制度分析方法：公共行政學研究的“利器”

摘要：以制度分析方法來分析公共行政發展中的熱點和難點問題。是近年來國內外公共行政研究的獨特路徑之一。然而厘清制度分析內涵，研究制度分析的價值和特色，以及搭建制度分析的研究框架等是我們科學地應用制度分析方法的先決條件。

關鍵詞：制度分析；價值；特征；分析框架

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0139－03

一、制度及制度分析方法釋義

通常而言，制度的存在有著深厚的社會和經濟根源。社會的穩定和經濟的發展需要良好的秩序，而制度則是通過設置了一整套的行為和事件的模式來增進秩序。社會資源是稀缺的，而人的需求是無限的。根據經濟學的基本假設，人們總是想方設法地追求自身利益的最大化，那么必然會產生需求和供給間的矛盾。制度作為行為準則理性地規范著人類的行為和框定著權利的邊界，使個人的選擇必須受制于規則約束。此外。制度還通過提供相對穩定的激勵、約束機制和機會結構。在便利了交易開展的同時，還使得交易結果更具有預見性，有利于減少合作成本，從而促進社會信賴利益的發展。

制度分析的概念界定經歷了以政治學為主到以經濟學為主的演變過程。結合早期的政治角度的思考以及晚近的經濟角度的理解，我們認為它“是一種從制度的角度對某一社會現象的產生、發展的原因以及發展趨勢、未來走向等進行分析的理論體系，它首先尋找產生這一社會現象的制度根源，探討制度這一社會現象產生、發展的功能。在價值判斷的基礎上，尋求促進或抑制該社會現象的制度方法?！彼灾贫鹊漠a生、變遷為主線，研究制度變革和社會環境、社會現象的互動關系，從而比較制度的優劣。進行制度的創新，實現制度供給與社會需求的協調。其中。制度分析具有如下的特征：第一，研究對象的特定化。制度分析重點考察制度演進的規律，它關心社會系統發生變化時制度因素變化的方向，這便要求制度的分析必須建立在對社會環境動態變化的研究基礎上，用權變的觀念考察制度的變遷。第二，研究的集體主義方法論。與傳統的經濟學方法論不同，制度分析中的制度是一系列具有普遍適用效力的行為規范，它來源于集體主義的行為結果，是用以控制集體行為的規則。而并非針對于個人主義方法論下的個人行為。因此，著名制度學派代表人康芒斯認為，制度是集體行動控制個人行動。而集體行動與所謂的制度密切相關，后者告訴個人能夠、應該、必須做什么或是相反。第三，分析范圍的全面性。制度分析方法堅守著一個信念。社會是個整體、綜合的大系統。其中的事物作為子系統是相互聯系和相互作用的。因此，進行制度分析上述公共問題或經濟問題時，應全面考慮各種制度因素的作用條件和演變過程。加以判斷、衡量與整合，從而尋找解決問題的方法之門。

二、制度分析方法在公共行政學研究中的特殊價值

制度作為公共產品，它是人們觀念的體現，影響著人們對各種行動方案的成本、收益的計算并最終影響著人們的行為選擇。而公共行政研究重心在于研究公共組織的管理活動和發展規律，在此過程中制度的研究和分析是必不可少的。因為公共組織的行為模式和權力運行都是在現實制度所提供的客觀規則的制約下發生的，其制度設計的優劣直接關系著公共組織提供公共管理的質量和效益。在公共行政的運行過程中，存在著各種正式的明文規定的制度和非正式的潛在的制度。它們相互配合、共同作用，其共同的目標在于應用各種行為規范保障公共組織對社會資源的進行科學、合理地分配。規制個人和組織非理性的行為選擇。具體而言，制度分析優勢主要表現在以下幾個方面：

1、制度分析方法著眼于行政環境的變革。能有效促進公共行政制度的構建。制度分析的核心是將行動與互動納入一種有規則和結構的開放系統中，分析行動與互動的邏輯可能性、規則、結構性位置、可能的后果、運行的機制。制度分析的出發點是變動中行政環境，在分析環境需求的基礎上，有針對性地進行公共管理制度平臺的搭建，即公共行政活動中以權力結構為主的一系列制度安排。如公共政策制定、執行制度，公共權力法律控制制度。公共機構改革的保障制度，府際關系的制約制度等等。并在此基本制度框架形成的條件下，不斷進行制度和環境協調、互動的探索。

2、制度分析能夠監控公共行政活動開展的有效性。公共管理活動的開展在于保證社會的公共利益。維護社會的基本秩序和安全。而制度的基礎價值恰恰在于增進社會秩序，保障公共利益免受非法的侵害。具體而言。制度作為一種行為規則，其目的在于抑制人們可能有的機會主義行為。它們都對不服從的行為實施某中懲罰。由此，制度便為減少公共管理的過程中存在的非理性和失范行為提供了一個剛性的環境約束，為預防權力和權利的濫用設置了行為框架和懲戒機制。因而，制度研究和制度分析對于科學衡量公共行政運行的規范性和有效性是非常必要的。從而有力地保障了公共行政基本目標的實現。另外，公共行政本身是個綜合的管理系統，而制度分析的價值正在于它能夠結合社會的實際發展狀況，為人類的公共管理活動提供明確行為模式和規則后果，從而有利于降低復雜的公共行政活動中的協調成本，限制并消除公共權力之間、私人權利之間以及上述二者之間的沖突和非信任，實現社會事務的有效管理。所以。我們理應充分利用制度分析的方法的上述優勢，強化對制度變遷和運行效果的實際考察，監測公共行政運作中目標和現實間的差距，有效地予以彌合。

