轉型期我國公共政策制定中的利益分析

摘要：社會的轉型給中國利益格局帶來了質的變化，利益格局朝著多元化的方向發展，利益主體的矛盾和沖突不斷聚積和激化。因此，轉型期我國公共政策的制定，只有建立公正合理的利益協調機制，完善多元化的利益表達機制，健全公眾參與機制，才能形成和諧均衡的社會利益格局。

關鍵詞：公共政策制定；利益；利益沖突；利益協調

改革開放以來，中國社會進入急劇轉型的歷史時期。社會轉型的實質是利益的調整和再分配，由于舊的利益格局被打破，新的利益格局還沒有定型，政策環境充滿了不確定性。正如亨廷頓提出的一個重要命題所描述的那樣：“現代性產生穩定，而現代化卻會引起不穩定。”我國雖然已經大致建立了市場經濟的基本框架，但與市場經濟相配套的種種利益協調機制卻沒有建立起來，導致了社會利益格局的失衡以及由失衡引發的各種社會利益沖突的涌現。

一、公共政策制定過程中利益沖突的表現

1.個人利益與公共利益的沖突

現代經濟學的基本假設之一是經濟人理性行為假設，即構成人的行為的基本動力是追求自身利益最大化。但在現實情況中，公眾的認知與社會存在問題的嚴重程度之間有著巨大的差異。“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多留心到其中對個人多少有些相關的事務。”奧爾森在其代表作《集體行動的邏輯》中的論證表明：在存在共同利益的情況下，理性的個體不會為共同利益采取合作性的集體行動而更傾向于搭便車。“不管每個個體多么明智地追尋自我利益，都不會自動出現一種社會的理性結果。”

個體理性與集體理性的沖突在公共政策制定層面則突出表現為個人利益與公共利益的沖突。這是因為：首先，社會價值的標準是多元的。由于利益、權力、信仰、道德、習慣、情感等因素的交織作用，人們對同一政策問題往往會形成不同的甚至相互沖突的價值觀。其次，面對錯綜復雜、彼此沖突的價值選擇，政策制定者往往難以進行合理的比較和妥當的權衡，政策選擇在主觀上也將隨之陷入困境。最后，政策制定者個人的局限性使其無法針對具體的公共政策問題做出完全理性的選擇，無法對每一個社會成員的利益訴求進行客觀、全面、準確的判斷，這就使得政策方案本身就具有一定的局限性，無法有效實現個人利益與公共利益的平衡。

2.中央利益與地方利益的沖突

改革開放后的經濟政治體制改革，中央賦予了地方政府一定的相對獨立的利益和經濟管理的自主權，使地方政府的利益主體地位日漸突出，地方政府也具備了與中央政府討價還價的能力，進而成為獨立的利益博弈主體。一方面，以經濟建設為中心使得各地領導人都十分關注本地的經濟發展，不再像過去那樣隨意犧牲地方經濟利益來換取政治利益；另一方面，中央把滿足地方民眾利益要求的職責大量地轉移給地方政府，地方領導人不得不更多地考慮地方自身的利益。現代化的進程產生了許多社會利益要求，人們的期望值愈來愈高，而長期積累下來的諸多經濟社會問題，如失業下崗、住房奇缺、交通擁擠等問題逐漸尖銳起來，使得地方政府必須設法解決社會民眾的現實利益需要。因此，各地方政府開始以實現地方利益作為基本的行為模式，導致地方為了追求局部利益制定的微觀性政策與中央從全局出發制定的宏觀性政策偶有沖突，因而在公共政策制定過程中形成了中央與地方的利益矛盾。目前，各地向中央爭優惠政策、爭投資、爭項目等五花八門的競爭有愈演愈烈之勢。

3.正當利益與不正當利益的沖突

從理論上講，在法制健全的市場經濟體制下，隨著社會利益的分化，利益群體的存在和發展應該是相互制約、相互依存的，這樣既保證了整個社會鏈條的健康發展，同時也保證了每一個利益群體都可以得到屬于自己的合法利益，而不去侵害其他群體的利益。但是，中國社會的轉型是通過政府強力拉動的，公共政策對社會資源配置方式的調整一開始采取了非市場化的途徑，這使得社會利益結構重構的基礎具有某種不公正的特征：一部分利益主體是在市場競爭中通過優勝劣汰形成的，另一部分利益主體則是通過政治系統強力獲取社會資源而形成的。由于新舊體制摩擦產生了一定的規則真空和制度漏洞，導致部分利益主體對于利益的追求，是利用市場經濟體制的某些缺陷或者依賴政治權力來獲取，較少采用“公開博弈”的公平的、法制化的競爭形式，而較多采取非規范化的、不正當的方式。

