對我國構建有限政府途徑的思考

摘要：對中國行政體制當前的現狀而言，建立“有限政府”是較為務實的起步方向。建立有限政府可以作為目前乃至今后一個時期內我國行政體制改革的主要目標。同時也為遠期的行政體制改革方略的展開奠定堅實的基礎，以至逐漸接近或達到黨的十七大所提出的行政體制改革的長遠目標。本文將對我國如何構建有限政府途徑進行初步的探討。

關鍵詞：政府；有限政府：社會

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)08－0142－03

現代政府是典型的有限政府。加入世貿組織以后，中國政府正在實現由全能政府向有限政府的轉型。政府的權威其實并不在于權力的張揚和炫耀，而在于這種權威是建構在權力制約基礎之上的公信力，是一種受制于法律的有限的權威。對于什么是有限政府，目前還沒有一個統一的界定。有人認為“有限政府”就是立法權受到限制的政府；還有人主張“有限政府”僅指在經濟職能上較少直接干預的國家行政機構等等。而筆者認為，“有限政府”指的是在確保增強政府能力，擁有超強的政府宏觀調控能力。能為社會公眾不斷為提供公共產品和公共服務。以滿足社會公眾不斷上升的訴求和市場經濟發展的客觀需要，同時又受到社會各界監督制約的社會組織。建設有限政府是一項巨大而復雜的社會系統工程。需要政府和社會各界共同努力和廣泛參與，學術界有不同的觀點，針對我國現實國情。筆者認為應從政府的內部環境和外部環境兩個方面著手逐步構建具有我國特色的“有限政府”。

一、構建有限政府的內部環境分析

(一)確立適應我國國情的有限政府的基本理念是建構有限政府的前提。適合我國國情的有限政府。首先必須是以“三個代表”重要思想為指導，是既符合科學發展觀、又堅持“五個統籌”；既符合政府現代化的一般特點，又體現中國化的特色；既能為社會提供高品質的公共服務。又能為社會提供高質量的公共產品。從而為我國社會主義和諧社會的構建提供一個全面的支撐。其次。明確我國有限政府建設的目標價值取向。凡是政府“不該管、管不了、管不好”的事項。政府應堅決“退位”；凡是通過市場調節能夠解決的，應當由市場解決；凡是企業能自主經營的，政府不干預；凡是通過中介組織、行業自律能夠解決的，政府不插手。對需要政府管理的事項，應在明確管理目標、管理標準和管理規則的前提下依法進行。通過政策引導、法律規范、信息咨詢、公共服務等手段，將政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，堅決避免成為一個“保姆式”的政府，而把它建設成為一個兼法治政府、和諧政府、責任政府、“陽關”政府、效能政府、節約政府、學習政府、誠信政府和人性化政府等具有多元化目標體系的具有中國特色的現代化政府。

(二)重塑政府與社會的關系是建構有限政府的必要條件。建立有限政府，需要合理整合和重塑政府與社會的關系。計劃經濟體制下，政府可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。行政機構集中了政治、經濟、社會、思想、文化各個方面的職能，政府職能囊括了社會生活的一切領域，政府過多承擔微觀管理職能，過多包攬社會事務，一切均在政府行政的范圍之內。都由政府做出明確的計劃安排。這一方面削弱了政府的宏觀調控職能。導致政府能力和權威的下降；另一方面又使社會權力相對萎縮，社會功能和自治能力減弱。有限政府意味著政府職能的有限退出，原來需要在政治領域解決的事務。現在可以在社會領域得到有效解決。隨著市場經濟的發展，社會越來越成為市場經濟活動的主體力量。政府要由親自“劃槳”轉變為主要負責“掌舵”。將“劃槳”的任務交給社會，逐步還權于社會，強化社會自治能力，改變社會資源配置方式，依靠社會自身的力量來配置資源。

(三)收縮政府權力是建構有限政府的關鍵。現代行政管理是一種以法律為依據的公共管理活動。要求政府的權力嚴格受到法制的限制，即權力有限。因此，政府在行政實踐上要切實放權。把一部分權力重新歸位，把自己有限的權力切實用好，作到真正放權，以切實保證把人民所賦予的權力真正用來為人民謀福利。有限政府絕對不能擁有無限權力，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。孟德斯鳩明確指出“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”建立有限政府就應該用分權制衡的手段把政府的權力和職能限制在維持正常的社會秩序上，督促政府去保障，而不是去侵害公民的基本權利。有限政府的確立有賴于政府權力的合理收縮，“只有在政府權力合理收縮時，這樣的政府才可能是真正意義上的有限政府”。另外，在此基礎上，按照職責分明、權責一致的原則以法律形式加以明確規定。從黨委、政府和人大三種權力結構的實際運作來看，構建有限政府，總的改革方向是黨委應當“有所不為”，明確黨政分工，集中精力抓好組織保障和政治領導；而人大則應當“有所為”。加強人大對政府的民主監督和制約；政府應當切實履行職能，依法行政，提高行政效率，最終達到我國政治權力結構的相對平衡與和諧。