3、制度分析方法有利于綜合、全面地研究公共問題。制度分析注重制度與環境的相互作用。其研究重心是建立與社會生態環境的相適應的制度規則體系。實現二者的良性互動。因此要求我們應通過全面地分析不同行政環境特征，綜合剖析和預測特定歷史、文化、政治、經濟背景下行政制度演變過程與發展走向，科學地制定、修正和廢止相關制度。從而有針對性地解決現實公共行政問題。此外，制度分析作為一種整體分析和跨學科的分析方法。具有研究范圍廣泛的特征。制度分析贊成跨學科的研究的視角，認為任何制度的建立和實施都是嵌入到復雜、多樣的社會關系當中。由于公共管理是社會中最重要、最全面的管理活動，因此，對其制度的把握和評價必然要深入到社會關系的深層次的結構中。采用多學科綜合優勢，全面剖析制度變遷的規律和評價制度實施的效果，從而為科學治理提供良性對策。系統地解決公共問題。最后，制度分析在方法論上的集體主義，能夠避免個人主義的非理性和認識的偏頗。從而保證我們多角度、全方位地認識和分析公共行政現象。

4、制度分析方法能夠促使我們更好的理解公共價值。制度經濟學認為人類社會的根本價值支撐和鞏固著社會結構和制度的根底。即“如果一個社會的基本價值得到堅定而一貫的公認，且如果必要。會得到堅決的衛護。它們就構成了該社會的制度支柱，并由此增加著社會有序化的可能?！笨梢姡鐣幕緝r值是制度建立的基石。制度構建時必須要遵循；反過來，科學的制度設置和良好的制度運行也會彰顯社會的普適性價值，維護和保障諸如：自由、平等、安全、公平等基本價值，實現制度和社會的要求相互滿足。公共行政作為公共產品的生產和社會利益的維護活動。其制度設計和演進必然要體現公共行政的公共性，而制度分析的功能則恰好在于嚴格監控制度運行。從而確保制度發展的價值取向。在不斷地探索制度變遷的規律過程中，深刻理解公共價值之所在。

5、制度分析方法有利于促進多種研究方法的結合，形成公共行政學研究的“合力”。我們知道，制度分析以歷史分析為基石，以整體分析為特征，這便要求在采用制度方法分析、解決公共行政問題時，自然與歷史分析、系統分析及比較分析等方法的交互使用。除此之外，制度分析和行為分析具有天然的契合關系。制度是人們制定的行為準則，是為了約束人們的行為而存在的，目的在于防止個人或組織在利益驅動下發生的各類權力(利)濫用行為。公共行政中的行為分析方法則著眼于公共管理活動中各類主體的行為方式和其產生根源的探究。該分析方法的優勢在于通過描述或記載公共管理行為的現象，挖掘行為產生的根源和動因，再針對性構建制度體系防止、消除違法和不當行為，最終解決公共行政運行中的行為失范問題。其分析的理論框架可簡單地歸納為：行為描述——行為透析(制度評價)——行為重構(制度構建)——行為指導(制度指引)等過程，其中行為動因的透析過程很大程度上就是針對于行為規則——制度優劣做出的評價和分析，行為方法與制度方法結合正始于此。在行為重構階段，其本身便是制度設計和完善的過程。而行為指導的環節則是以制度去約束、指引行為的具體體現。由此可見，公共問題的解決往往是上述兩種研究方法共同作用的結果。制度的缺陷通過行為方式表現出來，而行為的失范需要制度去糾偏，在循環往復的使用過程中。推動了公共行政的良性發展。

