中外環境法歷史發展比較分析

摘要：環境法發展的內在驅動力，不僅取決于生產力的推動作用，與法制發展的風格、特色有關，而且源于人類對于環境問題的認識活動。分析我國環境法治的未來方向與途徑，諸如環境法立法模式、道路選擇、發展機制等問題，都應該是蘊含歷史規律的創新活動。它必須得到本國民眾、本土化法律文化的支持。

關鍵詞：環境法；歷史發展；中外比較

中圖分類號：D92268 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0114－03

一、中外環境法發展沿革

對中外環境法發展沿革進行考察，不可回避的是對歷史分期問題的看法。馬克思的歷史分期法以“社會形態”概念為中心，將人類社會歷史劃分為原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會五個階段。但這并不是關于歷史分期的唯一觀點，中世紀奧古斯丁、德國斯賓格勒和黑格爾、英國歷史學家湯因比都提出過自己的歷史分期理論。我國歷史學家田昌五教授，明確提出應建立中國歷史的新體系，反對按照生產方式、經濟形態對中國歷史進行分期，主張要綜合分析一個社會的各個方面，解決歷史分期問題應采取以重大政治事件和政治變革為分期界標。

現存對中國法制史分期的主流作法。既考慮了“社會形態”與法制發展的關系，又關注了“重大政治事件”的合理影響，如春秋戰國時期的成文法運動、1840年鴉片戰爭后中華法系的解體。另外，從法制發展的固有規律出發，不同時期法制的風格和特色得到了特別關心。中國早期法制。以習慣法為基本形態，法律是不公開、不成文的。中國古代法制，以成文法為主體。在法律理論、立法技術、法制規模以及法律內容、司法體制等方面都自成一體。近現代法制。建立起了與過去完全不同的法律制度和法律體系。

(一)國外環境法的歷史發展

18世紀60年代至20世紀初。是國外環境法產生的時期。由于科技革命極大促進了生產力的發展。工業活動影響的區域越來越廣泛，人們享受工業文明成果的同時。排放的污染物迅速猛增。英、美、日、法等一些工業發展較快的國家，開始深刻認識所出現的環境資源問題，疾聲呼吁提高生活質量，遏制環境污染。大量環境單行法規的出臺，成為這一時期令人矚目的事件。

20世紀初至60年代末。是國外環境法發展的時期。第三次科技革命后。原子能、電子計算機、宇航工程、生物工程方面都有驚人的發明和突破，并迅速轉變為直接的生產力。這一時期，人類深化了對于環境問題的認識，把矛頭指向了人類久已習慣的“征服自然”的觀念。各國紛紛采取綜合性環境立法的形式，環境基本法的形成成為顯著特點。

20世紀70年代至今，是國外環境法不斷完善的時期?，F代工業的迅猛發展。人口急劇膨脹，環境污染和資源枯竭成為困繞世界各國的全球性問題。許多國家開始把環境保護條款寫進憲法，環境法體系趨于完備并形成獨立的法律部門。環境法發展速度如此驚人、影響又異常深刻，即便是在那些以判例法為主的國家里，環境立法也大量以成文形式出現。

(二)我國環境法的歷史發展

中國古代就出現了保護環境與資源的法令。但這并不是近現代意義上的環境法。

新中國成立到1973年，是我國環境法孕育的時期。依照一切經濟命脈。如鐵路、礦山等都要收歸國有的認識，法律上規定了自然資源的國有屬性。1954年《中華人民共和國憲法》，1951年《中華人民共和國礦業暫行條例》，規定了土地、礦山的國家所有。

1973年至1978年。是我國環境法產生的時期。黨和政府敏銳關注了日本等國的一系列公害事件。高度認識到環境污染是我國未來發展不可逾越的難題。1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議。擬定了《關于保護和改善環境的若干規定(試行)草案》，成為中國環境保護基本法的雛形。1974年。國務院頒布了《中華人民共和國防治沿海水域污染的暫行規定》，這是我國第一個防治沿海水污染的法規。

