“村改居”社區居委會管理中的問題及對策分析

摘要：我國“村改居”社區居委會是伴隨著城市化進程而出現的，它是有別于村委會和城市居委會的一種新型居委會。由于其產生的時間較晚，“村改居”社區居委會的改制工作仍在摸索當中。本文著重針對“村改居”社區居委會管理中存在的職能定位不明確、管理人員素質不高、社區參與有限、經費來源模糊、法律法規欠缺等主要問題，提出完善我國“村改居”社區居委會管理的具體建議。

關鍵詞：社區； 村改居； “村改居”社區居委會； 城市居委會

中圖分類號：C916文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）11－０171－０3

一、 “村改居”社區居委會管理的含義與特點

隨著我國城市化的步伐不斷地加快，很多農村地區自主或者被動地進入到城市化的浪潮當中，其管理體制、經濟結構和生活文化需求等方面發展到了城鎮的水平或者接近于城鎮的水平，或者是由于要適應村級行政區劃的重新調整等形勢，被強制性地劃入到城市建設的規劃區域之內，這些地區都面臨著要進行“村改居”工作。而“村改居”社區居委會就是在這種背景下產生的，它是指將原來的農村村民委員會撤銷，改為城市社區居民委員會，用城市的管理模式去治理被城鎮化的原農村地區。而“村改居”社區居委會管理就是指以“村改居”社區居委會為管理主體，采用科學的手段，對轄區范圍內實施的有效組織管理。

我國“村改居”工作大體上是從20世紀90年代開始進行的，由于開展的時間較晚，發展仍未成熟。進行“村改居”地區有別于原來的農村地區，也與一般的城市地區相區別。因此，通過對我國“村改居”社區居委會、村委會和城市居委會管理進行區別比較，可以看出“村改居”社區居委會具有以下的特點：

第一，過渡性。這種過渡性主要體現在管理主體、管理體制和管理人員等方面。在管理主體方面，管理主體是“村改居”社區居委會，它是由村委會轉變為城市居委會的，“村改居”社區居委會的產生就是為了適應從原行政村過渡到城市社區的地區在管理工作上實現和平過渡；在管理體制方面，“村改居”社區居委會仍然采用農村村委會的管理方式、方法進行管理，對社區的管理依然依靠傳統的宗族關系手段，同時又受到城市居委會的影響，在某些方面已經實現了與城市居委會的銜接；在管理人員方面，“村改居”社區居委會成員主要是由原村委會的班子簡單組合而成，社區管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔任。

第二，模糊性。一方面，“村改居”社區居委會在經費來源上比較模糊?！吨腥A人民共和國居民委員會組織法》(以下簡稱為《居組法》)修改草案第26條規定：居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的工資的范圍、標準和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付；同時居民委員會的公益性設施由當地人民政府統籌解決，政府及其有關部門需要委托居民委員會承辦的事項，應提供必要的經費和條件。而村委會在履行行政管理職能時并沒有得到國家財政補貼，公共事務、村干部的工資等方面的支出也主要由村集體經濟承擔。而“村改居”社區居委會由于改革不到位，還存在集體經濟成分，因而經費來源多來自于集體經濟組織。另一方面，指導“村改居”社區居委會管理的法律規范比較模糊。城市居委會有《居組法》對其管理工作進行指導，村委會有《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱為《村組法》)進行約束，但由于“村改居”社區居委會具有其特殊性，在工作中往往不能完全參考《居組法》的規定，導致在法律指導上比較模糊。

第三，環境復雜性。一是人口構成的復雜性?！按甯木印鄙鐓^的居民大都是由農民轉化而來，居民社會生活圈子比較小，生活環境是比較穩定和封閉，彼此之間存在聯系。而城市社區的居民一般來自不同的地方，彼此之間聯系較少，生活環境比較開放，生活中顯得更為獨立。“村改居”社區多數處在城鄉結合部，除了原來的居民，還會大量涌入的外來打工者，沖擊著原有的人口構成。二是經濟環境的復雜性。“村改居”后的社區經濟成分比較復雜，農村原有的集體經濟尚未完全轉制或者難以進行有效的處理而依然存在。而且仍有少數居民從事農業生產工作，依靠土地生存。而城市社區的經濟主要是比較成熟的工商業，實行的是市場經濟模式。

