中國城市貧困問題的特點及其治理策略選擇

摘要：相對于農村貧困問題而言，中國城市貧困問題主要是社會經濟體制轉型的結果，表現出相對性、復合性、累積性的特點。中國城市貧困問題的特點內在要求城市貧困治理必須樹立以“權利論”為核心的理念，確立以可行能力培養為重點的目標，探索以社會公平制度建設為要義的工作路徑，形成以全方位、多層次、綜合性為特征的治理體系。

關鍵詞：城市貧困；特點；對策

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0085－03

20世紀90年代以來，隨著改革開放的深入，特別是國有企業改革和產業結構的調整。在我國二元經濟結構中又出現了另一個貧困空間，即城市貧困。日益嚴重的城市貧困問題成為當前構建和諧社會與全面建設小康社會進程中不協調的音符。研究城市貧困問題的內在規律并有針對性地加強治理成為一項重要的理論和實踐課題。

一、中國城市貧困問題的特點

中國城市貧困問題的出現，更多的是由于我國城市經濟和社會生活中特殊的歷史背景以及城市經濟和社會轉型所致。是與城市經濟的快速發展和城市居民的收入水平迅速提高同時發生的。是在城市內與富裕形成鮮明反差的貧困。相對于農村貧困問題而言，中國城市貧困問題呈現出一些自身獨有的特點：

1、城市貧困問題主要是社會經濟體制轉型的結果。一般來說。農村貧困具有很強的區域性特征。1987年，中國科學院對全國的664個貧困縣按自然地理特征進行分類發現，這些貧困縣共有9339萬貧困人口，幾乎占了當時農村貧困人口的80％。其中，91％的貧困人口居住在山區。其他貧困人口居住在風沙區、沙化區、干旱區。可見。區域性的自然條件是導致貧困的重要因素。而城鎮新貧困人口的出現，并不是源于資源條件的惡劣或不可抗拒的自然災害，甚至可以說主要也不是個人因素造成的，而是體制轉軌的結果，帶有明顯的經濟和社會的“體制性”特征。改革開放使中國經濟社會持續快速發展，城市人口整體水平不斷提高。但體制轉軌使國有經濟工作崗位迅速縮減。出現了大量的下崗、失業人員。同時。由于城市社會保障制度的變革，在經濟部門和全社會中對弱者的保護程度都降低了。這樣一來，在城市經濟高速增長的同時。出現了以失業下崗人員、困難企業職工、部分退休人員和農民工為主體的城市貧困群體。

2、城市貧困問題更多的是一種相對貧困。在貧困研究中，人們通常區分絕對貧困和相對貧困的概念。所謂絕對貧困是指個人或家庭缺乏起碼的資源來維持最低的生活需求。甚至難以生存。相對貧困則是指個人或家庭所擁有的資源，雖然可以滿足其基本的生活需要，但不足以使其達到一個社會的平均生活水平。通常只能維持遠遠低于平均生活水平的狀況。相對貧困在很大程度上反映了社會分配不平等的狀況。改革初期，貧困主要集中在農村地區，面臨的是嚴重的絕對貧困問題，但是。經過改革開放以來的經濟增長和反貧困，我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。城市居民的收入也大幅度提高，絕對貧困在很大程度上得到較大緩解。盡管城市貧困人口的生活處于非常低的水準，生存狀況也比較糟糕，但相對農村貧困人口來說，無論在生活消費的內容還是消費的絕對數量他們又還是要好于農村貧困人口。因此。城市貧困問題更多地表現為一種收入上的分配不公、權利的相對剝奪和交往上的社會排斥等等。

3、城市貧困問題越來越具有復合性、累積性的特點。盡管低收入對我國城市貧困群體生活有著重大影響，但城市貧困的實質并不僅僅意味著收入的低下。收入的不平等、醫療保健和公共教育設施的匱乏、人力資本不足、社會保障系統的軟弱無力、就業機會的喪失以及社會排斥等等因素都會嚴重影響到城市貧困群體的基本生活。有學者將城市貧困人口實際生活狀態概括為六個方面，即經濟收入不足、就業機會喪失、醫療教育缺乏、社會保障滯后、社會權利剝奪、社會交往排斥。這六個方面相互關聯、相互影響、共同作用，形成貧困的累積效應。例如。就業機會的喪失會導致經濟收入上的不足。而經濟上的不足反過來又會導致其他形式的剝奪，如社會支持網絡不能給他們提供有力的支持。不能通過參與政策的制定來改善自己在國家分配體系和社會政治體系中的位置。從而陷入經濟貧困與社會權利貧困的循環之中。又比如，教育醫療缺乏，使得貧困者受教育機會少，教育水平低，社會競爭力弱，自然導致他們只能進入低收入職業。而低收入的職業和低的社會地位使他們收入低下，被隔離于主流社會關系之外，直接影響人的身心健康，從而進一步限制了貧困群體的實際生活。

