公共教育的普惠性與宏觀政策取向

　　在當今社會，教育是一個復雜巨系統。在教育改革與發展過程中，各種教育問題與社會各領域相互關聯、相互交織，對于教育問題的解決，往往是牽一發而動全身。同時，公眾對于教育領域的感知和關注的焦點，一般也不再是抽象的教育概念或宏大話語型的原則問題，而是更多地從自身獲取或享用教育服務的可能性及其實現程度的角度出發來關注教育領域的現實問題。利益相關性是當今時代教育政策問題的一個顯著特征。從這個角度講，公共教育政策離公眾的日常生活并不遙遠，它所關注和希望解決的就是我們這個社會亟待解決的教育問題。
　　教育的改革與發展是一個綜合性的系統工程。今年是我國改革開放30周年，從教育領域的撥亂反正至今，教育的改革與發展也走過了30年的歷程。在過去的30年中，我國教育改革取得了舉世矚目的成就。同時，我們也認識到，當代世界、當代中國都正在發生廣泛而深刻的變革，這場變革對于教育的影響是至為深遠的。在急劇的社會轉型期，未來教育改革與發展的方向是什么?如何合理地在全社會范圍內分配教育改革與發展的成果?如何為教育體制的轉型提供制度保障?這些問題是進一步深化教育改革的基本問題，對于這些問題的回答直接關涉到我國教育的未來發展道路和發展前景。黨的十七大報告明確提出：“辦好人民滿意的教育?！边@一表述既是對30年來我國教育改革與發展的經驗總結，也為未來我國教育的改革與發展指明了方向。
　　
　　一、“人民滿意的教育”的政策內涵
　　
　　在教育政策制定和執行過程中，對于特定的教育問題，教育政策信息的傳播主要存在三種話語形態。一是政策語言，主要以政策文本及其解釋的方式呈現；二是學術語言，主要以研究者基于學科分工對于教育問題進行的專業分析，研究結果的呈現一般基于一定的學術表述方式；三是公眾語言，即社會公眾基于自身感知或切身訴求所進行的非專業性表述。在通常意義上，政策語言、學術語言和公眾語言三者主要區別之處在于其可理解性和易于傳播性程度不同。對于學術研究來說，話語的可理解性和易于傳播性雖然也會考慮，但一般不是考慮的重要方面。而這正是政治或政策話語與之不同之處。理解是政策傳播的基礎，只有能為公眾所理解的政策語言才能更為便捷地轉化為公眾語言，促進政策信息的傳播和政策實施。在當代中國，公眾最為關心的問題是民生問題?！稗k好人民滿意的教育”實際上以一種更加貼近民生問題的方式闡釋了公共教育政策的基本價值取向和評價標準，也為理解教育與社會、個人發展之間的關系提供了一個參照系。
　　什么樣的教育才是“人民滿意的教育”?所謂“人民滿意的教育”，至少應當滿足以下三個基本標準。
　　1　人民滿意的教育應當是一種資源充分供給的教育
　　要辦好人民滿意的教育，首先要保證有學上，即十七大報告指出的“學有所教”。這是一個首要的基本條件，否則“滿意”就無從談起。充足的資源投入為擴大各級各類教育的規模、擴大受教育機會提供了可能性。但從現實看，教育資源長期供給不足是當代中國教育面臨的一個基本難題。要破解這一難題，首先要增加公共教育資源的投入。通過教育經費立法，從根本上解決教育經費長期不足的問題。同時，通過免稅、減稅和捐資助學等多種方式促進民間多種渠道進行教育投入，擴大教育資源的有效供給。
　　2　人民滿意的教育應當是一種公平的教育
　　公平是現代社會的一個基本的普適性價值。黨的十七大報告指出：“教育公平是社會公平的重要基礎。”教育公平包括三個方面的內涵：第一，接受教育的機會均等，即起點的公平，為每個適齡兒童、青少年提供均等的受教育機會，堅持入學機會的無歧視原則。第二，教育過程的公平，不因受教育者的身份、家庭背景等方面存在差異而為之提供具有差異性的教育服務，堅持教育過程的無歧視原則。第三，教育結果的公平，在承認個體存在差異性的前提下，根據受教育者的先天稟賦和后天努力程度來分配發展機會，堅持選拔的能力本位原則，同時對基本能力缺失者予以特殊扶持，保障每個人都能夠有尊嚴地接受公共教育服務。
　　3　人民滿意的教育應當是一種優質的教育
　　人們為什么要接受教育?國家為什么要辦教育?主要在于教育對促進個人發展和社會發展發揮著重要的作用?？梢栽O想，質量低劣的教育所培養的庸才不能滿足人們的就業需求，不能有效幫助社會弱勢群體改變自身命運，更不可能有效促進經濟與社會發展。當前，我國教育存在的一個突出問題是，教育結構和教育內容不能與社會發展需要相適應，即普通教育與職業教育比例不合理，職業教育比重過低；基礎教育階段過分突出教育的應試選拔功能，忽視學生社會能力和實踐能力的培養；高等教育的專業設置不合理，培養內容、方法與社會需求脫節，造成的后果是：一方面社會需要大量的合格專業技術人才，另一方面卻存在著大量的結構性畢業生失業。所以，辦好人民滿意的教育，必須深入調整人才培養的結構、內容和方法，這是擺在教育改革與發展過程中的一個重大政策問題。
