教育公平：改革開放３０年教育政策法律變遷的主旋律

　　改革開放以來，教育的平等與公平日益成為社會對教育事業發展的訴求和主旋律。梳理改革開放30年來中國教育政策法律變革的若干重要事件，展現教育公平這一主旋律，是本文的主旨。
　　
　　一、基礎教育
　　
　　1．基礎教育改革的步伐
　　我國的教育改革主要集中在基礎教育領域。經歷了“文革”時期的重創之后，我國的教育事業從1978年開始進入一個新的時期。1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中提出了“實行基礎教育由地方負責，分級管理的原則”，從而極大地調動了地方各級政府，尤其是縣、鄉兩級政府辦學的積極性。1986年全國人民代表大會頒布《中華人民共和國義務教育法》，使我國的基礎教育走上了法制的軌道。1993年中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，明確了到20世紀末中國基礎教育的發展方向和基本方針。1999年初，國務院批轉了教育部制訂的《面向21世紀教育振興行動計劃》，這一計劃是教育戰線落實“科教興國”戰略的具體舉措，是在落實《中華人民共和國教育法》及《中國教育改革和發展綱要》基礎上提出的跨世紀教育改革和發展的施工藍圖。同年6月，中共中央、國務院發布了《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，為構建21世紀充滿生機活力的具有中國特色的社會主義教育體系指明了方向。
　　2．修訂《義務教育法》
　　進入21世紀以來，我國教育政策與法律方面的變革以2006年6月修訂《中華人民共和國義務教育法》最為關鍵。新修訂的《義務教育法》與以前相比，主要發生了以下幾個方面的改變[1]：保障義務教育經費，要求制定適應義務教育基本需求的有關經費標準，中央和地方各級政府根據職責共同負擔義務教育經費并負責落實；實施素質教育，規范教學內容，嚴格課程管理，將德、智、體、美有機統一；合理配置義務教育資源，經費投入要向農村學校和城市薄弱學校傾斜；加強學校管理，保障學校安全，規范學校收費；加強教師培養和管理，提高教師思想道德和教學業務水平，改善其工作和生活條件。
　　在經費保障上，修訂后的《義務教育法》將依靠人民辦教育轉為政府買單，即義務教育經費投入實行國務院和地方各級政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市政府負責統籌落實的體制。
　　3．修訂《義務教育法》的意義
　　第一，修訂的義務教育法使義務教育真正進入了免費時代。1986年頒布的《義務教育法》對免費的表述是“對接受義務教育的學生免收學費，國家設立助學金，幫助貧困學生就學”，并沒有像其他國家一樣，直接將義務教育定為“免費”。在1992年3月14日發布的《義務教育法實施細則》中，更是明確規定“實施義務教育的學校可收取雜費”。至此，雜費以各種名目出現在學生們的繳費單上，成為農村乃至城市居民的主要開支之一。在修訂的《義務教育法》中，免收學雜費是成為該法的一個根本性的條款。
　　第二，在實施《義務教育法》的20年（1986—2006年）中，解決了使適齡兒童有學可上的問題。但是由于各地的經濟、文化發展水平差距比較大，特別是改革開放以后，沿海地區、中部地區和西部地區辦學水平的差距越來越大，義務教育的實施進入到一個新的歷史起點，因此修訂的《義務教育法》把均衡發展作為一個根本的指導思想，并以此來推進教育公平。
　　
　　二、高等教育
　　
　　我國的高等教育曾經由于“文化大革命”遭到中斷，1977年恢復高考以后，我國的高等教育立法與改革等工作取得了比較大的進展，在30年中取得了較快的發展。
　　1．高等教育立法，踐行依法治教方針
　　1977年9月，教育部召開全國高等學校招生工作會議，決定恢復已經停止了10年的全國高等院校招生考試，以統一考試、擇優錄取的方式選拔人才上大學。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》要求進行擴大高等學校的辦學自主權的改革。1986年，國務院又進一步發布了《高等教育管理職責暫行規定》，劃分了中央各部門之間、中央與地方之間在管理高等教育方面的權限、職責。