4、城市貧困問題相對于農村貧困而言危害性更大。城市貧困人口的絕對數量雖比農村貧困人口少得多，但農村人口居住分散，還保留一塊土地可以生存，而且通過各種扶貧措施。農村貧困人口已呈減少趨勢。而對于城市居民而言。獲得就業機會就獲得收入。是保證生存下去的基本條件。在社會保障制度不健全的情況下，人們如果失去就業機會，就會對基本的生存造成威脅。當前，城市內部失業下崗人員急劇增加，貧富差距不斷擴大，容易使社會中的貧困群體產生剝奪感。進而導致他們的牢騷和不滿，如果不進行有效的疏導處置，有可能誘發種種不利于社會穩定的越軌行為產生，造成社會秩序的混亂與政治的不穩定。而且城市貧困人口居住集中。具有群體意識和凝聚力，一旦出現內部認同和組織群體的沖突行為。對社會所產生的破壞力量更大。2005年，法國發生十多天的持續騷亂。有識之士指出，根本動因就是法國社會沒有解決好城市社會公平問題。騷亂始發地的巴黎北部郊區人口稠密，居民多為移民，生活貧困，十五歲至二十五歲青年人的失業率甚至高達百分之四十。近年來。我國一些地區出現的破壞性群體上訪事件，也與部分地區和企業中的貧困問題未得到有效解決有關。

二、中國城市貧困治理策略的選擇

貧困作為一種歷史現象和社會現象，是全社會之痛，不可等閑視之。城市貧困現象所具有的上述特點，內在要求我們必須樹立全新的工作理念。采取更加務實的工作策略。建立完善多層次、全方位的綜合性的貧困治理體系。

1、樹立以“權利論”為核心的城市貧困治理理念。現代社會里，人們逐漸認識到，貧困不僅是個人的事，也是社會的事。由于機會的不均等和科技進步加快、產業結構升級加速等原因。任何人都有可能陷入生活困境，社會和窮人應該共同分擔貧困的責任。現代社會救助不再是國家的一種恩賜和施舍，而成為社會成員應該享有的權利。即那些直接關系到個人維持生存、從事社會生活所必不可少的權利。不幸陷入貧困的人們面臨生存的危機，作為社會的一員，有權要求國家為他們提供基本生活保障。當社會救助成為公民的一項基本權利后，國家就有提供這種公共產品的義務。為此，聯合國大會1948年12月10日通過的《世界人權宣言》第25條規定“人人有權享受為維持他人和家庭的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭遇到失業、疾病、殘疾、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力，有權享受保障。”但是，由于受儒家思想和佛教文化的影響，中國社會的主流意識中一直存在著對“不勞而獲”的憎惡。把對弱者的救助看成是一種悲天憫人的慈悲行為。是對窮人的恩賜和施舍。在制度設計和制度實施的過程中。一些地方政府也仍然視反貧困是一項權利而非一項社會權利執行者應盡的義務，公民權利意識淡薄。施恩思想嚴重。

基于此，政府有責任以人民的社會權利和基本福祉為最高原則。確立與市場經濟體制相適應的現代城市貧困治理價值觀念。同時，政府應加強政策引導，加強宣傳，廣泛動員，積極爭取廣大公民的參與，使全社會價值建設的主體行動起來。通過長期復雜的文化互動，真正在全社會確立起以“權利論”為核心的城市貧困治理理念，為城市貧困治理體系的建立完善奠定堅實的思想理論基礎。

2、確立以可行能力培養為重點的城市貧困治理目標。1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森提出，“有很強的理由用一個人所具有的可行能力，即一個人所擁有的、享有自己有理由珍視的那種生活的實質自由，來判斷其個人的處境。根據這一視角，貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而這卻是現在識別貧窮的通行標準。”當前，盡管低收入對城市貧困群體生活有著重大影響。但城市貧困的實質并不僅僅是收入低下，而是可行能力的貧困。城市貧困弱化了低收入者的可行能力，反過來。低可行能力又限制了他們實現自己的“自由”。因此。有必要將基本的城市貧困治理的注意力從改變貧困的手段(means)(通常指收入)轉移到人們希望實現的最終目標(ends)，亦即轉移到人們實現他們有理由珍視的實際生活的自由，在保障生存的基礎上，著眼于治本脫貧與發揮人的潛能，通過各種配套救助和社會工作，給城市貧困階層以“脫貧致富”的可行能力。幫助其通過自助，融入主流社會，這才是制度的目的。