在現實中，強勢利益群體結成正式的或非正式的團體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，這樣就會出現由某個強勢利益群體影響甚至操控公共政策制定的情況，嚴重破壞公共政策的公共性與正義性。更為嚴重的是，在現行決策體制下，部門和地方容易被公民社會組織所“俘獲”，形成一種“合謀共生”的關系。而對于弱勢群體而言，其自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來表達利益訴求，他們在政策制定過程中往往會被邊緣化。

二、公共政策制定中利益沖突產生的原因分析

1.社會利益格局調整

改革開放前，中國的利益格局是鐵板一塊的集體利益，個體利益（包括局部利益）服從于整體利益，同時在以國家為代表的整體的協調與控制下，個體之間在利益上平均化。改革開放打破了傳統政治經濟模式下分化程度低的社會利益格局，使得中國社會利益格局朝著多元化的方向發展。利益的驅動使不同的利益主體從自身的立場和觀點來看待社會生活和改革中的一切事物，并且自覺或不自覺地表現出維護自身利益的傾向，而不同的利益群體具有相對獨立的政治經濟利益，尤其是新生利益群體，更希望通過參與政策制定過程來保護自身利益，希望政府在政策制定過程中多考慮行業的利益，一些擁有重要資源的個體也積極參與政策制定過程，希望政策反映他們的呼聲，他們在爭取、實現和維護自身利益的過程中已經較為充分地認識到政治在社會利益分配和人們利益實現中的權威性地位。而社會轉型必然會帶來社會利益關系的調整、社會利益格局的重構，即使不觸動原有體制中既得利益者或者對其先期進行足夠補償而推行所謂無人受損的改革（即經濟學上的“帕累托改進”），也會發生相對利益受損的情況，使利益受損者對任何損害其既得利益的決策方案改革都會強烈反對，利益沖突就成為一種常態。

2.公共物品有效供給不足

一方面，公共物品的供給由經濟發展水平決定，經濟發展水平高，社會財富總量就大，公共政策制定中可以支配的物質資源也就相應增加。改革開放以來，中國經濟保持了持續快速增長的良好勢頭，人民收入和生活水平有了顯著提高。但由于人口多、基礎差、底子薄，社會生產發展仍然相對不足，政策制定中可資利用的物質資料不充分，無法滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。另一方面，盡管“管理社會公共事務，提供公共產品是政府的基本職能之一，它體現了公共利益這一現代民主政府的本質屬性，離開了這種公利性，政府就從根本上失去了存在的必要性和合法性”。但是，政府在公共物品的供給過程中，也有其自身存在的缺陷。公共部門特別是政府壟斷了公共物品的生產和分配，由于缺乏有效的競爭機制、監督機制和降低成本的激勵約束機制，導致政府對公共物品的供給無法適應社會利益關系的調整而進行相應的變革，決策機制僵化，并使政府規模、政府職能、政府預算呈現不斷擴張的趨勢。加之政府部門及其官員可能會因為追求自身的組織目標或自身利益而損害公共利益和社會福利，使公共政策制定偏離了公共利益最大化的目標，導致公共物品有效供給不足。公共物品總量不足以及供給的低效率，必然會引起利益主體在政策制定過程中就有限的資源進行爭奪，從而產生利益分配上的沖突。

3.公眾利益表達方式不足

我國改革開放之前實行的是全能政府主導型的政策制定模式，“內輸入是當代中國政策制定過程中利益表達與綜合的主導形式，它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權力精英的政治折沖”。政府同時承擔利益聚合和利益表達功能，將不可避免地造成政府在這兩種角色之間協調的困境。由于決策部門掌握公共權力并擁有組織和動員社會資源的優勢，它們往往依據自身對問題相關者利益的認定而單方面確立政策議題及議程，而作為公共政策的直接利益相關者的公眾在問題建構和議程確定方面未能發揮主導作用，其利益表達缺乏健全的制度和程序保障。雖然我國建立起了諸如人民代表大會制度、共產黨領導下的多黨合作制度和政治協商制度、社會協商對話制度、聽證制度及輿論信訪制度等，但執行這些制度的體制、措施及程序還不健全。如社會協商對話制度在實施過程中“更多的是作為一種手段來強調，而不是作為一種程序運作的價值偏好來強調”，表現為經常性、制度化不夠，偶然性和隨意性較大。聽證制度是改革開放以來我國政策制定過程中逐步實施的一項公眾參與制度，其基本精神是以程序公正保證結果公正。由于聽證事項及相關信息透明度不夠，信息不對稱，影響聽證代表平等表達意見，加之缺乏對聽證意見的積極回應機制，也就使聽證效果不盡如人意，特定社會群體的利益表達被忽略，利益聚合不充分，利益沖突被忽視。

