范式變遷下的中國政府改革價值取向研究

摘要：不同的行政范式蘊含著不同的行政改革與發(fā)展的價值觀和取向。西方國家興起的新公共管理運動及改革體現(xiàn)的是對傳統(tǒng)官僚制行政的反思，各種治理實踐的發(fā)展標明了其向多元化、復合交疊民主制行政的回歸。當下中國政府自身特定的行政發(fā)展階段決定了我們不能照搬西方國家行政范式和改革模式。吸收公共管理與民主行政范式中的有益部分并將兩者整合起來是當前各項行政改革的內(nèi)在價值取向，也是構建服務型政府的內(nèi)在要求。

關鍵詞：官僚制行政；民主行政；范式；價值取向

中圖分類號：D619 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0133－03

一

整個公共行政范式的兩大理論基石一個就是威爾遜的政治與行政二分，另一個就是韋伯的官僚制理論。前者闡述的是行政作為一種活動為了保證其效率必須從政治中分離出來；而后者在前者的基礎上進一步分析了如何在行政組織內(nèi)部實現(xiàn)效率。

威爾遜認為，政治是制定公法。設計公共政策。公共行政是詳細、系統(tǒng)的執(zhí)行公法。各個政府為其憲法奠定基礎的政治原則可以各不相同；但良好行政的原則在任何政府體制中都非常相同。也就是說。“所有類似的政府只有一種良好的行政規(guī)則。”在他看來，良好行政的體制是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心部門首腦的政治領導。各級行政人員均為技術上訓練有素的公務員。行政組織的完善是由等級秩序化的、經(jīng)過職業(yè)培訓的公務員實現(xiàn)的。等級秩序化的完善會使效率最大化。在此效率的尺度是在實現(xiàn)政策目標方面花費最少的資金或者努力。

對韋伯來說，官僚制是現(xiàn)代文明所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟和技術理性的必要條件或者組織手段。官僚制組織在技術上高于所有其他形式的組織，準確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴格的服從、摩擦少、無力和人力成本低。是嚴格的官僚制行政的屬性。官僚制強調(diào)以可計算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織活動，不顧及人。官僚機構內(nèi)的官員行事不設計愛憎、形式上不對個人，把規(guī)則應用于實際的情景。官僚制具有理性的特征，規(guī)則、手段、目的和注重事實主導其方向。

依照威爾遜的觀點和范式，重復服務和交疊管轄被假定為是浪費性的，無效率的。機構膨脹和權力分散被看作是引發(fā)沖突、引發(fā)無序和僵化的源泉。在傳統(tǒng)的這些范式基礎上，公共行政學者又闡述了若干行政原則，比如命令統(tǒng)一、控制幅度、命令鏈條。主要職能部門化以及單一權威首腦指導從屬的行政單位等概念。都被假定為具有普遍的效力，完善行政安排。認為強化政府就是提高行政首長的權威和權力。權威無限的機構優(yōu)于權威有限的機構，管得多優(yōu)于管得少。集權的解決方案優(yōu)于權威分散于多種決策結構的解決方案。

二

奧斯特羅姆教授認為。在美國建國初期就產(chǎn)生了與官僚制行政相對的民主制行政理論。在《聯(lián)邦黨人文集》中，漢密爾頓認為具有共存政府權力結構的聯(lián)邦體制，人民能夠通過運用一個政府體制來制約其他政府的篡奪。從而成為自己命運的主人。他認為可以建立充分交疊的、分立的稅政體制。全國性行政要與各州建立協(xié)作性的安排，從而每一方都能獲得共同行動的好處，避免相互排斥性的競爭。

