淺議公民受教育權的平等保障

摘要：高考移民是近年來備受爭議的話題。直接反映了當前我國公平受教育權上的爭議。受教育權對于一國公民的發展以及完善并最終實現自身價值具有舉足輕重的意義。我國憲法明確規定了公民的受教育權和公平的平等權，政府對于公民權利的實施負有義務。

關鍵詞：高考移民；受教育權；平等保障

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0091－03

我國在教育方面所取得的成績有目共睹，但由于歷史的原因，我國的教育平等權始終沒有得到很好的解決。所以在我國一年一度的高考錄取中各省市區卻普遍存在著考試分數比值的差別和不平等的現象：發達地區錄取分數線比欠發達地區或不發達地區的低、城市中心考生錄取分數比城市近郊錄取分數低(似有問題)，等等。于是，很多考生便開始自發地為自己尋找“平等”：到高考錄取分數線相對較低的地方去參加高考。2005年6月24日，高考成績揭曉。海南省各媒體對這一年的文科狀元進行了轟炸式的報道，但是對于理科狀元，?？谑泻Ｌ鞂W校三(1)班的李洋卻沒有進行任何報道。原因在于，李洋是高考移民。根據海南省2002年公布的政策。凡是學籍不滿2年的高考移民不能報考本科第一批院校，而李洋在該學校的學籍剛好差1個月才能滿2年。這樣，李洋便不能報考包括清華大學在內的所有本科第一批院校。李洋的案件只是千千萬萬高考移民事例中的一個個案，我們在這里無需考察李洋轉學的動機，因為無論李洋轉學是否存在著“高考移民”之動機，都不影響本文所稱之受教育權的平等保障問題的存在。為什么會出現高考移民?僅僅是少數僥幸者為了鉆我國高考招生政策的空子嗎?那么，這個“空子”又何以會存在?換言之，如果在海南高考能上清華、北大的同一個人在湖北高考同樣能上清華、北大，他還會選擇高考移民嗎?進一步說，如果前一問題的假設成立，那即意味著很多北京市的高中生面臨著迫不得已去外地上大學的問題，這樣對北京的高中生公平嗎?

一

教育平等權即受教育的平等權，或稱“教育方面的平等權”。教育平等權作為一項公民權利，它的依據是中華人民共和國憲法以及相關法律、法規。教育平等權的權利主體是公民，特別是作為青少年的公民，義務主體是國家以及國家授權的實施教育的主體(主要是學校)。教育平等權具有消極權利和積極權利雙重屬性的權利。作為消極的權利。權利主體有權要求國家及其國家授權的主體(以下簡稱國家)承擔不作為義務：不得制定任何在教育方面的歧視性規定。不得有歧視性的決定或判決；作為積極權利，公民有權要求國家積極作為，為教育平等權的實現提供物質保障。

教育平等權是十分重要的權利。對于這一點。馬克思恩格斯有深刻的論述。馬克思將平等作為“共產主義的基礎”，作為“共產主義的政治的論據”，強調“自由在很大程度上是受平等制約的”。他們同時強調教育是關乎人類未來的大事?？梢娊逃降葯鄬τ谝粋€馬克思主義者來說是何等的重要。早在1866年。平等的受教育權就是馬克思恩格斯所領導的工人階級政黨爭取的政治目標之一。

受教育的平等權的意義是多方面的。對于權利主體。它的作用表現在：首先。教育平等權是公民人格成長與發展的基本條件，這是不言而喻的，尤其是對于處在社會低層的人士；其次，教育平等權為參與未來的社會競爭提供可能?，F代知識型社會中知識是競爭能力的主要組成部分。因此，受教育的歧視必然使公民無法公平地參與社會競爭。使表面上向他敞開的機會失去意義。教育平等權對于社會也是同樣重要的：只有平等的教育才能培養良好的公民，教育平等權有利于社會的團結，防止社會分裂。經驗證明，歧視的教育將養成公民對社會的不信任甚至是仇視心理，對于社會和諧極其不利。