1978年至1992年，是我國環境法發展的時期。鄧小平同志在1978年明確提出要制定環境保護法。十一屆三中全會后。許多環境與資源法律接踵出臺，環境法制建設成為倍受矚目的領域。在1978年、1982年憲法中，明確規定了國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?；痉▽用妫吨腥A人民共和國環境保護法(試行)》(1979年)誕生，它向國際社會宣告了中國環境基本法時代的到來。到1989年12月，《中華人民共和國環境保護法》正式頒布。單行法層面，我國頒布了一系列單行法律法規，用于污染防治、保護自然資源與環境。

1992年至今，是我國環境法開始完善的時期。環境資源法不僅形成了相對完整的部門法體系，而且出現了整個國家法律體系的綠化傾向，刑法、民法、行政法都在尋求應對環境問題的具體措施。在可持續發展戰略指引下，大量環境單行法律法規得到了修改，一些新的環境單行法規也不斷出臺。

二、中外環境法發展的共性比較

(一)環境法是新興的法律部門

直到20世紀70年代聯合國人類環境會議以后，世界各國環境法才真正迅猛發展起來。這次會議加深了人們對環境問題的認識，擴大了環境問題的范圍，一系列多邊環境協議得到通過，確立了一些國際社會共同的準則，力圖從整體上解決環境問題。1992年聯合國環境大會宣告：人類的法律必須重新制定，以使人類活動與不變的、唯一的自然法保持協調，并建議各國政府制定一個有效的法律法規框架，使環境保護與社會經濟各部門有機結合、協調統一起來。以此作為契機，許多國家積極行動起來，迅速展開環境立法。呂忠梅教授認為。我們“用革命性來概括環境法的特點是再恰當不過的。它像是一頭不怕虎的初生牛犢，帶有勃勃生機，向傳統的法律制度和法學理論提出了挑戰，……環境法是本世紀帶動法學理論發展的最有生命力的法律部門?！锩沫h境法也帶來了傳統部門法的變革……從法的體系到法的制度、從國際法到國內法、從實體法到程序法，無一不在發生著有利于環境保護的變化”。我國環境法體系正是在這一潮流中發展起來的。環境與資源保護法學也成為一個新興的法律部門，出現了作為部門法學的基本特征，1980年成為我國法學一級學科下的二級學科。

“革命的環境法”是正在發展的環境法。環境法在實踐中正努力解決那些懸而未決的問題，反映在立法目的上，各國紛紛修改和補充現有環境立法，使之符合可持續發展戰略的要求。在立法形式上，各國政府不再局限于昔日分散式單項性立法，更加注重整體化的架構，對環境資源的保護采取了綜合性立法的形式。在立法內容上，環境法的調整對象和范圍擴大。由過去的偏重污染治理，向自然資源保護和污染防治監督管理同時并舉的綜合環境整治發展。在污染控制戰略上，由以前的“末端控制”向“源頭控制”轉移，并擴大了國家管理環境的權力，加強了公民環境權利的保護。在調整方式上，不再局限于往昔單項的民事賠償方式，而是方式多樣化。反映在法律理論上，傳統法律理論的框架開始被打破，創立了諸如“環境公共財產論”、“環境公共委托論”，以及環境權等新的法律理論。

值得注意的是，“社會需要是促進建立環境資源法學的外部條件。自身理論體系的完善是環境資源法學登上科學殿堂的內在條件，構建自身完整的理論體系是環境資源法學獨立的標志。立足基礎理論，面向實際問題，應該成為環境法學研究的價值取向?！蹦贻p的環境法要想獲得長足發展，必須夯實環境法基礎理論，厚筑環境法理之堤。蔡守秋先生在構建環境資源法學“核心理論”方面。作出了重要奉獻。先生不厭其煩地研究環境資源法的目的、價值和本質，探討環境資源法的研究范式。《調整論－對主流法理學的反思與補充》共約80萬字，重點研究了環境資源法調整人與自然關系的理論、方法和機制，這都是因為環境法理論厚重與否，關系到未來環境法的生命力與活力。