三、轉型期我國公共政策制定中的利益協調

1.建立公正合理的利益協調機制

資源的有限性與利益需求的無限性導致了政策制定只能滿足一部分人的利益而不得不犧牲另一部分人的利益，這必然導致主體間的矛盾和沖突。這時就需要政府有一套完備有效的利益協調機制，也就是公共政策制定要在對公共利益總體把握的基礎上，對個人利益與公共利益、中央利益與地方利益、長遠利益與短期利益、直接利益與間接利益等復雜的利益關系有一個綜合的考量和把握，承認并協調各主體間的利益矛盾。一是對社會利益主體的獲利行為進行規范，保護合法利益，肯定合理利益，取締非法利益，形成和諧的社會利益分配機制。二是建立健全合理的利益補償機制，不將社會轉型成本轉嫁給任何個人和群體，對因社會轉型而利益受損的社會成員提供一定的補償，減少改革的阻力。十七大明確提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養和住有所居”五有目標，這意味著中國公共政策已經把實現利益協調基礎上的全民福利作為目標，正在實現從經濟政策向社會政策的范式轉變。

2.完善多元化的利益表達機制

“當一個社會經歷了經濟與技術變化，當它獲得了與這些變化過程相關的態度時，就會出現導向更高程度利益表達的傾向和行動手段。”對于處于社會主義初級階段的中國而言，體制轉軌全面推進所導致的經濟、技術及價值觀的變化，特別是利益多元化導致的社會利益分化程度的日益加深，加快了社會分層的速度，推動了利益群體的增生，公眾的利益表達愿望也隨之不斷增長，這就對利益表達機制效能的發揮提出了更高的要求。

政府應制定和完善相關法律法規，建立健全能夠充分反映不同利益群體意志的利益表達機制，協調不同社會利益群體之間的利益關系，在政府和公眾之間架起有效溝通的橋梁：繼續完善選舉制度，強化代表和選民之間的利益代表關系；繼續完善信訪制度，政策制定過程中應該把矛盾和問題的解決率作為政績考核標準而不是以低上訪率為標準，使這一利益表達渠道暢通無阻；通過法律建立弱勢群體的利益代表組織，增強弱勢群體表達利益的能力；建立合法的抗議機制，增強民眾對外施加壓力的能力；完善政府政務公開制度、社情民意反映制度和社會聽證制度，建立上層與下層的協商對話和處理問題的反應機制等。

3.健全公眾參與機制

進一步完善公眾參與的組織途徑。利益團體的組織化參與是拓寬參與渠道和提高參與效能的重要途徑。鑒于目前許多社會團體對政府部門的依附性過強，應逐漸將這些組織從官方機構中剝離出來，使其能夠真正成為利益聚合和利益表達的主體。與此同時，政府還應努力營造有利于利益團體發展的外部環境，制定相關法律，保障其規范化發展，使利益團體參與政策制定的過程在合法的制度框架內進行。另外，對于規模過大、占有社會資源過多、對公共政策影響力過強，甚至會通過施加壓力主導公共政策制定方向的利益集團，政府必須通過有效的制度設計，分化并瓦解利益集團，削弱其勢力，當社會分成更多的利益集團、更多的追求目標、更多的偏愛時，它們可以互相抑制，而那些本來可以構成共同情緒的人就會較難有機會互通信息聚集成團。奧爾森的“集體行動的邏輯”理論告訴我們，成員人數較少的利益集團較之人數較多的大集團更容易正確反映成員的利益偏好，也更容易組織起來發揮作用。

轉型期我國公共政策制定中存在著繁雜交錯的利益關系，建立并完善利益協調機制，有效解決利益沖突和矛盾是政府應有的責任。在政策制定過程中，需要容納、匯聚不同利益主體的利益訴求，以形成具有最大涵蓋面的政策選擇，需要各政策主體以平等的地位、相當的素質和能力參與，需要有能為公共的、長遠的利益而割舍自身利益的道德覺悟以及認同政治一體化的政治責任感。相信隨著轉型期政府、市場、社會組織的功能和價值的逐漸分化，黨的“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的執政理念，將在公共政策制定中得到體現，并融入政務流程，落實到公務員的具體行為中，從而在動態中保持利益格局的均衡協調，最終實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養和住有所居”的美好藍圖。

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責編：曉嵐