教育平等權是現代社會的產物。由于受教育需要經濟支撐，早期人們從來沒有將受教育作為權利來認識。更不用說作為一項平等權來認識。受教育作為權利在19世紀才開始流行，馬克思恩格斯在推動受教育的權利化方面作出了重要貢獻。他們以教育對于工人階級的重要性為基點來論證教育是一項需要政府保障的權利。平等權向教育權的擴展更要晚得多。西方早期實行赤裸裸的等級教育。

教育平等權這一概念的廣泛使用則要到二戰以后。1945年的《聯合國憲章》重申基本人權、人格尊嚴與價值、及平等觀念。1946年3月國際教育局第九屆大會上。列入議程的就有“中等教育入學機會均等”，這是最早的世界性的教育平等權規定。與其他人權一樣，明確將教育平等作為基本人權的是1948年《世界人權宣言》。宣言確立了人人平等原則并將教育確立為一項基本人權。為教育平等權的確立提供了國際法依據。1960年12月。聯合國教科文組織在法國巴黎召開第11屆會議，會議通過了兩個關于教育平等權的聯合國文件：《取締教育歧視公約》Convention against Discrimination in Education聯合國教科文組織第11屆全會。1960年12月14日(巴黎)；《反對教育歧視建議》Recommendation against Discrimination in Eduction聯合國教科文組織第十一次全會，1960年12月14日(巴黎)。1966年，聯合國通過了效力更高的、現今作為國際人權法的基本文件的兩個人權公約，兩個公約都重申了人的平等與人的尊嚴這一終極價值。特別是其中的《經濟、社會和文化權利國際公約》在規定教育權利的條款(第13條、14條)中貫徹了反對教育歧視的原則。1990年聯合國召開世界全民教育大會通過《世界全民教育宣言：滿足基本學習需要》World Declaration 0n Education for All：MeetingBasic Learning Needs(1990年3月5日－9日，泰國)。宣言第三條重申了反對教育歧視。至此，教育平等權作為一項國際法保障的權利已經十分明確。

我國的國內立法在這方面起步較晚，但是其基本精神是與上述國際法的規定是一致的。我國1954憲法就規定“中華人民共和國公民在法律上一律平等?！?第85條)“中華人民共和國公民有受教育的權利。國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利?！蔽母飸椃?1975)“革”去平等的內容，1978憲法這方面的規定與文革憲法相同，平等的教育權自然是無從談起。現行憲法恢復了1954憲法的規定。于33條規定了平等權，46條規定了受教育權。平等權是一個涵蓋面很廣的概念。它對于憲法所規定的權利都有規范意義。教育權毫無疑問在平等權的涵蓋之下。憲法平等權與教育權的結合產生了一個重要的權利：教育平等權。改革開放以來，我國制定一系列教育方面的法律：《中華人民共和國義務教育法》(1986)、《中華人民共和國教育法》(1995)、《中華人民共和國職業教育法》(1996)、《中華人民共和國高等教育法>(1998)以及相關配套實施細則。這些法律為教育平等權提供了保障。

目前在我國高考是最主要也是最重要的一種人才選拔機制。受教育權的重大意義在“高考”這一環節上又表現的極為明顯。對于大多數的普通中國老百姓來說，高考是向上流動的重要途徑。并在很大程度上決定了考生終生的命運。其重要性可見一斑。而對很多的農村學生來說，高考也是他們跳出農門的最佳途徑。因此，在很多家庭中子女的教育費用都已經超過住房消費，很多普通家長都寄希望于教育以改變他們子女的命運。但教育在我國依然存在的諸多體制的弊端，如教育資源在城鄉、地域間的分配不公等現象。好在政府已經意識到問題的嚴重性，為解決貧困家庭的子女上學難的問題。國務院實行了“兩免一補”的政策，即中央財政負擔這些孩子的學費，地方財政負擔這些孩子的書本費等雜費。并給予這些孩子一定數額的住宿費用補貼，以保證貧困家庭的孩子上得起學。正如原財政部長金人慶所言：“公共財政的作用就是幫助困難群體和弱勢群體”。