　　1993年，中共中央、國務院發布了《中國教育改革和發展綱要》，提出進行高等教育體制改革，解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。
　　1999年9月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》對高等教育的性質、任務、方針、原則、高等教育基本制度、高等學校的設立、高等學校的學生、高等教育投入和條件保障等問題作出了明確的規定。《高等教育法》的頒布進一步促進了我國教育法規體系基本框架的確立，對于保障高等教育事業持續健康發展，推進科教興國戰略的實施，具有十分重要的意義。
　　2．高等教育大眾化，踐行教育公平原則
　　經過近十年來的改革和發展，高等教育已經不再像改革開放之初那樣是一種稀缺資源，而是已經具備了大眾化的趨勢和特征；高等教育的大眾化蘊涵著對教育公平的訴求。通過改革高等院校的辦學體制，我國的高等教育辦學從20世紀70年代末到80年代的由國家集中計劃、由省級政府分別投資的辦學體制，逐漸轉變為90年代在國家大政方針指導下，學校依法面向社會自主辦學的辦學體制。高等教育出現了辦學多樣化的雛形，實行了高等教育自學考試、創辦廣播電視大學、舉辦大學分校等辦學形式，高等教育有了很大的發展。
　　3．大眾化的同時突出重點，“211”工程成績顯著
　　從1992年起，國家教委先后在一些辦學水平較高的高等學校建立了180個文、理科基礎科學人才培養基地和工科基礎課教學基地；逐步開展或完善普通高教、成人高教以及研究生教育的教育評估制度；專業目錄不斷調整并拓寬；高校“211”工程建設進展順利。“十五”期間，“211工程”在107所大學中實施建設，建設資金為187.5億元，主要用于重點學科、公共服務體系以及師資隊伍建設。“211工程”的實施在國內外引起了較大反響，為我國建設若干所世界一流大學和一批世界一流學科發揮了重要作用，有力推動了我國高等教育的發展。
　　在高校擴招堅持走高等教育大眾化道路的同時，重點建設一批高質量、高水平的高等院校，是我國現階段采取的一個明智的舉措，與教育公平這一價值追求并不矛盾。我國作為一個發展中國家，國家財力相對不足，更應該堅持“有所為、有所不為”，集中有限的力量辦最有意義的事情，努力建設一批高水平研究型大學，這是提高我國高等教育質量的重要環節，是提升國家軟實力和國際競爭力的重要舉措。
　　
　　三、民辦教育
　　
　　1978年，我國第一所民辦高校——湖南中山進修大學成立，標志著我國民辦高等教育在經歷了二十多年的沉寂之后又重新登上了歷史舞臺。伴隨著我國改革開放和現代化建設的進程，經過二十多年的發展，我國的民辦高等教育不僅在數量上已經達到了相當的規模，而且質量也逐步取得了社會的認同，在我國高等教育邁向大眾化的進程中發揮著重要作用。
　　民辦高等教育在一定程度上彌補了精英教育模式下一部分人無緣接受高等教育的缺憾，擴大了高等教育的受教育機會，是我國公立高等教育體系的結構性補充。雖然我國高考錄取率已接近50%，但是仍然有大量的高中畢業生無法進入普通高校的大門。以2002年為例，參加普通高校招生考試的考生為527萬人，有237萬人被拒絕在普通高校的大門之外。而目前民辦高校年招生不到40萬人，有將近200萬學生喪失了求學機會。倘若從我國適齡人口接受高等教育的現實看，渴望接受高等教育的人還遠遠不止這些，而受教育機會的匱乏與教育公平的目標是相違背的。總之，在滿足適齡青年求學的需要，提高整個國民的素質，加快高等教育大眾化的進程等方面，民辦高等教育都肩負著重要使命。
　　
　　
　　四、特殊教育
　　