從可行能力剝奪看待貧困及其治理，不僅具有基礎性的理由，同時還具有工具性理由。與用收入低下作為轉移支付和補貼的標準相比，聚焦于可行能力剝奪對于防止激勵機制的扭曲具有某種優勢。“因為收入很容易被隱蔽起來。特別是在多數發展中國家。如果政府僅僅按照人們的貧困程度發放補助金(而讓人們自己去支付醫療保健、教育設施的費用等)，就很可能會發生相當程度的信息扭曲。”首先，人們通常不大愿意單純從策略出發，而故意不去上學，或使病情加重，或制造營養不良。理性和選擇的優先順序通常使人們不愿意故意擴大這些基本的剝奪狀況。其次，導致可行能力剝奪的原因往往比收入剝奪深層得多，而且對他們很不容易出于某種策略考慮而作假。例如。身體殘疾、年老、與性別有關的因素等等，是可行能力短缺的特別重要的原因，因為它們是人們自己所不能控制的。第三，針對可行能力剝奪的扶助政策。往往要求扶助對象參與一定的工作和付出一定的努力，只有那些極端貧困、急需用錢、愿意努力工作的人。才會自愿地接受這種機會。最后，聚焦于可行能力剝奪的策略。更加強調公共提供的醫療保健和教育等服務設施。這些服務通常不可轉移、不可出售，除非一個人實際上真的需要它們，否則就沒有什么用處。這種服務具有“內在的對號入座”的性質。因此。針對可行能力狀況提供扶助，可以減少激勵性扭曲的程度，使得政策對象的選擇變得容易一些。

3、探索以社會公平制度建設為要義的城市貧困治理路徑。如前所述，中國城市貧困從表象上看為經濟收入低下，但就其實質看，是機會和權利的缺乏。在經濟結構轉軌和社會結構轉型這一特殊時期，一些人身不由己地從社會運行軌道甩出，造成他們被甩出的原因并非全部由于他們的“無能”。而主要是由于政府在推行社會變革的過程中。沒有從制度上賦予弱勢群體發揮能力的機會和公正權利。社會權利的不足造成機會的有限，而有限的機會則影響了經濟的收入和生活質量的提高，并最終導致了貧困。

因此，在選擇制定城市貧困政策時，要更加注重社會公平。根據社會發展的不同階段，針對不同對象，提出既有利于社會發展，又有利于人的發展的公平的對策建議和制度設計。一方面要著眼于“規則公平”的制度建設。公平首先應當是規則的公平。這是實現社會公平的前提和基礎。國家應通過法律制度建設干預調節資源占有，減少體制性因素導致的不公。為每一個社會成員的自由發展提供公正平等的機會和平臺。另一方面要加大對貧困群體的扶助力度。從公平合理分擔社會改革的風險和成本角度出發，社會應當加大對貧困群體扶助的力度，對他們參與社會財富分配提供特殊政策的傾斜和保護，讓他們分享更多的改革發展成果。同時，政府在制定和執行政策的時候，應該傾聽貧困人口的聲音，加強與他們的溝通，從而保證他們的利益不受侵犯。

4、形成以全方位、多層次、綜合性為特征的城市貧困治理體系。城市貧困群體的生活與普通人一樣。除了物質生活還有精神生活。除了生存的需要還有發展的需要。與之相適應，困難群眾對社會救助的需求，也是多層次、多種多樣的，尤其是隨著社會的不斷發展，絕對貧困逐步向相對貧困轉變，城市貧困群體的食物短缺問題已基本得到解決，諸如起碼的教育、醫療、住房、就業技能培訓、文化以及對人的精神關懷等基本需求越來越迫切。但是，目前的城市貧困救助，除了現金和物品的救助外，其他救助很少，對精神上慰籍更少。比如在教育救助方面，根據孫瑩等2003年在全國10城市中做的一次抽樣調查，接受城市低保的家庭中其青少年子女的教育經費得到政府補貼的只占7.6％。在醫療救助方面，以廈門市思明區為例，2003年該區低保人數9678人。其中患大病、常見病的人數分別為126人、609人，患大病得到醫療救助的人63人，占患大病人數的50％；患常見病得到醫療救助的人數為55人。僅占患常見病人數的9.03％。許多城市貧困群體盡管得到了現金和物品救助，暫時解決了困難，但很少得到精神關懷，對生活缺乏信心；還有一些城市貧困群體沒有發展后勁，一旦政府部門救助的錢物用完后，馬上又因種種原因返貧，甚至形成“救助—脫貧一返貧”的惡性循環。

基于此。中國的城市社會救助在保證低收入群體維持生存和最低生活的需求之后，應該將目光轉向醫療、教育、住房等方面。向建立綜合性的社會救助制度的更高目標努力。政府部門不僅要開展救災救濟、低保、五保等制度性、常規性救助，還要鼓勵、引導、組織社會力量參與社會救助。積極開展結對幫扶、社會互助、鄰里互助等活動，豐富社會救助的內容和形式，培養困難群眾的“造血”功能，讓困難群眾掌握一定的就業、創業技能，幫助困難群眾提高改變生存狀況的能力，從根源上解決貧困及“返貧”問題。總之，要通過整合政府和社會資源。形成基本保障、廣泛覆蓋、多個層次、逐步統一的城市貧困治理體系，提高治理貧困的綜合效果，逐步創造最終消滅貧困的社會和經濟條件。

責任編輯 張國強