二、 我國城市“村改居”社區居委會管理中存在的主要問題

“村改居”以后，由社區居委會代替了原來的村委會，管理體制發生改變，社區居委會也按照《居組法》的要求進行了改組。但由于在大部分地區，原村委會的影響力巨大，導致在實際改造的工作中，兩者的關系沒有理順，在多方面產生了一些比較突出的問題，影響著“村改居”社區居委會的良好運行。

（一） “村改居”社區居委會管理職能定位不明確

在職能定位上，“村改居”社區居委會的職能能否順利轉變，將直接影響“村改居”社區居委會的工作能否順利進行。傳統村委會的職能主要是管理本村事務，管理的是本村村民，以及對村經濟組織進行管理，行政色彩較為濃厚。而城市居委會的職能主要體現在提供社區服務上，實現的應是服務職能，管理的對象不再只是原來的村民，還要面對很多外來的人口，對于經濟部分則不再進行統一管理。目前大部分“村改居”社區居委會未實現由行政職能向服務職能的轉變，無法按照社區的要求對社區進行有效管理，也無法向社區居民提供衛生、治安、教育、社會保障等社區基礎服務工作。由于政府對農村向城市轉變的復雜性了解不夠，準備不足，因此在取得城市發展需要的土地以后，不愿意觸動原有的利益格局和人事安排，沒有將新改造的社區納入到整個城市的統一管理體系當中，將“村改居”社區事務留給原來的村組織自行解決。

（二） “村改居”社區居委會工作人員的素質有待提高

目前，“村改居”社區居委會工作人員主要是由原村委會的班子簡單組合而成，社區管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔任的，這些人員的學歷普遍不高，在管理工作上主要依靠的是個人威望和傳統經驗，還停留在使用“土辦法打天下”的局面。無論在工作方法上，還是在管理理念上都顯得創新不足，思想不夠開放，再加上年齡偏大，學歷不高，導致他們在工作上創新不足。

（三） “村改居”社區居民適應能力不強，社區參與有限

首先，農民傳統的觀念根深蒂固，對土地的依懶性很強，受到傳統生活習性的影響，“村改居”雖然將其身份改變為城市居民，將其居住的地區由農村轉變為城市，但很多人無法改變其農民的意識，下至居民，上到“村改居”社區居委會的管理人員對社區的認識，仍然停留在原來的行政村上。例如，不少居民仍習慣稱呼居委會主任為“村長”，稱呼其居住的社區為“我們村”。可見，居民仍不適應新的變化，思想觀念仍停留在未改制之前。若“村改居”社區居委會的管理人員是由社會招聘而來，居民對其容易產生不信任感，容易出現“村改居”社區居委會工作不能落實的局面。

其次，“村改居”以后，居民不能再像以前一樣依靠土地生活，因此成為了失地人員。雖然這一部分人轉變為城市居民，就業環境變得比較寬松，但由于大部分人的文化素質不高，又沒有掌握相關技術工作，使這一部分人的就業存在困難?！按甯木印钡那嗄暧捎谟心贻p的資本，尚且可以快速地找到工作，但很多人特別是“4050”人員，就存在著很大的困難。而部分就地安置的居民，由于缺乏技能和上進心，造成不少居民游手好閑、不思上進，不能融入到改變后的社區生活。

第三，由于選舉制度的改變，導致社區居民的參與度不足?！洞褰M法》規定村民直接提名產生候選人，以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會。雖然按照《居組法》也是采取直接選舉的形式，但在實際工作中，居委會成員的產生采取的方法是間接選舉或者直接向社會進行公開招聘。這對于“村改居”的居民來說，居民不能再像以前直接參與社區的事務，這會導致居民參與社區管理的權力減少，喚醒不了居民參與社區自治的意識，從而影響社區居民參與社區自治的積極性，也使“村改居”社區居委會的工作難以開展。