(四)調整政府規模是建構有限政府的重要措施。一個“全能政府”必定是一個機構臃腫、人浮于事、冗員過多、行政經費龐大、國家財政負擔沉重的“大政府”，而“有限政府”則是機構簡潔、人員精干和辦事高效的“小政府”。需要強調的是這里所指“小政府”既不是指以降低行政效能為代價來換取政府規模的縮小的“小政府”，也不是指機構雖小，但出現權力錯位，權力膨脹，行政成本反而增大的“小政府”，而是指一個規模適度的政府。那么什么樣的政府才稱得上規模適度呢?筆者認為這主要是從兩個方面來衡量：一是政府規模應該確保政府職能的有效實現；二是政府規模必須與政府財政能夠確保支付政府的運行。政府行政管理費來自財政收入，而一定時期財政收入數量已定，因此，必須合理確定政府行政管理費占整個財政支出的比重，這個比重是衡量政府規模是否合理的重要指標。

二、構建有限政府的外部環境分析

(一)構建全方位的監督體系。列寧曾指出：“不受制約的權力，必然導致不受節制的墮落。有權力的人們使用權力一直遇有界限的地方才停止。”因此，為了更好的運用公共權力，必須對其進行有效的、全方位的監督，使其受到約束。

1、加強和完善相關法律法規的監督機制。首先。對于政府權力的制約最重要的在于憲法。政府權力的行使必須以憲法和法律為依據。通過制定憲法修正案以及最高法院對憲法的解釋等，來增強憲法對公民權利的保障和對政府權力的制約，以實現對公共利益的保護。政府其他部門必須受法院裁決的約束。對于國家機關誤用、濫用憲法賦予的權力。應該履行職責卻不履行等行為，目前我們只能靠內部協調或紀檢部門去糾正解決。不能通過法律手段解決。為實現行政法治，必須建立一套完善的憲法救濟制度，以憲法的高度加強保證對國家權力的保障和制約。使行政權正常運行。其次，加強立法監督和政協的作用，建立科學的政府權力運行機制。我國實行的是人民代表大會制度。人民代表大會是立法機關。《憲法》第二條規定“中華人民共和國的權力屬于人民”，第三條又規定“國家行政機關，審計機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”，這充分明確了我國立法機關對行政機關監督的憲法依據，這種監督主要是對政府行為的合法性合理性和公務人員是否守法和廉潔奉公進行監督。再次，強化司法監督。司法是實現社會公正的最后的、最有效的手段。我國的司法監督不完整。大到有中國人大監督，中到有檢察監督、司法內監督，小到有媒體、民眾、輿論監督，也頒布了各項法律進行監督，可是其監督作用并沒有充分發揮出來。而且。由于各種關系的干擾，“上級意志”的存在，司法監督缺乏獨立性，因而必須提高司法機關的地位和確保其獨立性，從體制和法律上保證其獨立行使監察的權力。

2、加強公民對政府的監督。毛澤東曾說過：“只有讓人民來監督政府，政府才不致松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”鄧小平也曾指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”隨著社會主義政治文明建設的縱深推進。公民的政治素養不斷提高，參與意識不斷增強，我國不僅構建了全方位、多渠道、多層次的公民監督制度體系，而且形成了較為完善的公民參與監督的格局。公民監督的示范效應正持續向其它社會領域擴展、輻射，其社會功能和價值日益凸顯，從而能有效地監督和制約政府及其公務人員的行為，使公民有足夠的力量監督和控制自己讓渡的權力，使少數人的執政是在多數人的真正同意和委托下進行的，促使國家機關切實根據公民的意志和愿望進行管理，從而使這種二元互動治理模式的存在有利于決策的科學化、民主化和程序化，更有助于避免行政行為的失范和行政倫理的缺失。