　　從上述三個方面的分析看，“辦好人民滿意的教育”也就意味著：要擴大教育資源供給，保障人民群眾“學有所教”，同時保障教育公平；在滿足資源供給和教育公平的基礎之上，提高教育質量，使受教育者學有所獲，學有所用。
　　
　　二、教育發展成果由全體人民共享
　　
　　在我國實行改革開放政策30周年之際，社會各界對于30年以來我國改革與發展的成果總結和經驗反思進行了熱烈的探討，其中一個基本的判斷是：改革與發展的成果應當由全體人民共享。從總的趨勢看，當前，我國已經進入了全面建設小康社會、深化社會主義市場經濟體制改革和加快社會主義現代化建設的新階段。現在，我國的人均國內生產總值已經超過2000美元。根據世界各國發展的經驗，在這樣一個發展階段，社會公眾對于公共產品和公共服務的需求將會快速增長，社會問題將會突出地表現為社會公眾旺盛需求與公共產品和公共服務供給不足之間的矛盾。當前困擾社會各方面的教育、醫療、住房等方面的問題，都是社會公共產品與服務供給總量不足和供給結構不合理的一個重要表現。
　　推進基礎公共服務的均等化是黨的十七大提出的一個重要論斷。具體到教育這樣一個基礎性公共服務領域，十七大報告明確提出要推進教育公平，并認為教育公平是社會公平的重要基礎。公共政策學者大衛·伊斯頓認為，公共政策是社會價值的權威性分配。相比于其他公共政策，教育政策的一個突出特點是與公眾的利益相關性更強。教育政策在全社會范圍內分配的是接受教育的機會和質量，實質上是對人的身心發展機會的分配。胡錦濤同志在中共中央政治局第三十四次集體學習時強調：“教育涉及千家萬戶，惠及子孫后代，是體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的重要方面。保證人民享有接受教育的機會，是黨和政府義不容辭的職責，也是促進社會公平正義、構建社會主義和諧社會的客觀要求?！龠M教育發展成果由全體人民共享，是保障社會公平正義的一個重要途徑。通過大力發展教育，為每個人提供改變自身命運的機會，最終促進人的全面、自由發展和促進社會和諧。
　　當前，我國的改革開放已經進入深水區，隨著改革的力度不斷加大，各種社會問題逐漸凸顯并不斷得到解決。在教育領域，教育公平是一個突出問題，包括擇校、教育收費、區域教育發展差異等方面，是社會公眾反映比較強烈的問題。從根源上來講，教育公平所面臨的突出問題，主要是社會公平方面所存在的問題在教育領域中的反映。在城鄉之間、區域之間、學校之間，教育發展水平存在不同程度的差異，主要體現在師資水平、教育經費投入、辦學條件等方面，這種差異一方面是由地理條件、歷史發展所造成的，另一方面也是由于公共教育政策和其他社會政策的調整方向所形成的。同時，相比于其他社會領域的改革，由于存在著明顯的社會制約作用和依附性，教育體制改革也存在明顯的滯后性。作為一種以改善民生為重點的社會建設工程和教育政策導向，在全社會范圍內推進教育公平，“辦好人民滿意的教育”，其首要主旨在于轉變政府公共治理結構，建設公共服務型政府，在保障教育資源投入及其合理配置的基礎上，通過“依法治教”的方式，為各級各類教育的良性運作提供制度保障。
　　教育的改革與發展同社會其他領域的改革與發展存在著明顯的相互關聯性，可謂牽一發而動全身。在全社會范圍內推進教育公平，必須考慮到政策實施的限制性條件，立足國情，因地制宜599cd75a261bb7191147379dfb1502c5，量力而行。在現實的公共政策過程中，政策理想與政策現實之間存在差異，這是政策過程中的一個客觀存在。在中長期的教育政策層面上，所提出的實施步驟必須具有相當的可操作性，不能將政策長期停留在文本層面或理論層面，長期不能得到執行的政策將會降低政策的可信度，反而不利于教育政策目標的達成。這就要求在政策制定過程中考慮到地域之間、城鄉之間、學校之間教育發展水平的差異性的社會歷史根源，不宜采取一刀切的方式將教育政策理想化。從當前國家教育宏觀政策取向上來看，關于推進教育公平所采取的政策導向是：依法均衡配置公共教育資源，將公共教育資源向農村地區、貧困地區傾斜，促進城鄉之間、東中西部之間教育的協調發展，辦好每一所學校；以提供貸學金、獎學金、助學金等方式，擴大社會中處境不利的人群接受優質教育的機會。通過這些方式，為推動“教育發展成果由全體人民共享”提供制度保障。
