村級黨組織建設的反思與前瞻

摘要：村級黨組織建設取得了前所未有歷史成就，但目前面臨著一系列問題：體制勢能和認識慣性容易導致越位、制度缺陷造成了畸形的權力博弈、發(fā)展經濟的渴盼阻抑了思想政治功能、村民公民意識的缺乏助長了單軌制作用。改革的對策包括：優(yōu)化農村黨組織，厘清村“兩委”關系，制定科學的績效考核體系，健全選舉程序。劃片設立村級黨組織，構建科學系統(tǒng)的農村思想政治工作理論，建立矛盾預警調控體系，對中堅骨干農民進行儲存性培訓。

關鍵詞：村級黨組織建設；反思；前瞻

中重分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0177－03

一、村級黨組織建設面臨的問題

(一)體制勢能和認識慣性容易導致村級黨組織越位

中國農村在實行人民公社制度期間，國家在農村構建了一套以行政統(tǒng)攝為主要特征的高度集權的農村基層治理體制。國家深度介入村莊政治生活，嚴重影響村莊公共權力的運作。村莊成員缺乏利益的分化及其在此基礎上形成的競爭行為。而只有在國家“號召”下發(fā)生的基于意識形態(tài)分歧的階級斗爭。村民群眾在鄉(xiāng)村治理中幾乎沒有自主和自由。表現(xiàn)為強烈的依附性。其參與行為具有明顯的政治動員特征，并表現(xiàn)出高度的整合性和一致性。農村社會在長期歸附于政治權力的過程中，形成了服從政治力量、認同政治權力的文化價值取向。在這種以“統(tǒng)一”與“服從”為最高準則的人民公社體制下，農村黨支部以黨在農村的代言者的身份。直接領導和組織政治運動，形成并強化了高于村行政的地位。其權威形象深深地烙刻在農民群眾心中。

與英美國家的基層自治組織不同，中國的村民自治權不是自然生成的，而是國家賦予的。因此并不是完全意義的群眾自治組織，它承擔著一定的基層地方行政功能。雖然根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定，村民委員會不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下屬機構，而是獨立的基層群眾性自治組織。但作為一種新的制度安排，村委會選舉尚處于摸索試驗階段，很大程度上仍需政府部門選舉機構的組織和指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接面對村的一級政府機構，自然就擔負起了這個職責。但是，根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定。由選舉產生的村干部的權力來源于村民，他們更多地是向下負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對選舉不能發(fā)揮權力作用，但又不甘心既有權力的分化，就會利用職權之便，采取種種策略操縱選舉，從而保證自己原有權力的穩(wěn)固性。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府礙于有關村民自治的政策規(guī)定，不便公開地采取行政命令的方式干預依法屬于村民自治范圍內事情的時候，村級黨組織便往往順理成章地充當?shù)胤秸刂拼逦瘯淖ナ帧Ｆ渲凶顬楸憬莸姆椒ň褪峭ㄟ^村黨支部書記的選舉進而控制村委會主任的選舉，因為村黨支部是一個較村委會歷史更長、意識形態(tài)更深厚的黨的基層組織，村民意識中村支書是村級組織事實上的一把手的印象十分強烈和持久。村民委員會因其自治性往往使村民對其權威性和合法性產生懷疑。由于現(xiàn)行的法律制度缺乏有效的監(jiān)督機制。使得這種控制成為可能。村黨支部一般在習慣使然和外力支持下，自然會理直氣壯、堂而皇之地做出一些干預甚至代替村委會的越位行為，其權力行使的目標與法理上的權力來源和權力目標產生矛盾。

(二)制度缺陷造成了畸形的權力博弈

村民自治不同于民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治。后者是地方自治而前者是社會自治。村民自治實質上是國家權力從鄉(xiāng)村收回，讓村民自主管理。這一點，《憲法》和《村委會組織法》相關條文均做出相應規(guī)定。但在《村委會組織法》第三條又規(guī)定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用”另外，在《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條明確規(guī)定，“村黨支部的主要職責是領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動”這里就產生一個問題：村民自治究竟是村民自己在政治意識覺醒后的“積極參與”，還是在村黨支部領導下的“消極參與”?立法未能界定好鄉(xiāng)村社會中行政權與自治權的范圍。這一缺陷帶來村民自治很多實踐上的沖突。

