美國地區政府怎樣發債？

這幾年支持地方政府發債的聲音日益高漲，最近一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國務院等待批復。財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。這意味著，學界關注多年的開放并加強地方政府發債管理的改革大思路，正逐漸浮出水面，而投資者也將增加一項新的投資選擇。

世界上多數國家都允許地方政府發債，美國在這方面的經驗尤其成熟，下面是美國芝加哥的一個詳細的地方政府債券的案例，我們或許可以從中得到啟示。

Naperville是位于芝加哥西郊的一個小鎮，風景優美。Naperville的學區是203學區，以Naperville北高(Naperville North HighSchool)著名。2007年因為入學人數的增加和校舍逐漸老舊，學區討論將其翻建。總的翻建金額經過測算將達到1.149億美元。

一次性的讓Naperville到哪里募集這筆錢?募集成本高不高?又如何償還呢?償還方式是什么呢?這成為當地市政公共融資部門(Public Finance)的首要任務。該高中．每年的預算來源主要有以下幾個方式：

1，Naperville市政府收繳的當地每年的地稅收入。這部分大約占到每年預算的83％。所有Naperville地區的房主每年要交給地方政府房屋價值的2％左右的地稅。這個地稅是政府部門每年作房價評估后每家每戶來確定的。每年每戶的地稅會以書信方式通知到戶。

2．伊州政府會提供9％左右的費用。

2008年，經過地方公民投票決定，以地方政府債權形式籌集$4300萬美元建筑債權，來滿足建筑物承建的資金需求。主要以地方政府每年收繳的地稅來償付。203學區于2008年5月1日首期發行$1000萬美元債券。余下的$3300萬美元計劃在2009年1月發行。債券的銷售收入被存入資金項目基金作為總額$1.149億美元設施項目計劃的一部分所需資金。

根據地方公民投票，需要的這$1.149億美元，其中的$4300萬美元的債券將以一般責任債券(General Obfigafion Bonds)的形式發行，以替代性收入債券(Alternate Revenue Bonds)形式發行$3600萬美元(資金來源于增加的地稅)，另有$120萬美元現金的土地基金(Land funds)、在6年內積累$3270萬美元運營收入、以及$200萬美元的利息收入。

一般責任債券是由發行方的稅收能力來支持的。也被稱為滿信用債券(full faith and credit bonds)。一般責任債券的發行主要用來為不能產生營業收入的地方政府項目募資。比如公立學校或政府辦公建筑。需要提到的是，因為一般責任債券是靠稅收來支持的，也因此需要取得所有賦稅人的同意。所以債券的募集書上會聲明發行方有權征收稅賦。

一般責任債券由于有收稅償還債務的能力，信用風險很低。但購買者還是應該在購買前分別作出償還能力的分析評估。確定地方政府作為債務方，它的債務相對于地價，人口，收入，和其他經濟數據，是否維持在可以控制的冰平。

而收入債券指的是用來為可以產生營業收入的項目來融資的債券。這些收入產生的主體‘是地方市政企業，收入是從具體一家這類企業的運營中產生的。產生的收入來自于運營中的用戶收費。例如高速公路費，機場運營收入，上下水使用費，醫院營業收入等。這種債券的發行基于使用者將最終支付項目費用。

收入債券不是由發行方稅收的全信用來支撐的。僅僅由收入來支撐。比起以全信用來支撐的“一般責任債券”，收入債券的風險高一些，因此收益也比同一發行方發行的一般責任債券的收益高。

由于收入債券不占用稅收資源，因而不需要公民投票通過，但收入債券在發行前還是要符合一套要求的流程。當考慮發行收入債券時，要由獨立的專家團隊來確定這樣一個項目是否需要，建成的設施是否能在顧客愿意付出費用的情況下，提供服務。

收入債券附有收入債券契約。這是一份描述收入債券持有人權利和保護持有人利益的受托方職責的文件。這份文件描述了受托方如何將收入用于運營成本的方式——即基金的應用方式，所謂的基金流。

如上所述，地方政府債券在美國的應用很健全。對于一般投資者來說，地方政府債券是非常好的一種投資工具。

從募資角度而言，政府債券給地方政府提供了一個新的渠道。而最重要的，這套流程和手續也要求地方政府的財稅更透明，更市場化運作。這套流程對打破地方政府黑箱操作也起到了促進作用。建議我國從試點出發，從收入債券做起，以具體項目為操作單元，操作相對可控，信息披露相對簡單，財務公開化阻力小，容易形成突破。有利地區政府債券市場分步驟逐步走向成熟。

(作者任職于亨巨投資公司)