漢密爾頓和麥迪遜所想象的美國聯(lián)邦體制中的行政體制運作于政治體制背景中，那里所有政府單位根據(jù)自治原則設計。《聯(lián)邦黨人文集》所討論的自治原則提供了一種行政體制，它徹底根植于復雜的民主決策結構。美國的實驗可以看作是一種普通類型的行政。其特質(zhì)是“民主制”行政，與“官僚制”行政相對。官僚制行政內(nèi)部的普遍的等級序列條件可以放松，如果公共行政組織得服務于特定的選民，如果大眾控制、立法監(jiān)督和司法救濟的機制成為官僚控制機制的替代品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企業(yè)經(jīng)營的民主制機制。

托克維爾的《論美國的民主》則對前述的這種共存權力格局進行了重要的補充。他認識到美國的自治傳統(tǒng)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后占據(jù)各州，最后塑造了全國的憲法，其依據(jù)是在憲法存在之前即已存在于整個社群了的那些共和制原則。在每個層級的政府單位中重申自治原則，意味著公共行政是有限的。使集權和等級制保持在最低限度。人民不僅通過選擇議員參與制定法律，而且通過選擇公共執(zhí)行官員參與法律執(zhí)行。政治責任更多的通過選舉原則而不是通過單一和控制等級對中央權威負責而得以保障。大眾政治控制滲透于政府及其行政。

對托克維爾來說，美國民主制的本質(zhì)精神反映在主要根據(jù)自愿結社原則和自治原則組織起來的民主制行政體制之中。進而他認為，法國與集權行政相關的統(tǒng)一設計、精密細致安排以及完備行政卻有相反的效果，“它只是構成了障礙，而不是采取行動”，民主社會充分發(fā)達的官僚制將會產(chǎn)生一種壓迫。他明確拒絕了威爾遜的預設，即所有類似的政府只有一個良好行政的規(guī)則。簡言之，托克維爾認為，只有在公共行政體制發(fā)展得到滿足馬克思·韋伯所運用的屬于民主制行政特色的定義性標準，在平等至上的社會中才能維持自由。民主制行政不可能從內(nèi)在于民主政治的大眾控制秩序相分離。

正如奧斯特羅姆所總結的那樣。美國的實驗是以民主制行政理論為基礎的。它可以看作是人類發(fā)展新進程的先驅(qū)性的轉(zhuǎn)折點。通過交疊管轄和權力分散的體制。民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式。從而提供了一種公共行政組織的替代結構。簡言之，美國公共行政實踐的發(fā)展應該回歸到民主制行政范式上。

三

從上世紀70年代以來。世界各國的政府陸續(xù)開始了治道變革的進程。學者毛壽龍認為，從大的方面來說，這一變革包括四個方面。即政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化和政府權力的多中心化。對西方國家來說，治道變革意味著如下若干方面的變革：一是政府與市場之間的公共選擇雖然在實踐上依然偏向于更多的政府，但更多的市場、更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識；二是政府與市場關系方面的改革在許多發(fā)達國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的改革運動：三是強化信息技術在政府改革實踐中的運用：四是20世紀90年代各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。

在毛壽龍看來，這種治道變革的實踐。實際上意味著公共行政范式的變革。治道變革中所包含的許多原則和政策建議，如富有企業(yè)家精神的政府、在公共領域引入半市場競爭、以自由競爭的公共企業(yè)組織來替代高度壟斷的官僚組織來提供公共服務、從集權走向分權、強調(diào)多樣化的自主發(fā)展等。簡單來說，當代西方政府所進行的治道變革。其主要內(nèi)含實際上就是奧斯特羅姆所闡述的從官僚制行政走向民主制行政的變革。

目前國內(nèi)以陳振明為代表的學者認為這種治道變革反映的是一種公共行政范式的變遷，是從傳統(tǒng)的以威爾遜和韋伯的理論為基礎的范式轉(zhuǎn)向公共管理范式。然而。也有相當?shù)膶W者認為這種正在發(fā)展中的公共管理范式并非對傳統(tǒng)公共行政范式的挑戰(zhàn)，也不是屬于新的范式，它只不過是公共行政學理論中的一個分支學派。這部分學者從公共行政學的理論流派演變分析出發(fā)，認為早期的傳統(tǒng)公共行政學和行為科學公共行政學這兩個階段都是以效率、效益為導向的。前者著重從制度、體制的構架與研究上尋求提高公共行政效率的途徑，后者著重從人和組織行為對效率的影響上尋求提高效率途徑。在這一點上，毛壽龍的觀點和這些學者的觀點是相同的。

