新時期農村飲水安全長效機制的構建與創(chuàng)新

摘要：農村飲水安全是關系民生的重要問題。農村飲水安全具有公共物品屬性。在“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，要按照政府主導、市場化運作、企業(yè)化管理和公眾參與的模式構建農村飲水安全長效機制。

關鍵詞：農村；飲水安全；長效機制

中圖分類號：F287.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0174－03

“民以食為天，食以水為先”。獲得安全的飲水是人類生存的基本需求，事關群眾的身心健康和生命安全，關系建設社會主義新農村和全面建設小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。近年來。由于人為污染的加劇，我國局部地區(qū)的水環(huán)境質量惡化趨勢明顯。一些地區(qū)河流、湖泊、塘堰污染十分嚴重，造成人畜飲水困難，危及群眾身體健康，在農村表現(xiàn)得尤為突出。

近年來，中央和地方加大了城鄉(xiāng)飲水安全保障工作的力度，采取了一系列工程和管理措施，解決了一些城鄉(xiāng)居民的飲水安全問題。但是。飲水安全形勢仍十分嚴峻，不少地區(qū)水源短缺，有的城市飲用水水源污染加重，一些農村地區(qū)飲用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸蟲病原體等問題，嚴重威脅公眾安全。因此。如何構建農村飲水安全的長效機制，長治久安地解決農村飲水安全問題尤為關鍵。

一

建立農村飲水安全長效機制。首先要提高對農村飲水安全的理論認識。分析當前保障農村飲水安全的制度背景，從而增強解決農村飲水安全問題的自覺性。

(一)公共物品理論。農村飲水問題是關系國計民生的大事情。從理論上來說它是農村公共產品的供給問題。從新制度經濟學角度來看。公共物品的供給問題包含兩個重要的內容，一是供給量的問題，實際就是公共物品的界定問題；二是供給的方式問題，也就是采用什么樣的制度安排提高公共產品的供給效率。如行政、市場、準市場等。

公共物品可以分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指：“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。它具有非排他性和非競爭性的特點。準公共物品也稱之為俱樂部產品，它具有限制性的非排他性和非競爭性，是介于純公共物品和純私人物品之間的產品。根據(jù)非排他性和非競爭性程度的強弱，可以把準公共物品分為三類：第一，具有非排他性且非競爭性不充分的準公共物品；第二，具有非競爭性且非排他性不充分的準公共物品；第三，非排他性和非競爭性都不充分的準公共物品。

(二)農村飲水安全的公共物品屬性分析。按照薩繆爾森的純公共物品的定義，農村飲水安全是符合純公共物品的特性，即非排他性和非競爭性。一旦農村飲水安全得到保障。任何一個農村人口得到的是平等享有，并且多一個或少一個人的消費。都不會影響其他人的消費。另外，農村飲水安全很難在技術上把區(qū)域內不付費農民排除在外，使之無法受益。并且這樣做的成本非常昂貴。而且，把區(qū)域內不付費農民排除在外無論從效率上還是從倫理上都不應該。因此，農村飲水安全是非排他性的。

農村飲水安全問題在性質上表現(xiàn)出層次性和多樣性，涉及到的要素有多項。包括水資源、治污防污、飲水工程、醫(yī)療衛(wèi)生保障等。以上四個要素領域的公共物品性質并不完全一樣。

1、農村飲水水資源屬性。水資源在使用上不能排他，但是水資源作為飲用水在消費上具有競爭性，因為水資源在一定時期內是一定的。多一個人的消費會減少另一個人的使用。屬于準公共物品的第一個類型。人們會不計社會成本過量的使用水資源。而在過量消費中往往伴隨著水資源的污染。如被污染的河流滲透，人禽糞便污染，含有放射性物質和氟、砷、鐵等元素超標的淺層地下水與中深層水質交叉污染等，造成農村飲水不安全。

2、農村飲水工程屬性。農村飲水工程屬于準公共物品，具有一般外部性的特征，即一個地方飲水工程的建立，確保了該地區(qū)的農村飲水安全，對所有的農民來說是受益的。降低了潛在的風險。而提供者卻要承擔全部成本，導致了私人提供飲水工程的動力不足。單純依靠市場的作用無法激勵私人提供飲水工程。政府必須對私人供給給予一定的成本補償，才能保證私人供給的成本和收益不偏離。因此，農村飲水工程由私人供給很困難。但是對政府而言。由于農村十分分散，建造飲水工程耗資巨大，農村經濟又不發(fā)達，農民自籌資金能力低，加之農業(yè)稅收減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅源銳減，在上級轉移支付定額和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的雙重困境下，政府供給也十分困難。