最先進的政治文明成果要真正在落后的農村生根并切實發(fā)揮作用，需要高度理性化的社會組織和培育農村公民社會作為支撐。計劃經濟社會中的傳統(tǒng)組織，在改革開放以來經濟大變革沖擊下，已不具有完整的組織形態(tài)。農民在獲得“自由”的同時，也在某種意義上喪失了組織的保護。家族勢力、宗教勢力等交錯紛雜，以新的面目出現(xiàn)。地方政府與村級黨組織強強聯(lián)合，形成了博弈中強大的一方，幾乎壟斷和控制了村莊公共權力的運作過程。普通村民雖然人數(shù)眾多。具有共同利益和一致意愿，但成員復雜，處于缺乏組織的原子化分散狀態(tài)。因此無法形成強有力的力量。

(三)村民強烈的發(fā)展經濟渴盼阻抑了村級黨組織的思想政治功能

農村長期生產力發(fā)展的落后、農民生活水平的低下，使得農民發(fā)展生產、增加收入，提高生活水平的渴盼顯得非常迫切。能否促進生產力發(fā)展。帶領農民發(fā)家致富，成為農民評價村干部的唯一標準。由于農村曾是政治運動的重災區(qū)。農民對過去的“階級斗爭”心有余悸、反感拒斥，由此導致農村工作普遍從過去以階級斗爭為綱，極端化跳躍為以GDP論英雄。在這種背景下，農民對村級黨組織的定位預想絕對經濟化。與村委會的作用重合，村級黨組織失去了發(fā)揮本質作用的社會生態(tài)。村級黨組織的本質作用被沖淡、掩蓋或淹沒了，無法也無力理直氣壯地進行政治指導、協(xié)調、監(jiān)督工作。村黨支部在上級的行政強制與村民的置之不理的夾縫中處境尷尬。為拓展生存空間，村級黨組織要么主動向村委會的功能靠攏，作用發(fā)生異化，要么在無奈中充當默默無聞的擺設。

(四)村民公民意識的缺乏助長了村級黨組織單軌制作用

中國落后的農村卻享受著最先進的政治文明成果，形成了強烈反差。改革開放的啟動是從農村的“大包干”開始的，產業(yè)運作的市場機制也是由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”率先開始的，基層組織的民主選舉村民自治也走在了前頭。這些改革，一個比一個更深刻地改變著農民身份的依附性和給予性。農民也逐漸減弱了身份特征而增加了職業(yè)特征。農民正在和將要建成的各種契約關系是平等的。

但農村公民意識的缺乏，使農民熟視并默認了改革中因制度不健全導致的不公正待遇和不平等身份。雖最大限度地保證了歷次改革過程的穩(wěn)定性，減少了社會改革成本，有利于避免社會結構性造成動蕩，但也使農民難以及時充分享受改革應有的成果。表現(xiàn)在村民自治，就是忽視或放棄了自身民主選舉權利的行使和權益的維護，助長了一些地方變異了的村民自治暢行無阻。

二、對策

(一)優(yōu)化和強化農村黨組織

村民自治應是在黨的領導下進行的，農村基層黨組織通過政治領導、思想領導以及在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領導，保證村民委員會依法正確行使自己的權力。同時也增強農村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

即取消農業(yè)稅后，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再要求村干部協(xié)助收取稅費，許多利益障礙被消除，為改善干群關系創(chuàng)造了良好契機，也為農村黨組織開展工作奠定了堅實的制度基礎，有利于農村黨政良性互動。

當前農村仍然存在一些不穩(wěn)定的因素，如黑惡勢力、封建迷信、宗族矛盾有所抬頭。以及計劃生育、村民委員會選舉、退耕還林和拆遷補償?shù)日哓瀼芈鋵嵵幸l(fā)的諸多矛盾，都在一定范圍和程度造成農村的動蕩和不安定。因此，國家應抓住機遇，順勢而為，與時俱進，加強和改善農村基層黨組織的領導。在建設社會主義新農村的實踐中更好地發(fā)揮指導、協(xié)調、監(jiān)督作用。促進農村經濟發(fā)展，保證黨的惠農政策不折不扣地落實于農村。