我們知道，公共管理范式的主張是以西方國家20世紀80年代中期公共部門面對科學技術發(fā)展變化、全球化和國際競爭所進行的改革為新范式產(chǎn)生的背景條件來闡述其理論主張的。各個學者所提出的觀點都是為了實現(xiàn)“3E”目標。然而，這在持反對意見的學者看來，各個發(fā)展階段上研究模型、方法、概念和理論的不斷更新。以及政府改革運動的出現(xiàn)。都不過是在具體社會歷史背景條件下公共行政范式的具體表現(xiàn)形式，共同體的研究仍然是在公共行政學范式信念的指導下進行。

筆者認為，西方國家從官僚制行政范式轉(zhuǎn)向民主制行政范式或新公共管理范式有其特定的歷史背景和社會條件。主要包括以下幾個方面：一是社會向信息社會、知識經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。20世紀60、70年代以后。世界發(fā)達國家逐步進入信息社會。各種新的信息技術在社會的各個組織中大量廣泛使用。原有的與工業(yè)化社會相適應的政府管理思想、理論和方法與新的社會不相適應。客觀上要求有新的范式和理論指導政府的行政行為與改革實踐。二是政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。凱恩斯主義的思想使得政府職能日益擴張，結構和規(guī)模不斷膨脹。政府介入社會和民眾生活領域的程度在不斷加深。但政府在滿足民眾要求。提供公共物品和服務方式上的手段依然依靠傳統(tǒng)的官僚組織，這使得整個政府官僚機構日益龐大。供給效率和水平遠遠低于民眾要求，引發(fā)民眾的不滿。三是經(jīng)濟因素和財政壓力。福利國家每年大量的財政支出拖垮了政府的預算和經(jīng)濟，加上全球化和自由化的競爭壓力。使政府不得不重新思考和改變原有的官僚制組織的供給模式，個人選擇、官僚制自由企業(yè)以及多組織安排成為可供選擇的方案，而像合同外包、招標、私有化等方式也成為政府提高效率的必然選擇。

當前中國正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型期間。我們所面臨的行政環(huán)境不同于西方發(fā)達國家。西方國家官僚制行政是建立在發(fā)達的工業(yè)化基礎之上的，對傳統(tǒng)官僚行政的超越或擯棄是針對工業(yè)化所帶來的政府規(guī)模擴張，角色膨脹，機構臃腫和效率低下的實際所提出的。顯然，我國政府的改革不具備這樣的基礎，因為我們還沒有完全實現(xiàn)工業(yè)化。而另一方面，民主制行政的交疊管轄和權力分散是建立在三權分立和互相制約的政治體制基礎之上，簡單的將這種思想照搬到我國既不符合我國國情，也找不到其實施的根基。雖然我們不能簡單照搬西方國家的經(jīng)驗，但我們可以結合自身實踐，將民主制行政范式和公共管理范式中有益的部分加以吸收和整合，為我所用。

奧斯特羅姆認為。民主制行政中的交疊管轄體現(xiàn)在以下的具體自治原則之中，“人民確立和變更政府界限和條件的權利通過根據(jù)非常規(guī)的決策規(guī)則才能采取行動的立憲決策程序得以表達。憲法或憲章中所說明的政府的界限和條件在法律上約束行使政府權力的人，并且不能被這些政府權威所改變。”該學者的分析是將分權和多層次多組織的管轄與傳統(tǒng)的大一統(tǒng)式的集權官僚制相比較，認為政府的行政權力應該受到制約和限制，否則就會形成公權對私權的侵害以及反應不靈敏。顯然。這種憲政和法治的思想對于我國構建法治型政府是大有裨益的。