　　
　　三、普惠性：教育政策的目標與評價標準
　　
　　如何確定政策目標并對政策執行情況進行監測與評估，是公共政策研究的一項基本課題。我國是人民民主專政的社會主義國家，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。黨的十七大報告指出：“促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享?！彼裕瑢τ诎ń逃咴趦鹊墓舱邅碚f，“人民滿意”既是核心的政策價值和政策制定的基本出發點，也是政策執行評估的基本標準。為全體人民提供充足的、公平的、高質量的教育服務，使公共教育服務平等地惠及每一個人、每一所學校、每一個村鎮，是相當長一個時期內我國教育政策所追求的基本目標，同時，能否達到這一目標，也是評價我國教育政策整體運行狀況的一個重要依據。截止2006年年底，全國有2.8億學生，1500多萬名教職員工，62萬多所學校遍布全國的城市和農村?？梢哉f，我國正在舉辦著世界上最大規模的教育。公共教育的普惠程度直接關系到國家經濟發展與社會建設，也是我國社會主義優越性的重要體現。
　　黨的十七大報告提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府?！痹诿鞔_各級政府提供公共教育服務職責的同時，需要對公共教育行政權力的運行建立一種行之有效的制約和監督機制。十七大報告明確指出：“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行?！苯逃且粋€基本的民生領域，事關人的終身發展，事關國家發展、社會和諧。教育政策的效果如何，人民群眾對于政策的效果是不是滿意，核心問題是能否將高質量的公共教育服務平等惠及每一個人。這就需要建立通暢的政策信息反饋渠道，及時通過行政組織傳播體系、大眾媒體和信訪體系等多種方式了解政策的執行情況和存在的問題，了解社會公眾的呼聲和訴求，切實解決好人民群眾關心的教育問題，真正做到教育發展成果平等惠及每一個人。同時，特定的教育政策選擇，通常是各種政策行動主體之間利益表達、利益互動與利益綜合的產物，從這個意義上來講，教育政策公共話語傳播空間的擴大、傳播渠道及傳播方向的多元化、互動性，對于提高公共教育行政的透明度和公信力也將發揮重要作用。
　　進入新世紀以來，全球化程度快速提高，新科技迅猛發展，各個國家、地區之間的相互交流與合作不斷加深的同時，競爭也日趨激烈。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎；優先發展教育，把我國由人力資源大國建設成為人力資源強國，這些思想已經成為黨和政府、學術界和社會公眾的一致認知。新中國成立以來，在處理教育與個人發展、教育與國家發展的關系上，在教育政策的制定和實施上，幾經波折。在改革開放30周年之際，提出公共教育的普惠性并將其作為我國教育中長期發展的一個重要政策取向，既是對建國以來尤其是30年以來我國教育改革與發展的經驗與教訓的反思與總結，也是應對全球化浪潮機遇與挑戰的重要方略。公共教育的普惠性意味著教育服務將平等惠及每一個人，這是教育政策的基本價值取向。在這一意義上，每一個社會主體都是教育政策的利益相關者，都有知情權和相應的表達權。實際上，提出教育的普惠性意味著我們需要構建一種透明化的公共教育決策機制和教育行政體系，這也是我國教育改革與發展的內在要求。通過提供資源充足、公平、優質的教育，確保教育發展成果由全體社會成員共享，構建透明化的公共教育決策、執行機制和公共教育財政機制，保證教育的普惠性質得以實現，這是我們的基本的價值取向和政策目標，也是擴大社會主義民主，更好地保障人民權益和社會公平正義的重要途徑。公共教育服務體系的透明化有一個發展過程，對于其未來走向，即透明化成為公共教育服務體系的常態，我們充滿了美好的預期。正如斯蒂格利茨在《自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用》指出的那樣，“我們處于一個令人激動的年代”，“這樣的(信息)公開并不一定能保證永遠做出正確的決定，但它將是民主過程形成演進中的一個重要步驟，是對個人真實的授權，使得他們能夠真正參與到對自己生活將有深遠影響的集體行動決策之中去。”
　　
　　責任編輯　陳