我國中小學教師流動的制度化問題研究

　　現代社會立足于有序的管理，依賴于制度化的運作。而我國中小學教師流動卻表現出較低的制度化水平。一方面，在職教師不能經常地、自覺地進行流動；另一方面，教師流動的基本走向為，由貧困地區流向發達地區，由農村流向城市，由西部流向東部，由非重點學校流向重點學校……導致我國校際間師資配置差距進一步擴大。這一現象背后折射的深層原因實質上是一種制度貧困。中小學教師流動制度化程度較低的現狀要求我國必須加快教育制度創新的步伐。
　　所謂“教師流動制度化”是指教師流動從不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程，是教師流動模式化、規范化、有序化的變遷過程。制度一般由正式制度和非正式制度組成。創新我國中小學教師流動制度體系，必須兩方面同時著手，即努力推動正式制度的創新和非正式制度的建設。
　　
　　一、推動正式制度的創新
　　
　　正式制度是指人們有意識建立起來并以正式形式加以確定的各種制度安排，包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這一系列規則構成的一種等級結構，從憲法到成文法和不成文法，到特殊的細則，最后到個別契約等，它們共同約束著人們的行為。[1]由于正式制度是政府作為第三方對參與博弈的雙方或多方進行強制實施，因此，正式制度也被稱為硬性的強制制度。促進教師合理流動的根本出路首先是要確立新的正式制度，使中小學教師流動真正獲得硬性的制度保障。
　　
　　1.加快教師流動立法，推進中小學教師的合理流動
　　建立有關教師流動的法律制度，使教師流動有法可依是非常必要的。一是它可以提供一個教師合理流動的客觀標準，為中小學教師流動提供準繩。二是它便于教師遵循，使教師方向明確。三是它便于有關單位、組織和公民依法進行監督，從而破除教師人事管理上的封閉性，有利于增加教師人事管理的透明度。
　　從我國急需通過流動來解決教育均衡發展問題的現狀看，建立教師合理流動的法律制度可謂勢在必行。國家必須進行相關立法，設立實施程序，構建一套由政府機構組織和主導的、行之有效的教師定期輪換流動制度。以法規的形式確定教師流動的義務性、流動的定期性、人才流動范圍、流動者的待遇等，制止教師流動中的不法行為，促進教師的合理流動。
　　
　　2.加快二元戶籍管理制度改革，促進城鄉教師有序流動
　　我國長期形成的城鄉分割的戶籍制度是制約城鄉中小學教師合理流動的一個關鍵的制度因素。戶籍制度以1958年通過的《戶口條例》為標志，建立已經50余年，而其他一系列偏向城市居民的政策則是隨后逐步發展起來的，這些政策以保證城市居民充分就業以及各種福利為核心，廣泛涉及社會生活的方方面面，其內容之繁雜和全面，在世界上都是絕無僅有的。從目前情況看，雖然全國各地都在推行戶籍改革，不斷放寬戶口遷移、管理限制，但整體而言，城鄉分割仍是我國戶籍管理體制的基本特征，這種戶籍制度阻礙了中小學教師的合理流動，是教師合理流動的巨大屏障，從而對縮小城鄉教育發展水平構成了不可忽視的制度約束。戶口的限制，使教師合理流動的機會變小，難以形成機會均等、公平競爭的合理機制。打破這種不合理的戶籍制度，對于推動城市化進程、促進教師合理流動、縮小城鄉教育差距以及實現教育公平，都具有重大而深遠的意義。
　　國家有必要將城鄉二元結構改革的矛頭指向戶籍制度，對現有的二元戶籍管理制度進行改革，關鍵是要取消與戶籍捆綁在一起的各種權利，使戶籍簿只是作為居住地的一個證明，這樣，戶籍就不會成為劃分身份的標志，也不會有那么多的農村教師為了自己抑或子女千方百計地流向城市。
　　
　　3.健全社會保障體系，推進教師保障的社會化進程
　　完善社會保障體系建設，促使教師從“單位人”轉變成為“社會人”，即推進教師保障的社會化進程，降低教師流動的風險，解決教師流動的后顧之憂，也是為教師流動掃除后顧之憂的制度保障。
　　中國的社會保障制度尚處于初創階段，教師的失業、養老、醫療等保障制度有待于進一步健全和完善，這就在一定程度上影響教師流動制度的建立。改變單位負責、國家兜底的“完全”責任，籌集資金從單一主體走向多元化，保障待遇與“貢獻”掛鉤而不是與“身份”掛鉤，力求做到權利與義務的統一、公平與效益的統一，即建立獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系，這是我國社會保障制度在改革過程中應逐步明確的目標。但這是一項十分復雜的社會系統工程，當前我國社會保障制度改革還面臨很多問題和困難。建立完善的新型社會保障體系乃當務之急，卻又必然是一個漸進的過程。