(二)設立環境基本法是各國共識

在《中華人民國和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)修改問題上，針對我國是否需要環境基本法，學術界存在不同認識。主張廢除《環境保護法》的觀點認為，我國環境保護方面的單行法規已經趨于完善，該法作為我國環境法制建設“過渡時期”的產物，不能夠適應單行法的發展。沒有繼續存在的必要。這種觀點得不到比較環境法的支持，如果我們從18世紀60年代算起，西方國家經過百余年的發展，形成了相對完善的環境單行法體系，對防治污染和保護環境，解決局部地區的環境問題，起到了重要作用。但是，僅僅依靠單行法來解決環境問題的狀況終究出現了變化。綜合性環境基本法的出臺成為必要。伴隨著各國環境單行法繼續發展，1972年前后世界各國掀起了制定環境基本法的高潮，“一些過去沒有環境保護基本法的國家迅速制定并頒布了環境保護基本法，……1992年以來，世界各國頒行環境基本法的熱潮方興未艾，在歐洲甚至出現了像《歐盟環境保護法》這樣的國際性區域的環境基本法?！蔽覈h境基本法的制定順應了這一世界歷史潮流，而且在環境法產生時期就對環境基本法有所考慮。從發展階段上說比國外更早確立了環境基本法的地位。中外環境法發展的歷史實踐證明，廢止我國《環境保護法》的觀點，既沒有認真分析國外環境法發展演變的規律。也沒有看到我國環境法發展的實際情況。我國不僅需要環境基本法。而且需要從立法程序、功能等方面強化它的基本法地位。

環境法法典化也正在成為一個新的動向。環境法法典化理論的提出，始于20世紀80年代末、90年代初，其典型代表是德國、瑞典和法國等大陸法系國家。1999年1月1日瑞典《環境法典》已經正式生效。關于環境法法典化的思潮。的確看到了環境法迅猛發展過程中，各種法律規范十分散亂，相互之間沖突嚴重，體系性不強，希望通過法典化加強綜合、協調功能。不過。環境法法典化的前提是存在大量類似、重復或重疊的法律規范。且需要有長時期立法實踐的積累和準備。我國環境法的歷史發展缺乏相應條件。也就是說，法典化有可能成為中國環境法發展的重要選擇，但具體進程要根據實際情況加以確定?，F實地考察，我國應盡快修改《環境保護法》，并提升其法律效力。

三、中外環境法發展的個性比較

(一)中外環境法發展進程不同

國外環境法的發展。用百余年時間確立了大量環境單行法規。又用百余年的時間形成了復雜的環境法體系。我國環境法從產生、形成到開始完善，僅用了30余年的時間。這一比較顯示，西方國家環境法發展的步履非常清晰、穩健，通過單行法對局部環境問題的解決，逐步積累經驗，在單行法不斷成熟的基礎上，制定綜合性的環境資源法，確保了環境法體系內在的邏輯性、合理性。

我國環境法發展的快速、迅捷。主要得益于對國外環境法律法規的移植。由于缺乏環境法律文化的本土積淀和長時期立法經驗積累。我國環境法內在體系化思考和設計不夠；立法的基礎性分析和實證性研究薄弱；尚欠缺深層次理論研究而形成的厚實理論基礎。其結果：一是環境立法往往容易就一時一事作出規定，缺乏對某一社會現象全面完整的規定。二是立法的合理性差。移植的環境法未必都適合中國國情。各部門也常常從有利于自己的角度推出相應的法律法規。周訓芳教授認為：“有學者主張，我國法制現代化的主要內容是移植西方法律。至少，在環境法中，這種說法是符合我國立法實際的。但不容否認，由于經濟、文化發展的差異和法律文化傳統的差異。西方環境法移植到我國以后。在環境行政執法、環境司法和環境守法方面往往又存在諸多困難。一個重要原因是法律移植過程中出現難以消融的文化沖突。造成了法律信仰危機(本質上是法律價值信仰危機)和法律實施困難等問題?！?/p>

“法律移植無疑是我們建構民族國家中必須面對的選擇，我們的法學也因此打上移植的品格?！嬲姆刹皇侵贫ㄔ诜ǖ渲?，而是播種在整個民族的心靈里，這樣的立法必須符合民情，不可能依賴移植而完成，它最終還要回歸到這個民族的文明傳統上來?！⒎ㄕ叩姆ɡ韺W正是要承擔起這樣的任務。”環境法發展應積極面對法律移植后的文化改造與法律價值重建。