（四） 經費來源比較模糊

由于涉及到原村民的實際利益和今后利益分配等重大問題，但在“村改居”過程中產權制度等改革不到位，政府相關職能部門又沒有出臺統一的集體土地和集體資產的處置方法等情況下，在我國“村改居”工作中，我國很多地方都在這一環節被卡住了。很多地方由于缺乏指導，就直接簡單地將生產大隊改為居委會，將原來村民擁有的村集體資產的所有權，實行“村改居”后的“集體資產權屬關系不變”原則，將集體資產簡單置換，使“村改居”社區居委會這一本來不應具有的經濟管理職能的城市群眾自治組織接管了原生產大隊的權力，造成“村改居”社區居委會和居辦集體企業政企不分的局面。由于社區管理中的經費來源多來自于集體經濟組織，因此集體經濟組織在社區管理中占了主導地位，而“村改居”社區居委會則淪為附屬地位，嚴重削弱了居委會的職權。根據《居組法》第十七條規定，居民委員會的工作經費和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付。但在實際工作中，由于上級政府受財力的限制，從減少政府開支的角度出發，往往未將“村改居”社區居委會列入政府財政支出，而改由居辦的集體企業所承擔。這種結果導致政府把財政責任推給“村改居”社區，使其容易重走以前的由村委會作財政支出的舊路，更加使其政企不分，并且影響居辦集體企業的健康發展。

（五） 缺乏健全的法律規范

在“村改居”過程中，由于沒有明確的法律法規，導致“村改居”社區居委會在管理工作中缺乏制度的保障。在發達國家，凡是要進行改革之前，要先立法，然后按照法律的要求進行改革，這樣做既有法可依，改革又有法律的約束，又能落實改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相關的法律規范，因此在改制的過程中出現某些問題難以解決，如有很多“村改居”社區采用的仍是原來農村的社會保障體系，農村的社保體系覆蓋面低、保障水平較差，改制后的“村改居”社區居民未能享受到城市居民的社會保障體系。

三、 加強我國城市“村改居”社區居委會管理工作的若干建議

（一） 完善“村改居”社區居委會管理體制

由于我國長期存在的城鄉二元體制，使農村與城市之間的跨度較大，體制也不盡相同。因此，“村改居”工作存在其特殊性和敏感性，在進行新的組織體系的設置之前，我們要立足現實，基本保持原狀，又要有適度的改革，使“村改居”社區居委會一步一步地轉變為適合城市社區發展的要求的管理組織，實行和平過渡，從而安定民心。在管理方法上，要吸取原村委會的治理經驗，借鑒村民自治的合理因素。例如在選舉管理人員時，借鑒原行政村候選人的產生辦法，即村民直接提名產生候選人，以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會，保留民主的做法，發展基層民主。在管理模式上，要推進模式的創新，例如健全科學合理的社區自治體系，建立與基層黨委、政府、社區企業等單位共建社區的機制；組建新的社區工作網絡，招聘專業的社區工作者，加強“村改居”社區居委會管理人員隊伍的建設；強化社區服務，建立完善的社會保障體系，把“村改居”社區的社會保障體系納入到城市的管理體系，按城市的標準執行。

（二） 推進“村改居”社區居委會職能的轉變，有效提供社區公共服務

“村改居”社區居委會要把一般的社會管理職能和經濟管理職能區分開來。應逐步將“村改居”社區居委會與社區企業分開，將社區管理的公共事務與社區企業的經營行為分開，減少經濟功能，增強管理、服務、教育等其他功能提供更多的社區公共服務。首先，“村改居”社區居委會要向社區居民提供完善的就業服務管理，以及進一步完善居民的社會保障體系。“村改居”以后，居民失去賴以生存的土地，成為失地又失業的弱勢群體。因此，“村改居”社區居委會應著重完善勞動就業培訓體系，“村改居”社區居委會可以不定期地邀請專家和志愿團體為居民提供免費的勞動技術培訓；可以通過與企業的良性溝通，擴大就業信息來源，為居民提供就業的平臺。其次，“村改居”社區居委會作為公益型服務的提供者，應做好整體的規劃，為社區居民服務。由于公益型服務的重要特點在于，它是免費提供給社區居民的，而進行公益型服務的資金主要來源于上級政府的財政撥付。“村改居”社區居委會不能只依靠政府的資金，還要依靠社區內企業的、志愿團體等提供的籌資。第三，在社區開展互助性服務。“村改居”地區在這方面具有優勢條件，原來的行政村擁有傳統的宗族關系，居民間相互關系非常密切，“村改居”社區居委會可以設立社區治安聯防隊伍，由社區的失業居民擔任，利用他們對社區的熟悉度，對社區的治安狀況進行管理；還可以培育志愿團體，定期探訪社區的孤寡老人，提供公益性服務。