胡錦濤在黨的十七大報告中明確指出，“堅持國家一切權力屬于人民。從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)：堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權益。”因此，在制度層面重新厘定政府和市場、政府和社會以及政府和個人之間的權力結構和關系，在行政行為中更多地運用法律手段管理經(jīng)濟社會事務，能充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。實現(xiàn)社會福利的最大化。與此同時，通過依法行政，有利于促進各級政府依法履行職責，規(guī)范和約束行政權力，妥善處理各種矛盾，保障人民群眾依法享有各項權利和自由：有利于人民群眾對政府的監(jiān)督，不斷提高行政管理水平，樹立正確的權力觀和政績觀。推進社會主義政治文明建設。

而公共管理范式中的諸多表述我們可以看作是一種具體的微觀層面的機制分析。它試圖從行政行為的操作層面來剖析如何提高政府的效率和回應性。它也與前述的權力運作構成一個有機的整體，如果我們只是關注這些公共管理的具體層面，正如很多持批判態(tài)度的學者所闡述的那樣，這種對效率和回應性方面的反應只能是看作政府在新的條件和背景下對自身問題的改善和改進，它還是在自己原有的體制內(nèi)進行完善，并沒有擺脫傳統(tǒng)的官僚行政體制的弊端，最多只是對其中不適應的部分予以調(diào)整，通過分權、放權、重塑和再造等手段來實現(xiàn)。

我們可以設想。即使這些改革和變革做得再好，它的地位就如同西蒙對傳統(tǒng)公共行政范式的挑戰(zhàn)那樣：西蒙的挑戰(zhàn)和分析只是關心組織內(nèi)安排。他把立法機關置于制度安排主要設計者和終極仲裁者的地位。從而維持了傳統(tǒng)的政治與行政的二分。在提出這種挑戰(zhàn)之后。他回到了官僚制組織的世界。社會世界兩分為政治和行政兩個領域，他在這一為人所熟知的約束之內(nèi)進行其研究。同樣的。新公共管理的諸多做法是在傳統(tǒng)官僚制體制自身發(fā)生問題。不能有效解決現(xiàn)實問題的背景下產(chǎn)生的。它的基本內(nèi)涵和出發(fā)點還是希望在現(xiàn)有的體制內(nèi)通過某種程度的改進來實現(xiàn)所謂的“3E”目標，盡管它的許多理論和主張要求對公民和顧客負責，并通過組織的再造、績效運動等來提升對民眾的回應性，但這些的基礎和假設都是建立在傳統(tǒng)的官僚機制本身不能自發(fā)有效解決問題之上，通過這些變革能夠改善上述問題。顯然，這個時候的公共管理范式的諸多分析就陷入了與西蒙一樣的傳統(tǒng)分析之中。就像奧斯特羅姆在分析韋伯的官僚制理論時候指出的那樣，“哪里徹底實現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的”，“任何知道懂得如何控制的人都能輕易使其運轉(zhuǎn)。”同樣的，那些掌握了公共管理或者管理主義諸多做法和方案的人同樣能夠?qū)崿F(xiàn)使控制的組織運轉(zhuǎn)起來。并且成為他進一步掌控和發(fā)揮官僚制體制的工具。

因此，在憲法的制約和法治精神的指引下，我們所采取的各種公共管理或者管理主義的變革措施。就不再會陷入傳統(tǒng)的官僚制行政模式中變?yōu)樽晕业囊粋€改造和完善過程，相反，它的諸多做法和理念變成了對國家憲法、法律及其權威的一種維護與尊重。這樣一來，十七大報告中所提出的具體改革舉措，如加大機構整合力度。探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制；精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等，就能夠避免原有機構改革的怪圈，實現(xiàn)行政管理體制改革的目標。

責任編輯 王友海