泛長三角之路，機遇與挑戰并存

“長三角現在存在的問題，還將繼續存在于泛長三角經濟模式中。”華東師范大學長江流域發展研究院沈玉芳教授指出。

日前，第三屆長三角及長江流域發展論壇在上海市召開，泛長三角區域合作被多次提及。有專家稱，相關方案在這個夏天似有出籠之意。如何能真正做到“一體化”?時至今日，這依然困擾著長三角的兩省一市。

改革開放初期，國家即提出長三角地區經濟融合的設想。1983年，還專門設立了國務院上海經濟區規劃辦公室，建立了兩省一市的“首腦”會議制度，如十城市市長聯席會議制度等。但該辦公室于1988年被撤銷，原因之一據說就是對打破不同地區各自為政的局面起不到實質性作用。

時至今日，“各自為政”甚至“畫地為牢”依然是長三角地區實現大融合的體制性障礙：高速公路修到省(市)邊界，與鄰省(市)的高速公路網只有數千米之遙，卻突然成了“斷頭路”；毗鄰的港口資源由于分屬不同的省(市)，無法得到統一規劃和優化配置，甚至出現了明顯的不合理布局；出租車購置、藥品招標采購等領域被地方政府“巧妙”地設置壁壘，外省(市)企業只能感嘆“強龍斗不過地頭蛇”……

在政績主導的行政框架之下，出現上述問題其實不難理解——出于本位利益的考慮，有關政府部門在盡量吸收外地資源為本地GDP增長服務的同時，也會非常小心地避免本地資源外流，或者避免自己在“一體化”的過程中滑落到不利地位。

可以說，正是各地政府的種種“小九九”，導致了長三角地區一體化“叫好不叫座”。以至于有人說，阻礙長三角一體化發展的“主力”恰恰就是天天把“一體化”掛在嘴邊的地方政府。

一個得到公認的觀點是，要實現不同行政區域之間的協調發展，應該以市場為主導來實現要素的流動和資源的優化配置。問題在于，“市場”遭遇“政府”的時候，往往顯得力不從心，甚至束手無策。于是又有人指出，一體化要求政府更多的“有所不為”，用“退”來給市場讓出施展的空間。但是在缺乏制度保障的情況下，要求地方政府“自我犧牲”的想法充滿了理想主義色彩。

國務院《指導意見》出臺之后，如何確保長三角地區真正步入一體化發展的黃金時代?作為制度供給者的政府在體制、機制創新方面還有很多工作要做。甚至可以說， 《指導意見》的價值不應該僅僅是長三角在經濟發展方面突出龍頭地位，還在于要求該地區在政府理念、行政模式等方面摸索出一條適合長久發展的新路來。

同時，更多的擔憂逐漸浮出水面，人民幣升值、勞動生產力成本上升、環境成本加大、原材料價格上漲陰影籠罩下的長三角，一旦進行泛長三角區域合作，預料中的美好前景究竟能實現到什么程度，這條即將開通的“泛長三角”新航線，到底埋藏多少暗礁，還是個未知問題。

長三角經濟外擴迫在眉睫

2008年8月6日，“泛長三角”第一次出現在國務院的文件中。 《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》明確寫道，“積極推進泛長江三角洲區域合作”。

短短一句話，引發地震式的反響，從專家到各級政府，一時之間，響應者甚眾。

泛長三角的范圍圈定成為其中最受關注的問題，“今后，江西省的一部分以及安徽省將成為泛長三角區域經濟的一部分，但針對本次《意見》出臺的規劃還是針對‘1+2’的長三角區域經濟，而非泛三角洲區域經濟。”上海市哲學社會科學規劃辦公事副主任榮躍明認為。現在比較認可的“泛長三角”指的是5省1市：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、福建省。

無論從泛長三角的預備成員，還是泛長三角的推進進程，原有的長三角逐步呈現的疲態，成為泛長三角呼之欲出的原因。取得先發優勢的長三角經濟，正在遭受前所未有的重創，日趨稀少的資源，成為當前的一大瓶頸。土地、勞動力等生產要素已成為長三角的稀缺品。

上海城市化發展研究中心主任郁鴻勝表示，在長三角眾多的開發區中，年產出100億元的開發區有100多個，其產出很大程度上都是以土地資源的“濫用”為支撐的。按照目前的土地批租速度，12年后長三角將無地可用。