盡管我國一直在努力實現公平受教育權的平等保障，但是仍然存在以下兩點不足：一是高考錄取分數線各地的不一致。并且差距比較大；二是城鄉教育資源配置嚴重不平等。正如美國最高法院大法官布倫南所言：“教育對于維系我們的社會結構有著基本的作用。當某些團體被剝奪機會去吸收我們社會秩序所基于的價值和技能時，我們不能忽略國家所承受的顯著社會代價。文盲是一種持久障礙；在其人生的每天。不能讀寫都將妨礙被剝奪基本教育的個人?！惫步逃龁栴}不僅僅是公民個人權利保障的問題，它也與一個社會的文明發展程度休戚相關。

法律平等保障所涉及的權利范圍非常廣泛。美國法理學家德沃金從中抽象出兩種基本的權利結構，一種是獲得平等對待的權利。另一種是作為平等者受到對待的權利。前者表現為分享某些機會和資源。分擔某些負擔。在民主社會中，人人都享有投票權即是一例。后者不能分享某些權益，分擔某些負擔。但有權得到和其他人一樣的平等尊重和關注。這種獲得平等尊重和關注的權利更加深刻地體現了平等的真諦。受教育權的平等保障也同樣如此。我國憲法第33條規定：“公民在法律面前一律平等”，第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，即我國公民享有平等權和受教育權，或者說在受教育上享有獲得平等對待的權利。但是享有獲得平等對待的權利并不意味著在實踐中他們獲得了平等對待。相反。實踐中受教育權的實現不平等情況頗為嚴重，這集中體現為：城鄉之間的學生受教育權的實現的差距以及發達地區與欠發達地區受教育權實現的差距。而高考移民則是集中體現了公民對于這種實踐中不平等的抗議。

就公民的受教育權來說。政府在保障受教育權時，支出成本最少的項目就是給予每一個公民平等受教育的機會。這種保護不需要政府具體投入多少財力、物力，只需要對每一個公民的人格保持必要的尊重，不去實施侵犯公民人格尊嚴和平等權的行為就行了。即所謂實現上述德沃金所稱之第二個含義的平等保障。

二

社會主義國家已經從制度上根本消滅了人不平等的起源。經濟上以公有制為主體、政治上人們當家作主，都使不平等的根源失去了生存的土壤，人人權利面前、法律面前平等已成為我們這個社會賴以生存的根本準則。相同的人相同對待、類似的情況類似處理，既是社會主義的法治原則，又是社會主義的正義要求。只有認識到人人在根本上是平等的，才能奮起反對對人一切的差別與不平等的制度或現象。僅僅由于出身與出生地即籍貫不同而導致分數比值的差別，實際上就是為受高等教育的人在權利平等的原則前提下人為地劃上了一條不可逾越的權利不平等的分界線，這樣所謂的“權利平等”最終會因籍貫和出身的不同而走向更大的不平等，這大概出乎所有善良的人的愿望。也許我們有我們的國情。但是，無論如何，都不應成為權利不平等新的起源，成為權利不平等的借口。

即便我們承認差別，有不平等，那也是權利平等原則的例外或有益于補充，即這種不平等必須遵循著羅爾斯所說的社會正義原則：機會均等應向那些處于社會最不利地位的人傾斜而不是相反。只有對處于最不利地位的人給予最大的關注和照顧，才能使人們趨于平等。實際上，這種做法在其他國家也比較普遍。我國法律和相關制度對處于社會弱勢的群體如老人、婦女、兒童及殘疾人等權利的特殊保護，就是基于一種“不平等”的保護。其目的在于使他們的權利不致因事實上的不平等而陷入不平等的事實之中，所以這種“不平等”事實上反而是對真正平等的追求。然而我們目前各省市區在高考錄取中存在著的考試分值不平等的現象卻恰恰是這樣一種價值的顛倒。越是發達地區的考生，越是處于有利地位的考生，反而越受到社會的照顧和優惠(當然，不排除國家對少數民族以及邊遠地區考生因教育水平比較落后的實際情況的照顧)，從而導致事實上的不平等的現象更加不平等。這樣，導致貧富兩極分化日益嚴重。高等教育的兩極分化日趨嚴重，開始日益遠離權利平等這一基本社會價值的航標。