三、制度分析方法在公共行政研究中的規范使用問題

科學、規范使用制度分析的方法，直接關系著制度分析在公共行政學研究中優勢的發揮。因此，筆者認為應把握下述三個方面：

1、從宏觀角度上，應當構建完整制度分析框架，為制度分析提供科學的路徑。作為規范研究方法必須有科學、合理的研究框架，即將公共管理問題的研究放在制度的分析框架之中。規范的加以分析。為規范起見，這一理論框架應包含下列研究階段：第一。環境需求(行政生態)分析和PEST方法的使用。制度是應社會環境之需求而產生的用以約束人們行為的規則。那么，社會環境的準確描述和把握是制定和修正制度的先決條件。對于公共行政活動而言，其行政生態環境是多元的也是復雜的。通常，我們可以采用政治(Politics)、經濟(Economy)、文化(Culture)、科技(Technology)的綜合方式加以分析，即在公共行政改革方案的制定和管理制度的建構時。我們首要的工作便是要調查研究歷時態與共時態中的國情狀況。其中，政治民主化的發展。市場經濟和經濟一體化的客觀要求，傳統文化慣性和和諧文化的教化作用以及科技的發展和政務管理的創新需要等等，是我們研究我國公共管理制度中應必須綜合考察的行政生態特征和基礎條件。第二，現有制度適應分析。即分析對現有制度新的需求，既包括舊制度的廢止或完善，也有新制度的制訂。此階段應從公共行政領域所出現的理論問題和實踐表現出發。重點考察現有制度運行狀況與環境匹配程度。在缺少制度規制的領域及時搭建制度平臺，保證行政管理活動有規范可依，為制度所保；在分析發現舊的制度已無法使用其獎懲機制或行為模式實現公共管理應有效果時。及時完善和修正缺乏科學性、合理性的制度；如制度設計確已嚴重滯后甚至于阻礙了行政環境的發展便應果斷的加以廢止。其中采用何種舉措應取決于行政生態的改變程度和成本效益的權衡比較。第三。制度和環境互動分析(制度創新)。如果說前兩個分析階段主要著眼于環境對制度需求的層面上，那么這一階段則主要體現制度對環境的反向功能上。制度作為一種增進社會秩序的行為規范。為人們開展社會活動提供了剛性的規則環境，當然包含了對行政行為的指引和控制。從某種程度上講，正是制度決定了公共管理行為方式和行為過程。因此，在制度確立之后，絕不可一勞永逸，而應不斷地考察制度運行中所帶來的行政生態和公共管理運作方式的改變，經常性地評估制度對環境反作用的實際效果，反思制度創新的狀況，提升制度供給的效益，使公共行政行為做出更加合法與高效。制度的產生是環境發展的需要，并在特定的環境下運行，但制度并非只能消極的適應環境。而能夠積極的反作用于環境，即在與環境互動中，通過分析自身運行效果，評估二者發展的匹配程度，從而給予更為完善的制度供給，通過制度創新彌合公共管理現實發展和目標價值之間的差距。可見，只有關注環境和制度循環作用規律。才能有針對性的進行制度創新，切實達到二者在動態中相互調適。

2、從微觀層面上，完善制度分析內在機制的各種功能，為制度與環境的協調發展提供“內在驅動力”。制度體系自身的健全對于制度分析的開展和功能的發揮起著內部保障作用。通常而言，制度分析體系主要包括三個方面機制：制度制定機制、制度執行機制和制度保障機制。制度制定機制是反映制度誕生的條件和方式，營造了公共行政活動的剛性環境。以規則的方式提供了管理的行為模式和法律后果，使得公共問題的解決有據可依。而制度的執行機制的運行則重點著眼于制度規則具體落實的程度。分析制度在現實中運行的狀況和阻滯原因。在執行過程中則集中反映出制度對行政環境的適應能力。從而揭示公共行政活動的特征，體現出公共行政的社會價值和公共精神。制度的保障機制作用在于監控制度運行和執行的過程和實際效果。考察制度創新狀況，監測制度反作用于行政環境和二者的匹配狀況，從而確保制度設計實現預期目標。保障制度的權威性和嚴肅性。可見。三方面內在的機制在制度分析中互相聯系、互為依托，應當充分地健全和整合之，從而為最大限度地發揮制度分析的功效奠定基礎。

3、注重分析框架中多種分析方法并用。制度分析方法是一個集整體性、關聯性和歷史性為一體的研究方法的集成。因此，我們在該方法研究公共行政問題時，應有意識進行多種研究方法的綜合使用。如注重歷史分析方法，即研究制度產生歷史路徑、制度變遷的內在規律，以此來考察公共行政縱向演進的過程。在歷史環境變化的狀況下，反思制度的適應程度并及時加以變革和完善。使制度符合不同歷史時期之需求。在歷史分析中應特別重視總結制度變遷中模式的演進規律，從而尋找科學的制度路徑。這一點突出的表現在我國的行政體制改革進程中的制度模型選擇上，即從強制性制度變遷模型向強制性和誘致性的制度變遷模型相結合轉變。如系統分析方法的應用，制度來源于多種社會因素的綜合作用，這必然要求研究過程中進行跨學科的系統分析。任何一種制度的變遷都是源于各種社會關系的變革。因此。應從行政生態的諸多要素人手，分析社會大系統中各子系統的作用狀況，考察影響制度系統因素之間的內在關聯，從而得出公共行政活動中內在的制約條件和發展規律，進行制度創新并將成果置于社會的大系統中進行測試。最終實現制度、公共行政和社會系統的協調發展。最后，將行為分析和制度分析有效的銜接。事實上。行為分析和制度分析作為公共行政學研究的兩種重要的途徑。在使用時始終處于“你中有我、我中有你”的混同狀態。因此，要充分利用二者天然的關聯性，做到規范使用。構建從行為現象分析出發。經過行為分析、制度構建，最終實現制度制約行為這一循環往復的分析架構?？傊?。在進行制度分析時，應整合多種分析方法，達到全面、整體的分析公共問題。促進公共行政學的健康發展。

責任編輯 李 萍