3、農村醫(yī)療保障屬性。農村醫(yī)療保障和飲水工程一樣，可以通過收費的方式實現(xiàn)排他消費，在付費的情況下。人們享受的是平等服務，不存在競爭。醫(yī)療衛(wèi)生與農村飲水安全直接相聯(lián)系，但政府在醫(yī)療衛(wèi)生的制度建設和防治措施等方面缺乏系統(tǒng)和有效的辦法。政府在財政緊張的約束條件下，對農村醫(yī)療衛(wèi)生投入總比例不斷下降，導致農村飲水安全建設資金不足。醫(yī)療衛(wèi)生具有很強的外部性，作為理性的政府官員，缺乏有效的激勵動因，私人更是如此。所以，這類公共物品的供給一般低于農民的需求。此外，中央政府在考核地方政府的評價體系中，對農村醫(yī)療衛(wèi)生的激勵機制較弱。這樣地方政府容易出現(xiàn)短視行為，忽略了農民醫(yī)療衛(wèi)生的建設。

4、農村治污防污的屬性。治污防污具有純公共物品的特征，一旦治污防污取得成效，無論區(qū)域內人們是否愿意都能獲得平等受益。另外，治污防污的結果無法把區(qū)域內制造污染者排除在外，使之無法受益，治污防污是無法排他的。由于公共物品外部性的存在，地方政府缺乏治理水環(huán)境的積極性。因為一旦政府提供了無污染的水源環(huán)境，區(qū)域內所有的農民將得到平等受益，同時也惠及到周邊地區(qū)的人民，他們免費得到了環(huán)境改善的好處；但對當?shù)卣裕猾@得其中的一部分收益，卻要承擔全部成本，再加上地方政府之間激烈的競爭關系和不完善的政績考核體系的影響，使得當?shù)卣糜谧非蠖唐诮洕妗＿M一步加劇了水環(huán)境的惡化。

二

長期以來，在城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構下，我國公共資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜。從“以農養(yǎng)工”到“農工自養(yǎng)”，城鄉(xiāng)公共物品供給上的相對獨立和不均衡日益顯現(xiàn)。在城市，實行的是以政府為主導的公共物品供給制度，城市公共產品供給無論從數(shù)量上還是質量上都優(yōu)于農村；在農村，實行的是以農民為主的“自給自足”型公共物品供給制度，農民生產、生活所需的公共物品在很大程度上是由農民自己承擔，農村公共物品供給數(shù)量短缺、質量低下一直是其基本特征。隨著國家經濟重心的轉移，農業(yè)經濟的比較優(yōu)勢逐漸喪失。農村的財政力量也大為衰減。農村公共物品的建設主要依靠制度外財政收入。即村級組織向農民收取的“三項提留”款。雖然在一定程度上緩解了農村公共物品供給的壓力，但實際上是政府把本應由政府提供的農村公共物品或由政府與農民共同承擔的農村公共物品的成本完全分攤給了農民，加重了農民的負擔。久而久之，一些政府部門反而認為農村公共物品的供給應該是農民自己的事情，以至于現(xiàn)在國家加大對農投入被一些政府官員當成“援助工程”、“施舍工程”工程。這是當前很多地方存在的一種錯誤的觀念，是本末倒置的思想。在這種錯誤思想的指導下。由于缺乏有效的農村公共物品供給談判機制，一方面，農民無法在公共物品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志，行使自己的權利，對公共資源的籌集和使用缺乏有效的監(jiān)督；另一方面。在“自上而下”的農村公共物品決策機制下。政府和村級組織也難以準確地表達農民在農村公共物品供給方面的意愿。由于“建設財政”和地方政府部門決策者追求“政績”和“經濟利益”的誘導，有限的公共資源大多被以各種名目用于搞政績工程和發(fā)展地方經濟，并未主要用于農村飲水安全等農民急需的農村公共物品的供給上。這樣，農村公共物品的供給不僅總量短缺、質量低下，而且結構失調，從而導致農村飲水問題越來越嚴重。