3、強化新聞輿論對政府的監督作用。對于掌握公共權力的人來說，阻止他濫用權力的方法之一就是建立起一套行之有效的權力約束機制。新聞輿論是這個權力約束機制的重要的組成部分，英國思想家邊沁曾對公共輿論的監督功能作了深刻的論述。他認為：“全體公眾構成了一個法庭，比其他所有法庭壘加起來還要重要。……這個法庭雖然會犯錯誤。卻不會受到腐蝕；它一直努力使自己更加開明，它囊括了一個民族的所有智慧和正義，它始終決定著公民的命運，它所作出的處罰無可逃避。”新聞輿論監督被譽為“第四種權利”，歷來為政府和社會各界所重視。憑借這新聞輿論獨特的影響力，并通過輿論壓力促使政府及其公務人員嚴格依法行政。輿論監督對權力的制約是因為輿論監督的強大社會影響力是其他任何一種模式的監督所不可替代的。

4、完善黨的監督。中國共產黨是執政黨，是領導國家政權和社會主義現代化建設事業的核心力量。黨的性質決定了它代表中國各族人民的根本利益，它不僅可以從行政機關的外部進行監督，而且可以從行政機關的內部進行監督。中共中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨紀律處分條例》，這將大大完善黨的監督工作。

從以上分析我們知道。政府受到黨、人大、政協、司法、政府內部、社會公眾、新聞輿論以及法律的監督，這樣構建起立體、交叉式網絡監督互動體系，對政府形成監督合力，將會大大提高政府的服務質量和服務水平。

(二)培育成熟的“第三部門”。20世紀80年代以來，“第三部門”(the third section)在全球性的“社團革命”和新公共管理運動的強力推動下。在全球范圍內迅猛發展，加之治理理論的發展和推動，第三部門又得以長足發展，影響深遠、世人矚目，在當今社會治理格局中已占有了重要一極，改變了以往“強政府”單一化的經濟和社會治理模式。“第三部門”(The third sector)成為時下公共管理話語體系中使用頻率較高的詞匯之一。追本溯源，“The third sector”一詞最早由美國學者Levitt于1973年在他的論文《The third secton New Tactics for a Responsive Society》使用，Levitt認為以往人們常常習慣于把社會組織一分為二，即非私即公，二者必居其一。然而，非公即私是粗陋的、偏狹的，它忽略了一大批處于政府和私營企業之間的社會組織，它們所從事的是政府和私營企業“不愿做，做不好。或不常做”的事，Levitt將這類組織統稱為“The third Sector”。培育和發展“第三部門”，是重塑政府和社會關系的關鍵。“第三部門”可以彌補“市場失靈”和“政府失效”的不足，它的發育成熟可以滿足社會日趨多元化的需要、制約政府權力、擴大就業渠道、完善社會保障制度、提高公共物品的供給效率等。可以有效地治理政府“管不了、也管不好”的社會事務。重新激活公共事務領域中的“治理盲區”或“治理真空”地帶。目前，我國“第三部門”雖已有了一定程度的發展。并承擔了社會管理和公共服務的部分職能。但總的看來。我國的“第三部門”發育不全，行為失范，自主性、自治性和服務性作用較弱，尚缺乏有效承載由政府轉移出來的公共服務的能力。這種狀況嚴重制約著“第三部門”介入公共服務的廣度、深度，使其難以擔負應有的責任。因此。要迫切制定和完善相關的法律規范，依法清理、整頓和改造現有各類社會中介組織，大力培育和支持社會中介組織的發展。努力建立起政府與“第三部門”的伙伴關系，授權于“第三部門”，逐步形成功能完備、行為規范的社會中介組織體系。在此基礎上。把一些政府“管不了、管不好”的公共服務職能交由它們去履行。

(三)加快電子政務的發展，打造政府的“信息高速公路”。所謂電子政務，就是政府機構應用現代信息和通信技術。將管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組。超越時間、空間與部門分隔的限制，全方位地向提供優質、規范、透明、符合國際水準的管理和服務。它是伴隨信息網絡技術的發展而興起的一種新型的政府行政管理方式。電子政務的發展有利于推動政府職能的轉變，強化對政府的監督，增加政府的透明度；有利于樹立“執政為民”的理念，建立政府與群眾之間溝通的新渠道，提高工作效率和決策的科學性、準確性；電子政務的發展使得信息迅速、有效、開放，使“黑箱”操作難度增大。從而做到公平、公正、及時、高效行政，徹底實現由“暗箱操作”向“陽光行政”的嬗變。國務院副總理曾培炎說過，“電子政務建設作為今后一個時期我國信息化工作的重點，不但有利于提高政府的監管能力、辦公效率和公共服務水平。而且可以帶動整個國民經濟和社會信息化的發展”。總之，打造電子政府，發展電子政務、實現政府管理信息化是我國行政文明發展的必然結果。

責任編輯 楊小民