　　特殊教育的發展是體現教育公平的重要窗口。特殊教育體現了對人的關懷和尊重，它的存在表明，不管是正常人還是身體有缺陷的特殊人群，他們都有享受適合自己的教育的權利。目前，人類還無法根本控制殘疾，總有人先天就有殘障，或后天因各種原因致殘。殘疾人平等參與社會生活之人權已成為現代文明社會的基本共識，而教育則是殘疾人通往享有平等人權社會的必由之路。[2]殘疾兒童同樣是祖國的未來，在受教育的機遇上不應該有先后、多寡、厚薄之別，特殊教育是衡量一個國家與社會的政治、教育、文化、經濟、科技、衛生保健、福利等水平的重要標志之一，是國家及其文明程度的窗口，而不是可有可無或施舍。我國已經為特殊教育制定了若干法律政策，從《憲法》到《義務教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等都滲透著對殘疾人教育的關懷與具體要求，但是也有很多方面我們做得還不夠。
　　1．特殊教育師資問題。
　　目前，我國共有5個高等師范院校和4個中等師范學校培養特殊教育的師資，僅有北京師范大學等個別重點大學設有特教方向研究生培養點。除此之外，由于種種原因，特教專業學生就業也并不樂觀。加強特殊教育師資培養和解決就業問題是發展特殊教育事業迫切需要解決的問題。
　　2．辦學質量有待提高
　　要提高特殊教育的辦學質量。殘疾兒童的入學問題解決了，不等于他們就受到了適合其身心特點與需要的教育。目前我國特殊教育領域不僅特教班和隨班就讀的教學質量存在較多問題，而且特殊教育學校的辦學質量（教學內容、教學方法等）也亟待改進。
　　
　　五、對未來中國教育發展的幾點思考
　　
　　1．理性地看待教育公平
　　教育公平是非常重要的社會公平，是與人民群眾密切相關的大事。教育公平作為實現社會公平的起點和基石，具有重要的意義。但是在現階段，需要我們用更加客觀理性的態度看待教育公平。教育公平具有一定的歷史階段性和相對性，教育公平是理想和目標，實現這一理想需要經過一個較長的歷史過程，在特定的歷史階段只能實現有限的目標。公平并不是完全的平均，公平的同時要看到并承認個體的差異，既要致力于教育平等的努力，又不放棄追求卓越的選擇。[3]教育公平是一個綜合的、系統的、全局性的問題，公平本身是不能超越經濟社會發展的現狀而存在的。我們在追求教育公平的過程中，一定要防止平均主義，要防止追求絕對的平等和公平，因為以平均主義來實現教育公平并不是公平所追求的目標。
　　2．樹立以人為本的教育觀
　　教育政策法律的本質是服務。教育必須有信仰，沒有信仰就不成其為教育，只能是教學的技術而已。那么教育的信仰是什么呢？教育的對象是人，教育的目的是塑造人，教育的信仰就是要以人為中心，把尊重人、關心人、教育人貫穿于教育的全過程。所以，我們的教育管理、教學活動、教育內容都應當體現對人的尊重和關注，教育政策、法律與制度的制定也應當有利于調動和發揮人的積極性、主動性，有利于人的才能的發揮，有利于人的健康成長。“見物不見人”的教育，只能是失敗的教育。
　　教育要實現以人為本的發展，還必須把教育貫穿于人的發展的全過程中，把階段性教育擴展為終身教育。這也是時代發展對教育提出的新要求，是一種新的教育理念，教育的發展過程與人的發展過程正在成為同一個過程。從人的發展的高度來認識我國教育政策、法律與制度的價值取向，將使教育的本質得到極大的豐富。
　　總之，教育公平是人發展起點的公平，是社會公平的重要組成部分。教育涉及人民群眾的切身利益和社會發展的各個方面，歷來被看做是個人發展提高、縮小社會差別的重要手段。堅持教育的公平性和公益性原則，保障人民享有接受良好教育的機會，促進教育公平，對保障社會公平、構建社會主義和諧社會具有重要意義。
　　
　　注釋：
　　[1]劉復興．新《義務教育法》的突破與創新[J]．教育研究，2006（9）．
　　[2]錢志亮．中國特殊兒童教育的現狀報告[EB/OL]．中國特殊教育網http://www.spe-edu.net/，2006.
　　[3]周作宇．論高等教育的經濟主義傾向[J]．北京師范大學學報（社會科學版），2008（2）．
　　
　　本文教育統計數據均來自中華人民共和國教育部網站http://www.moe.gov.cn/。
　　（作者單位：北京師范大學教育學院）
　　
　　（責任編輯：朱珊）