當前，中國已經跨越了“雙重剝奪農業(yè)、農村、農民”的原始積累階段，到了“以工補農，以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史階段。胡錦濤同志在十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的重要論斷，即“在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的傾向”。“兩個趨向”的重要論斷是對國際發(fā)展經驗的精辟總結，是對我國經濟發(fā)展階段的科學判斷，為農村公共物品供給方式的根本轉變奠定了理論基礎，為改善農村飲水安全提供了新的背景、新的思路、新的制度環(huán)境。

在“以工補農，以城帶鄉(xiāng)”的制度背景下，依據(jù)公共物品理論。政府主導、市場化運作、企業(yè)化管理和公眾參與相結合是農村飲水安全長效機制的基本模式和發(fā)展方向。

(一)政府主導。解決農村飲水安全問題，是新農村建設中農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一，事關社會和諧穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，具有很強的社會公益性。政府應始終把農村飲水安全作為新農村建設的重要任務。列入各級政府議事日程，作為考核體系的重要方面，加大公共財政支持力度，不能產生政府管理職能的缺失。農村飲水安全問題涉及面廣，在地理范疇上有全國性的，如長江、漢江流域的治理，也有許多屬于地方性的，如境內大型湖區(qū)水環(huán)境的監(jiān)控治理、農村飲水工程、醫(yī)療保障體系的建設等。因此，具有公共物品性質的農村飲水安全表現(xiàn)為不同的層次性，這決定了不同層次的政府承擔的責任各不一樣。各級政府必須明確公共職責范圍，跨流域跨區(qū)域的農村飲水安全問題由中央負責公共物品供給；某一特定的地域范圍的農村飲水安全，如大小不同的飲水工程、湖區(qū)治理，都應在中央的財政支持下，由省級政府提供，各地方政府輔助。

(二)市場化運作。農村飲水安全的建設和管理應當遵循市場原則。因為農村飲水安全的某些要素“完全可以通過合同、承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社區(qū)機構完成”，政府只需做制度性的安排或作為合伙方參與提供即可。按照“誰出資、誰受益”的市場化原則。可以實現(xiàn)某些農村飲水安全要素的私人供給。如醫(yī)療保障和飲水工程的建設。由于醫(yī)療保障和飲水工程的收費排他性，成本較低，交易費用較小，可由私人提供。農村醫(yī)療可由政府特許經營，由私人負責一定區(qū)域內的農民醫(yī)療保健，政府只是監(jiān)督和協(xié)助。自來水管道鋪設可以承包給私人。甚至可以把自來水廠通過改制，實行民營化。對于耗資大的農村飲水工程則可采用BOT(建設－經營－轉讓)或BTO(建設－轉讓－經營)等公私合伙的方式供給，或者將農民組織起來，通過費用平攤補償成本的方式，由整個社區(qū)來承擔供給責任。此外，通過市場運作，可以調節(jié)水價，維護飲水工程的有效運轉，促進農民的節(jié)水意識。

(三)企業(yè)化管理。農村飲水安全建設應當實行企業(yè)化管理，按照“誰投資，誰所有”、“誰所有。誰管理”的原則確定管理主體，負責對經營管理中涉及的資產管理、經營權委托、主要經營管理人員的聘用、財務收支等重大事項進行審議和決策。協(xié)調有關部門、供水單位、用水戶等各方面關系。如飲水工程和治污防污，可以實行所有權與經營權的分離，面向社會采取市場運作的方式，因地制宜地委托或轉讓給有資質、有能力、有資金抵押的單位或個人負責工程的經營管理。在委托或轉讓經營權時，嚴格實行合同制管理，明確雙方的責、權、利和監(jiān)管機制。

(四)公眾參與。農村飲水安全涉及廣大農村，服務于千家萬戶。離不開社會公眾的理解與支持。農村飲水安全的供給主體，除了政府之外，就是包括以私人(農民)、村民自治組織和第三部門為代表的社會公眾。構建農村飲水安全長效機制必須遵循公眾參與的原則，維護好公眾，特別是農民的知情權、參與權和監(jiān)督權，推行公眾參與的工作機制，吸收私人資本和社會資本參與農村飲水安全部分要素的供給。