(二)完善村民委員會自治法規(guī)，厘清村“兩委”關系

村民自治在黨的領導下進行，但并不意味著黨支部與村民委員會的領導關系變?yōu)槿〈P系。事無巨細由黨支部一切包攬，支部書記一人說了算。要在村莊中真正實現(xiàn)民主，必須針對目前運行中暴露出的制度疏漏，解決國家宏觀管理與農村微觀管理脫節(jié)、農村管理體系中的合法化和制度化不足的問題，以健全的制度進一步厘清村“兩委”關系，制定詳盡系統(tǒng)、操作性強的規(guī)章制度細則，剛性規(guī)范、約束村委會與村支部有序運作，正確履行各自職責，嚴防缺位、越位、錯位現(xiàn)象發(fā)生。特別是要明確和強調村民會議是村級社區(qū)的最高決策機構，它的行為和決定在不違背國家法律的前提下，任何個人和組織都不能干預。只有這樣才能徹底改變“不論村中大小事。支部書記說了算”的錯誤而普遍的現(xiàn)象，消除村黨支部的領導核心地位與村委會的“全體村民利益的代表者”的地位之間的矛盾。

(三)制定科學的村級黨組織績效考核體系

要在深刻領會正確政績觀和科學發(fā)展觀的內涵的前提下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結合村級黨組織的工作特點。制定科學合理的績效考核指標，以引導其發(fā)揮應有作用。與村委會全面協(xié)調、漸進有序地推進各項工作。

1、評價標準科學化。結合村級黨組織的工作特點，把握虛與實的轉化關系，宜量化者定量，不宜量化者定性或等級化；要把握當前與長遠的關系，區(qū)別顯性績效和潛在績效；要根據(jù)主觀努力與客觀效果關系，區(qū)別實績和虛績。目前慣用的“一票否決制”雖意在強化農村黨組織某些工作的重要性，但往往催生急功近利的行為，有悖于建設社會主義新農村的綜合性發(fā)展目標。

2、評價形式系統(tǒng)化。對村級黨組織績效評價方式要盡可能涵蓋面廣，多角度、多側面進行，才能確保評價的全面性，切忌因評價方式單一化、片面化導致的以偏概全。要將村委會的內部評價與評價機構的外在評價相結合：要將上級政府自上而下的評價與轄區(qū)群眾自下而上的評價相結合；要將日常隨機考核與定期的年終屆末考核相結合；要將定性考核與定量考核相結合。

(四)健全村級黨支部成員選舉程序

許多地方農村選舉中積累了一些較為先進的經驗。如廣西農民最先實踐了村民自治，吉林農民創(chuàng)造了“海選”模式。在此基礎上形成的關于村黨支部成員選舉的“兩票制”、以及村重大事項決策的“兩會制”制度，是具有創(chuàng)新意義的嘗試。所謂“兩票制”，即村支部選舉要經過兩次投票，先是村民的“信任票”，只有獲得足夠的“信任票”，才能作為支部候選人；后是全體黨員的選票，只有獲得多數(shù)黨員的選票，才能當選村支部委員。“兩會制”。即村支委和村委會在做出決策之前，都要經過黨員大會、村民代表會議討論后決定，在這一過程中，村民自治的權利得到了較為充分的體現(xiàn)。形式民主(程序民主)是實體民主得以最終貫徹和體現(xiàn)的保證。國家應結合各地積累的有關經驗。加以總結提煉，形成普適于農村特殊環(huán)境的制度層面的成果。以彌補和修訂村民自治民主選舉政策中的疏漏，力求以健全的形式民主(程序民主)確保村民自治所蘊含的優(yōu)越性的充分外化和落實。

(五)劃片設立村級黨組織。務求實效

村村設立黨組織，不僅容易造成村“兩委”的矛盾，也無謂地加重了村民的負擔。根據(jù)目前農村經濟發(fā)展態(tài)勢。村級黨組織地位的加強，首先，應走內涵式發(fā)展道路，要減少職數(shù)。增加報酬，強化管理，務求實效，而不在于擴大外延、增加人員；其次。黨組織的著力點和覆蓋面應予適時調整。隨著農村產業(yè)結構的調整和市場化水平的提高。農業(yè)產業(yè)經濟鏈和經濟圈正在形成。經濟互助合作組織日益增多，規(guī)模不斷擴大。既有的狹隘的自然村落界線已經和正在被逐漸打破，將普遍代之以規(guī)模化的經濟區(qū)，才能適應現(xiàn)代生產力的發(fā)展。