(二)中外環境法發展道路不同

國外環境法發展走的是“自然演進型”道路。經歷了單行法一基本法一憲法的發展過程。最初，污染防治只是局部地區面臨的問題。依靠一些環境單行法就足以應對。隨著環境問題的影響范圍越來越大、性質越來越復雜。明顯危害公眾身體健康、阻礙各國經濟發展。必然對環境資源保護采取更高層次的立法形式。我們看到。國外環境立法以環境侵權的判例為開端，經歷了從個案到個案的發展。注重對環境立法和執法成本、效益與技術規范的研究，是一個從私法到公法再到社會法的發展過程。經歷了長時期“自然演進”的時間。環境法發展是一種內部資源的積累過程、主要依靠內部資源的演變與進化；它的直接動力主要來自公眾、在目標和程序上較少具有“強制性”色彩。

我國環境法的發展。走的是自上而下的“政府推進型”道路。在環境法發展的過程中：第一。國家和政府是環境立法的主要領導者和推動者。環境法在最初和未來的相當長時間里，都是依靠自上而下的推動力發展。而不是來自“社會”或“民間”。第二，我國環境法發展的特點是簡單、快捷。僅在環境法產生的時期，憲法中的環境保護條款、環境基本法、環境單行法幾乎同時出臺。大大降低了環境立法的摸索成本。第三，行政色彩濃厚。政府在推進環境法發展的進程中扮演著重要角色，方法上較多采用了行政性手段，在尊重市場規律，調動企業、公民對于環境守法的自發性、自覺性方面做得不夠。

(三)中外環境法發展的群眾基礎不同

西方國家法制建設時間比較長，形成了法制形態比較完備的社會，公眾維權意識明確。早在20世紀30年代初，美國“土壤保持之父”貝納特領導了一場頗具規模的“積極保持土壤”運動，推動了國會以立法形式將大量土地退耕還草。美國海洋生物學家蕾切爾·卡遜《寂靜的春天》(1962年)一書。深刻揭露了化學殺蟲劑對環境造成的可怕污染，引發了轟轟烈烈的群眾性環保運動，在美國和全世界產生了巨大影響。在20世紀60年代，生態學已經變得非常流行，大量著作涌現，大量群眾團體參與，大規模環保運動不斷高漲。尤其是基于各國環境公害事件的慘痛教訓，廣大公民強烈呼吁保護環境與資源，他們將環境權作為基本的人權，通過大量訴訟實踐活動，促使環境法及其實施不斷向廣度和深度發展。由于公眾在環境與資源保護方面的顯著作用，許多國家為其提供了明確的權利義務指引與具有可操作性的方式、途徑和法律保障；在公眾參與的范圍上，擴展到所有有關環境的事項：在信息提供方面雙管齊下，借助互聯網絡設置類似于環境登記處的公眾參與網站，將有關環境信息在政府公報上及時公開；放寬了對環境民事訴訟起訴資格的限制；明確公民個人及環保組織在環境保護方面的權利和義務。日本《環境基本法》第25～29條，明確規定對公眾開放信息，鼓勵非政府組織的活動等。美國、日本還在統一的行政程序法中規定公眾參與制度，而沒有統一行政程序法的英國，也采取制定法的方式規定公眾參與制度，這些做法使得公民參與環境保護有法可依，也反過來強化了環境法發展的群眾基礎，使環境法治呈現良性運行的局面。

我國公眾在推動環境立法方面的作用還有待加強。因為公眾環保要求的模糊性，也有可能導致該國環境法中公眾參與的規定比較原則和抽象，缺乏可操作性。比如，我國尚缺乏關于公民環境權益的實體法保障；缺乏公民參與資源環境事物的具體機制和渠道；缺乏行政公開和公平性。我國現行環境法中公眾參與的規定，大多是國家鼓勵公眾參與的條款。關于公眾參與的方式、范圍、途徑的規定并不明確，不利于發揮公眾在環境保護中的作用，難以使環境法治的發展獲得強有力的群眾基礎。我國環境法發展應有意識加強引導，完善公眾參與的機制與途徑。

責任編輯 宋敬華