四

(一)轉變發(fā)展觀念，堅持可持續(xù)發(fā)展。各級政府及其有關部門要以對人民群眾和子孫后代高度負責的精神，深刻認識農村飲水安全問題的重要性、長期性、艱巨性和復雜性，以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本原則，按照全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀和全面建設小康社會的要求，采取綜合防治措施，以加強農村供水基礎設施建設、完善供水社會化服務系統(tǒng)、保障農村居民飲水安全為目標，保證農村居民可持續(xù)地獲得安全飲用水。

(二)建立農村飲水信息系統(tǒng)和農村飲水安全應急預警制度。對農村飲用水水源進行普查。對農村飲用水水源的水量、水質以及空間上的分布、時間上的分配作詳細的統(tǒng)計。依據(jù)水源的類型不同進行分類，如地表水、淺層地下水和深層地下水；泉水、溪水、河水、湖水、江水、塘堰水等。根據(jù)水源類型。按照相關法規(guī)要求。緊密依靠當?shù)卣Ｓ伤姓鞴懿块T負責，在衛(wèi)生、環(huán)保等部門配合下，依法劃定供水水源保護區(qū)。建立農村飲用水安全監(jiān)測網。在分析各地農村水源特點的基礎上，將分散復雜的各類農村水源科學合理歸類，建立系統(tǒng)的農村飲水信息系統(tǒng)，及時更新農村飲用水信息，并通過媒體向公眾發(fā)布，便于相關部門和農村群眾及時了解飲用水水源情況。按照法律規(guī)定對嚴重影響飲水安全的突發(fā)事件建立全過程中的應對機制和制度安排，提前做好應對措施，避免重大事故或影響農村群眾身體健康、財產安全事件的發(fā)生。

(三)創(chuàng)新農村飲水安全工程融資體制。推行小型飲水工程產權改革，在產權流動、結構多元的基礎上拓寬籌資、融資渠道，積極發(fā)展股份合作、聯(lián)合辦水；大戶帶頭、民營辦水；拍賣轉讓，滾動辦水；租賃承包，以水養(yǎng)水；貸款融資，舉債辦水等多種融資辦水方式，使飲水工程在產權明晰，責權利一致的前提下保證足夠的投入，得到良好地運行。推進農村投融資體制改革，通過體制創(chuàng)新，改進目前商業(yè)銀行信貸資金回避農業(yè)項目的做法，建立支持飲水安全建設的中長期融資和政策性扶持的特定機制。培育農村投融資市場，積極探索多元化、多層次的水利融資方式，如股權融資、債權融資、產業(yè)投資基金、BOT方式和社會支持等，以拓寬資金投入渠道。

(四)加速農村生活方式的轉變，改善農村水環(huán)境狀況。加強農村安全飲水安全的宣傳教育，增強農民的健康意識，引導和推進以農戶為基礎的節(jié)水措施和技術的使用，包括利用水費調節(jié)機制節(jié)約用水、推廣節(jié)水技術等，加速用水方式的轉型。良好的衛(wèi)生環(huán)境能制約不文明、不衛(wèi)生行為的發(fā)生，有助于農民形成良好的衛(wèi)生習慣，乃至高尚情操的養(yǎng)成。新農村建設硬件改造中的“一建四改”，即建沼氣池、改水、改廁、改圈、改灶，客觀上可以使得農村的生活垃圾、人畜糞便得到妥善處理，避免了直接傾倒或胡亂堆放在飲用水水源地，造成污染；并通過改造農民以往直接向江、河、湖、井取水飲用的方式，轉向安全供水模式，保障了農民飲水安全，值得推廣。各級政府應加大資金投入，鼓勵與資助農民進行“一建四改”，并與加強農村飲水安全相結。

(五)完善飲水安全立法，建立監(jiān)督和評估制度。借鑒“一湖一法”、“一河一法”的立法經驗，把堅持以人為本，實現(xiàn)人與自然和諧的理念貫徹到立法工作中去，從立法上推進和保障飲水安全長效機制建設。對于各項農村飲水安全建設工程項目建立項目建設期監(jiān)督和運行期評估制度。建設期有關部門對工程建設情況進行巡回監(jiān)督，運行期主要評估管理情況和用戶滿意程度。建立農村飲水安全項目中期評估和后評估制度。

責任編輯 仝瑞中