改革開放初期，按照“多出人才、快出人才和出好人才”的方針，我國采取區別對待的教育政策，有限的教育資源向城市特別是大城市傾斜、向傳統名校傾斜，1980年設立重點中學制度。1995年推動示范高中建設工程。但從“以人為本”角度講，不論城鄉、東西部、家庭狀況，作為公共產品性質的教育資源。應該讓所有受教育者分享。隨著國家經濟實力的增強和教育資源的擴大。高校由精英教育向大眾化教育階段過渡，實現教育公平正當時，教育公平應該作為教育公共政策的價值基礎。把優質資源向弱勢群體傾斜：一是改善基礎階段的城鄉差距，實行教育資源配置城鄉一體化，特別是在義務教育階段國家應該保證所有適齡兒童接受同等質量的教育；二是改變重點中學制度，改善正在擴大的階層差距，貫徹基礎教育均衡化方針，這是減少高等教育階段的階層差距的關鍵所在；三是改革高考招生錄取制度，逐步過渡到大致按照考生人數平均分配各地招生名額。

總之，政府應當成為維護和促進教育公平的社會主體，政府行為的底線，至少不是人為地制造差距和擴大不公平。具體到制度層面而言。我們需要做的是：教育立法要公平。教育機會均等是現代民主化的要求，教育的公共性要求教育立法能夠保障教育的公平性。體現教育權利的平等保障觀念。博登海默認為。法律“對于基本權利的承認?？赡苤皇翘峁┝诵惺惯@些權利的一種形式機會，而非實際機會?！庇捎谌巳讼碛械钠降仁芙逃龣嘀挥性趯嵺`中具體化為人人享有平等的教育機會才具有實際意義。因而如何保障教育機會平等就成為制度研究的重要內容。在教育公平問題上，我們認為一方面我們需要注重歷史造成的發展差距，但是更重要的是如何消除導致教育不公平的制度性原因。因為在受教育權實現過程中。如果國家為不同的受教育主體提供的差別保護帶有歧視，或者，當社會的發展要求國家為受教育權的實現提供更高層次的保障。而且國家亦有能力為之提供更高層次的保障。但法律上為國家設定的保障標準仍然停留在原有的水平或法律不能為國家履行其義務提供明確的可操作的行為規范時，立法不作為便產生了。因此，實現教育機會平等，國家除了提供物質援助以消除由于經濟原則導致的教育機會不平等，同時還必須提供有效而完善的制度保障，以圖消除來自各方面對公民受教育權的侵害。達到所有人的入學機會，教育過程以及教育結果的實質性平等。以主持教育機會均等調查聞名的柯爾曼(J.S.Coleman)指出：如果我們以教育的產品或結果來界定“均等”，則教育機會均等是個永遠無法實現的理想。也就是說，教育機會平等原則所要求的社會的責任是，努力使形式意義上的教育機會平等走向實質意義的教育機會平等。以最大限度實現公平。將教育機會平等用亞里士多德所謂的“矯正正義”來理解，就是將教育資源在社會群體之間以及群體內不同個體之間公平分配。并對這種分配加以保障的制度。也就是說，一方面必須通過確立一種制度，使教育資源能在全國在受教育者中公平分配。其中包括兩個含義的制度：一是在社會各群體之間以及各群體內不同個體之間平等分配教育資源的制度；二是對于由于經濟、文化、社會和環境等造成的已有的不平等加以消除的差別對待制度。另一方面就是在受教育者受到不平等對待時。有平等表達愿望和要求的權利，如建立教育糾紛的行政前置制度，司法救濟等。以便受教育者更好地實現自己的權利。這是受教育機會平等保障的核心。在法理上。國家作為分配教育資源的主體，但這絕不能保證國家的分配就是自然的、平等的，更不能保障在具體的教育獲得中。落實于每個主體的教育機會是平等的，這就需要國家在建立政府行為的監督制度之外，還必須建立保障全體或個人表達和糾正不平等現象的權利保障制度，從這個意義上講，教育機會平等的要求，實質上也蘊涵了通過制度來補償教育機會不平等的損害。

責任編輯 李 萍