（三） 培訓“村改居”社區居委會工作人員

“村改居”社區居委會的治理，最重要的還是要關注居委會工作人員的能力與素質。目前“村改居”社區居委會中有一部分是由原來的村委會工作人員所擔任，其素質較差引起了人們的注意。相對來說，留任一部分工作能力強的原村委會干部是必須的，因為其對于“村改居”社區各方面比較熟悉，比較容易開展工作，但應注意對這一部分工作人員進行引導和培訓，轉變其原有的思想觀念和工作方式。加強對“村改居”社區居委會的工作人員進行培訓，除了依靠正規的學校教育，還必須結合“村改居”社區工作的實際需要，不斷加強對社區工作人員的管理知識、法律知識、民主意識等方面進行培訓。通過學習，不斷總結經驗，把實踐中的工作經驗上升到理論認識的高度。同時在培訓學習的過程當中，為了提高社區工作人員的素質，可以引入工作人員的競爭機制，采取目前比較流行的績效評估制度，從各方面對“村改居”社區居委會工作人員進行考核，此外，還可以定期從社會進行公開招聘，促進競爭機制的有效實行。

（四） 積極推進“村改居”社區居民參與社區自治

首先，采用多種形式調動“村改居”社區居民廣泛參與社區自治的積極性。一是要進一步強化宣傳，培養居民的社區意識?！按甯木印鄙鐓^居委會可以通過對社區居民樹立強烈的社區意識，促使他們轉變過去的原有觀念，是促使他們廣泛參與社區建設活動的思想基礎。強化宣傳要注意有針對性、廣泛性和多樣性。二是要建立和完善居民參與的機制。從長遠來看，要使居民參與自治建設社區的積極性保持下去，就必須將居民參與社區推向規范化、制度化，要依據有關法規、政策，通過民主程序和法定程序制定相應的規章制度，形成一整套參與機制。三是要堅持社區需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調動居民廣泛參與的積極性?！按甯木印鄙鐓^居委會應將社區居民的實際需要放在首位，把解決群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區工作的重點，從而調動居民廣泛參與的積極性。

其次，“村改居”社區居委會應大力培育社區自治組織，提高社區內單位廣泛參與社區自治的積極性。社區自治組織主要是指社區中介組織，如志愿者協會、業主委員會等組織。通過多種形式營造社區共建的氛圍，“村改居”社區內單位通過參與、支持“村改居”社區自治工作，使社區資源得到最佳整合與配置，促進社區與單位的共同發展。還需注意要在不斷探索、總結共建經驗的基礎上逐步構建企事業單位參與社區建設與社區自治的機制體系，逐步把“村改居”社區自治推向制度化的階段。

（五） 健全法律法規，為推動“村改居”社區居委會管理提供法律保障

“村改居”社區居委會在工作中，由于缺乏有關“村改居”工作的配套法律、法規，使“村改居”社區居委會的工作較難開展，難以推進“村改居”社區的建設和發展。雖然已經出臺《村組法》和《居組法》等相關法律，但“村改居”后的社區居委會由于其存在背景的特殊性，在過渡工作中，這兩部法律都不能處理好有關“村改居”社區居委會的職能和換屆選舉等有關問題，因此，應加快完善“村改居”配套的法律、法規，以法律來約束和指導處理好過渡工作。各級地方政府應根據各地的實際情況，出臺相關的地方文件，給予“村改居”社區居委會管理工作在程序上的指導。除了要制定文件，還應做好落實工作，保證文件的執行，并在適當的時候對相關文件進行修改，以適應形勢的發展。同時，還應建立一套具有銜接功能的基層社區自治法規體系，以此來協調在村民向居民的過渡中出現的適用法律的相互沖突，以及主體之間的矛盾關系，保障由村民自治向居民自治的有序過渡，推動“村改居”社區居委會的管理工作順利進行。

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責任編輯肖利