　　
　　4.明確國家的責任，完善教師流動的相關配套制度
　　我國中小學教師流動受到各種制度因素的制約，而且不同制度對教師流動的作用機理和影響程度也不一樣，因而僅僅依靠出臺某一項政策或措施就能解決中小學教師合理流動問題似乎并不現實，應該以系統論的思想來規范教師流動。因此，促進教師合理有序流動，必須建立一整套相應的政策支持體系，為教師流動掃清障礙。
　　(1)建立教師流動補償機制
　　實施教師雙向流動的最大障礙就是地區及學校間教師待遇的差距，從這個意義上講，建立相應的教師流動補償機制就顯得尤為重要。單純用法律規范或行政手段來控制教師的流動方向，在某種程度上也是有失公允的。決策者應該考慮制度性的流動給教師帶來的諸多不便，對甘于奉獻、支援弱勢地區教育的教師，國家應該通過多種方式使其得到補償，在保證教師待遇“同工同酬”的前提下，建立“教師流動補償機制”。
　　一是對流動教師的個人補償。在經濟許可的條件下，對于流向條件艱苦地區和學校的教師，除基本工資和福利待遇適當上調外，還應增加各種津貼，并建立相應的職稱升級補償。只有這樣才能調動這部分教師的工作積極性，促進校際間師資均衡發展。
　　二是對流出學校的補償。從人力資本理論的角度來講，流入優秀教師的學校，僅僅支付給教師個人報酬是不夠的。因為流失教師的學校在培養優秀教師時，進行了大量的人力資本投資，付出了一定的經濟成本和機會成本，作為對優秀的人力資源的續用，調入學校應給予一定的經濟補償。”[2]調出學校得到了一定的補償，可以用這筆錢聘用別的教師，或以此資金作為教師繼續教育的培訓基金。當然，具體補償的范圍、程序、方式及標準等還需因地制宜再細化，教育行政部門應該根據本地的具體情況，出臺政策規范這種補償費用的支付和使用。
　　教師流動補償制度化，將標志著我國從單方面強調奉獻精神、重整體輕局部逐步邁向靠公共管理舉措解決各類公共問題、注重社會公平的新時代。
　　(2)加快完善教師人事制度
　　為解決教師隊伍存在的結構性失衡問題，促進中小學教師的有序合理流動，必須進一步改革和完善我國中小學人事制度。
　　一是完善聘任制。在繼續完善中小學聘任制的進程中，如何防止教師對于學校的過于功利化的選擇，保證師資發展的地區平衡，從而實現教育公平，是我們必須考慮的問題。不論什么樣的制度，它的制定都有一定的目的性，且更要符合一定的倫理性。教師聘任制的安排與設計也應該落實到教育公平理念上來，也就是說除了加強競爭機制以外，在當前我國教育背景下，教師聘任制應該實現對有限教師資源的合理分配。國家應進一步規范教師聘任制的基本價值取向并細化為可操作的法規條目，明確規定教師及學校的權利義務和職責，避免因無章可循而形成的混亂狀態，降低社會管理成本，進而建立良好的教師流動秩序。
　　二是改進編制管理。教師編制管理對于保證學校實行教師聘任制并促進教師合理流動有著至關重要的作用。由于農村教師編制緊張，當前農村教師隊伍建設中，高素質的人進不來，低素質的人出不去，留在農村中小學的教師大多是沒有流動能力的，造成農村教師編制呈現表面超編而實際卻緊張的局勢，從而阻礙了流動渠道的暢通。這一問題的解決除了依靠農村教師隊伍“退出規則”的建立（即取締不合格教師）外，更依賴于合理教師編制標準的早日確立。就教師編制核定而言，必須考慮到山區和邊遠地區的教學點問題，必須考慮到學校的分布點及農村學校班級規模變化的因素等。完善中小學教師編制管理制度，既是制約當前農村教師隊伍建設的關鍵問題，更是建立雙向流動的必由之路。
　　
　　三是明確教師身份，實行中小學教師無校籍管理。重新認定教師身份，明確中小學教師的公務員身份，并將中小學教師的管理權限收回到地方教育行政部門，由地方教育行政部門統一聘任，統一管理人事，統一配置師資，實行教師的“無校籍管理”，這是實現教師合理流動的制度要求。教師資源的統籌工作必須以縣為單位，作為一個縣級政府的政府行為。否則，即便教師流動法規制度出臺，恐怕制度實施過程也將非常艱難。