(六)構建科學系統(tǒng)的農村思想政治工作理論體系

我國農村思想政治工作的研究滯后尤為突出。在體制轉軌期。隨著利益關系的重新調整，面對千家萬戶的經營方式而又沒有發(fā)達的集體經濟作為物質支撐。習慣的思想政治工作抓手沒有了，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明。計劃經濟時代形成的思維定勢與市場經濟、民主政治之間產生了尖銳沖突。當前農民特殊的生產、生活和流動方式導致了上述矛盾零距離、全方位接觸碰撞。農村進入了矛盾敏感期、多發(fā)期。農民矛盾的主要特征呈現(xiàn)為內容的利益性、主體的群體性、成因的復雜性、發(fā)生的階段性、地域的差異性。但目前對農村的思想政治教育工作沒有進行專門深入地研究，往往籠而統(tǒng)之以傳統(tǒng)的思維定勢概括，簡單地歸結為愚昧落后，仍然照搬慣用的政治運動的方式集中宣傳教育。思想政治工作的粗放性、滯后性、空泛性和缺乏實效性，使得農村黨組織面對新的形勢和問題，無法有效地開展思想政治教育本職工作。難以堅守并拓展精神文明建設主陣地。農村黨組織應基于新形勢特點。探索農村思想政治工作的新機制和新模式。增強農村思想政治工作的前瞻性、針對性和實效性，盡職而不越位，通過思想政治教育，化解和消弭新矛盾、新問題。使黨的惠農支農政策順利地落到實處。

(七)建立農村人民內部矛盾預警調控體系

在農村利益分化日趨明顯時。社會強勢群體和弱勢群體的矛盾也隨之增多并復雜化。對社會強勢群體需要進行必要的引導和規(guī)范。以防宗族勢力、黑惡勢力的形成和失控。對弱勢群體需要扶持和關愛。當社會中的弱勢群體利益受損，卻不能通過合法的渠道表達時。人們可能通過體制外的手段表達自己的利益主張，導致社會的動亂和不穩(wěn)定。當前我國農民弱勢群體利益表達存在以下矛盾：第一。農民利益表達客觀必要性與表達意識主體缺失之間的矛盾；第二，農民利益的群體性和表達的個體化之間的矛盾；第三，農民利益的正當性與表達方式的不正當性之間的矛盾。

因此，必須完善和加強村民自治組織建設和制度建設。探索建立農民利益代表和表達機制、利益生成和驅動機制、利益協(xié)調和導向機制、利益的保障和分配機制。形成防范和化解利益矛盾的制度體系。特別是要打破“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的行為怪圈，及時發(fā)現(xiàn)問題，主動解決問題，使農民利益沖突在觀念上得到溶解，在制度上有效防范和化解。

(八)對中堅骨干農民進行儲存性培訓

農村黨支部成員的能力應側重于政治理論水平、公正性和協(xié)調力。由于農村黨員年齡普遍老化，知識更新滯化、思想觀念僵化，而新生力量補充數(shù)量不足，補充動力又弱化，導致農村黨支部成員自身的素質及個人公信力無法適應本職工作。

當前有些地方選派大學生和機關工作人員擔任。或面向社會公開招聘村支書。這一做法打破了地域局限，擴大了選賢視野，也確實推動了部分后進村工作超常規(guī)的躍升。但這一做法的前提應是首先充分地開放村莊的公共權力資源，為本村民提供機會均等的流動途徑，使鄉(xiāng)村精英能夠脫穎而出。否則，最容易造成的負面效應是將所謂“黨支部書記是上級組織依照一定程序任命”的印象，印證性地變異為“黨支部書記是上面派來的”，強化了農民本來長期普遍形成的黨支部地位高于村委會的習慣認識。現(xiàn)實可行的方法是，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主持，經過各村黨員大會、村民代表會議“兩會”討論。提前選拔全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村支書預備人選，推薦進入黨校接受系統(tǒng)培訓(有些地方創(chuàng)辦農村基層干部專修學校)，并利用農村黨員干部遠程教育工程，整合培訓資源，完善工作機制。著力提高黨員干部的整體素質，使其政治理論等素質滿足崗位工作的需求。選舉時，與外來競選的大學生和機關工作人員進行公開公正的競爭，從中選舉村支書。既保證了本村人的當然參選，也打破了選舉的地域限制。

責任編輯 楊小民