隨著長三角地區工業化、城市化和現代化的迅速發展，再加上對土地資源的粗放式利用，土地短缺成為制約長三角地區經濟發展的關鍵要素。

統計顯示，今年1—5月，江蘇省工業企業原材料、燃料、動力購進價格指數上升了7.5％，其中燃料和動力價格上漲了15.7％，工業生產成本總體上升了29.8％；同處經濟領跑地位的浙江省日子也不好過，浙江省上半年燃料動力類購進價格上漲了12.4％，有色金屬材料和電線類購進價格上漲28.5％；上海市上半年汽油和柴油價格分別上漲了11.1％和8.4％，化工材料和電料價格分別上漲12.3％和8.1％，漲幅同比提高了4個和7.7個百分點。

資源缺乏的同時遭遇漲價的壓力，許多企業坐不住了，普天東方通信集團有限公司負責人在今年7月的一次座談會中提到，今年勞動力成本增長在25％以上。

內憂外患，這讓創造許多輝煌的長三角經濟開始有了外擴的沖動。

問題還將延續下去

擴大外延，并不意味著問題就可以迎刃而解。“流”的斷裂和“市場環境”的斷裂，是長三角未來發展中迫切需要解決的兩個關鍵問題。市場相關規章制度和規則的統一和法制化建設還遠未完成。

華東師范大學長江流域發展研究院研究部負責人沈玉芳教授進一步介紹說，地區分割、地方利益訴求依然存在，以市場為導向的區域協調機制尚未完全形成。

為了爭奪外資，現在各省市競相出臺各自的優惠政策。其中，不斷攀比的稅收優惠、大幅度地壓低地價是一頑癥；社會保障制度的地區不一致，既造成了勞工利益的不平等，也導致了商務成本的不平等和市場競爭的不公平。

當前，在人口、資源、知識等的自由流動、自由配置上，長三角并未做到暢通無阻。以交通設施建設為例，長三角地區“斷頭路”不少，一些在各省市境內寬闊平坦的高等級公路到了省界就戛然而止，利用價值大打折扣。而在更深層次的資源共享、市場一體化等方面，長三角各地盡管作出了艱難的努力，但成效仍不十分理想。在對于產業發展至為關鍵的金融領域，長三角區域內也依舊存在著壁壘。

專家的觀點不容樂觀，上海社科院經濟研究所所長左學金認為，在“地方主義思想”主導下，每個地方追求地方GDP的最大化，但是地方GDP的相加肯定不會是全國GDP的最大化。這就是說，泛長三角區域經濟也將繼承長三角經濟的“頑病”。

“比如，在政府層面，希望與上海形成“前店后廠”格局，把更多的制造業讓位或轉移到江浙腹地；凡事地方利益第一，為爭取地方利益掂斤估量。如在擴大開放力度后，有不少江浙企業搶灘上海，使上海出現了集聚大于溢出的情況，引起了臨近省市的擔憂，政府限制當地企業遷移出境的現象時有發生。”沈玉芳表示，泛長三角區域合作并不是一個新鮮事物，一出來就可以取代長三角經濟，長三角經濟原有的問題，還將在未來很長一段時間內存在。

政府的新命題

這似乎是一場統一的小型考試，參加考試的是被圈定的泛長三角各級政府，積極型、被動型、等待型，不同利益分割下的政府正遭遇一個新命題。

許多專家更期待看到，“長三角時代”走向“泛長三角時代”，政府在其中承擔哪種角色?在一輪新的分工合作中，各級政府的定位能否精準?

左學金指出，政府需要改變職能，減少對微觀經濟活動的干預，比如說將現在盛行的審批制改為備案制，成為服務型政府。

“要獲得突破性的進展，加強地區間發展的協同和協調，提升區域綜合競爭力，需要從兩個方面下工夫，一是政府要進一步退出具體的市場參與，轉而構建公平、有序、統一的法制化和一體化市場環境：二是通過跨區域行業協會等市場中介力量以及跨區域企業集團等市場主體力量的培育，加快建立泛長三角一體化的民間基礎。”沈玉芳認為。

泛長三角政府的視角不能局限于本地，應當站得更高、看得更遠。

但上述專家都表示，統一市場的建立不是一朝一夕的時期，涉及到財政體制改革、法律體制改革等重大經濟領域的改革。建立統一市場環境是發展大方向，但現在政府更多能做的是，在社保、財政轉移等方面建立更為有效的協調機制。把不同級別的選手，放在同一個賽道中，被重新定義過的泛長三角區域，將拉開城市之間新的距離，還是促使整個城市群飛速發展，各級政府在其中擔當的角色，意味深遠。