　　綜上所述，以政府為主導的某項正式制度的創新并不是孤立的，一項制度安排的效率不是獨立于其他制度安排之外運作的結果，而是制度結構整合的結果。在教師流動制度建設中，國家確立了教師流動法規這個核心制度后，制度創新的側重點應是配套制度。地方政府在制度創新中會出現地方保護主義傾向，中央政府要正確引導和規范。
　　
　　二、推動非正式制度的建設
　　
　　非正式制度是一種內化的、難以言明卻又滲透到每個個體教育行為之中、為每個個體所自覺遵守的一種規范，主要是指社會習俗、習慣行為、道德規范、思想信仰和意識形態等。制度建設不只是針對正式制度而言，正式制度的完善還要受非正式制度的制約，當正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時，正式制度將難以實施，很多正式制度失敗就是這個原因。教師流動的硬性制度如果獲得了非正式制度的支持，可以大大減少其創新成本和實施成本，可以很容易地獲得其自身的權威性和新制度的合法性。我們應著力實現以下幾個方面的非正式制度的漸變。
　　
　　1.面向全社會，加大宣傳教育力度，樹立教師動態管理觀念
　　計劃經濟體制下沉淀的教師職業穩定的心理認知使很多教師形成了“鐵飯碗”的依賴心理，這無疑是中小學教師大范圍流動的桎梏。國家應該通過有組織的宣傳教育讓更多的人明確中小學教師合理流動的必要性，樹立教師動態管理觀念。具體來說，就是要對教師、各級教育行政部門及學校管理者、學生、家長等群體的思維方式、教育理念等進行再塑造，使之真正理解教師流動的意義、主旨所在。只有這樣才能使他們真正地支持流動，打破教師流動的思想壁壘，教師流動制度才能擁有肥沃的土壤。
　　
　　2.加強教師培訓，促進其對教育工作的理解，端正其流動動機
　　教師流動機制的運行，需要教師群體擁有一種為師資均衡發展而有序流動的價值取向，而摒除“人往高處走，水往低處流”的心理。然而，教師雖然屬于特殊的社會群體，承擔著重大的社會責任和道德義務，我們也要認識到教師首先是社會中的個體，他們具有“經濟人”的全部特征，也就是說，他們與其他群體中的個體一樣，具有追求自身利益最大化的強烈愿望和動機。[3]教師是否選擇流動，取決于流動后教師個體收益的程度，以及這種程度與教師采取其他行動獲得收益的比較。譬如部分教師由農村流向城鎮，我們對這種流動有諸多的抱怨和指責，甚至認為他們的選擇違背了教師應有的道德準則，但是從教師個體收益來看，這卻是理性的選擇。所以，一方面我們要通過正式制度縮小地區間和學校間教師各種待遇的差距，為教師流動創造有利條件，另一方面我們應該通過對教師的培訓和提供一些適當的條件，讓教師自己認識到作為一名教育工作者的義務和職責，讓他們能夠真正投入到教育流動工作中去，消除為追求私利而存在的各種功利化的流動動機及行為。
　　
　　3.加快誠信體系建設，深入推廣誠信政策
　　在中小學教師流動制度化進程中，一方面要通過政府部門、地方教育行政機構及學校之間的協作，建立對教師流動制度的有效監管，保證流動條款的兌現；另一方面，要加快面向學校和教師的信用制度建設，使守信者能得到利益保障、失信者受到應有的懲處，從而為教師流動的制度化運行營造良好的信用環境。
　　中國教師的偉大要依靠非正式制度來彰顯，因為法律制度等正式制度的剛性可以維護流動的正常實施，而認知、風俗、道德倫理觀念則在我們的行為背后恒久地發揮著作用。對非正式制度作用的重視，可以盡力消除法律法規與人性關懷之間的斷裂，有利于教師流動制度化的完善和形成。
　　總之，政府應在對非正式制度理性分析、評判和把握的基礎上，通過對各種價值信念、倫理規范、道德觀念、意識形態的重新選擇和組合，以推進社會教育、教師培訓和誠信體系建設來消解教師流動的非正式制度與正式制度之間的不相容度，逐步改變人們的不合理理念，這是我國教師流動制度化建設的重要步驟。
　　
　　注釋：
　　[1]盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2004:118.
　　[2]池莉莉.建立“弱勢補償機制”是解決教師問題的有效策略[J].江西教育科研，2005(8):25.
　　[3]石邦宏，戴霞.經濟理性驅動下的中小學教師流動[J].中國教師，2005(11):11-13.
　　（作者單位：東北師范大學教育科學學院）