嚴(yán)格規(guī)定為舉報(bào)人保密，但泄密事件還是不斷發(fā)生。
　　鑒于保密工作至關(guān)重要，筆者認(rèn)為，保密工作的立法必須同時(shí)進(jìn)行，《舉報(bào)法》應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定各部門(mén)及個(gè)人收到舉報(bào)線索后，必須交舉報(bào)局統(tǒng)一管理，對(duì)違反規(guī)定者要有具體懲戒措施。必須實(shí)行閱簽制度，閱舉報(bào)材料內(nèi)容者必須如實(shí)簽署姓名、單位、職務(wù)、年月日時(shí)分，有利于查清失密泄密的環(huán)節(jié)，有利于嚴(yán)懲失密泄密者。因?yàn)椋芾砼e報(bào)和查處職能不是在同一個(gè)單位，容易發(fā)生失密泄密的情況，而且失密泄密發(fā)生后，容易造成互相推諉和互相猜忌。應(yīng)該規(guī)定舉報(bào)局只能將舉報(bào)內(nèi)容打印下發(fā)給職能部門(mén)查處，舉報(bào)信原件存檔，根據(jù)案情需要，可以按照審批程序，查清舉報(bào)人姓名、單位、住址、身份、寫(xiě)信發(fā)信時(shí)間、地點(diǎn)（郵局、IP地址等）、筆跡、指紋等。
　　另外，舉報(bào)局禁止使用帶有“舉報(bào)局”字樣的信封給舉報(bào)人約談或回信，如果因工作需要找舉報(bào)人時(shí)，應(yīng)采取適當(dāng)方式和選擇適當(dāng)場(chǎng)所，由兩名辦案人員共同進(jìn)行。這樣，有利于保護(hù)舉報(bào)人和界定打擊報(bào)復(fù)。
　　
　　六、起草草案
　　
　　根據(jù)以上的論證，舉報(bào)立法不僅是必要的，而且是可行的。但《舉報(bào)法》牽涉面廣，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等都涉及舉報(bào)問(wèn)題。因此，起草《舉報(bào)法》不是哪一個(gè)部門(mén)就能單獨(dú)完成的。
　　筆者建議，由全國(guó)人大牽頭，組織有關(guān)方面的人員，起草《舉報(bào)法》草案，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)和建議，盡早出臺(tái)具有普遍約束力的《舉報(bào)法》，以規(guī)范舉報(bào)行為，保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益，進(jìn)一步明確和規(guī)范專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)保障、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)措施、保護(hù)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)制度、保密制度等，廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾同違法犯罪現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，為伸張正義、構(gòu)建和諧社會(huì)提供法律保障。