按計劃原則加強(qiáng)政府投資管理

“在市場化的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，之所以要按計劃原則對政府投資進(jìn)行管理，因為政府投資與企業(yè)投資有若干根本不同點。從我國近年來政府投資計劃管理的實踐來看，要加強(qiáng)政府投資計劃的科學(xué)性，按科學(xué)化、民主化原則完善政府投資決策程序；政府投資的計劃管理體制應(yīng)當(dāng)是分層次的，但同時上級政府要保持對下級政府投資的高度控制，并且在政府投資體制改革中應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定?！?/p>

為什么要按計劃原則對政府投資進(jìn)行管理?

在市場化的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，之所以要按計劃原則對政府投資進(jìn)行管理，是因為政府投資與企業(yè)投資比較有若干根本不同點。

首先，政府投資領(lǐng)域主要是公共性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其產(chǎn)品或服務(wù)大都具有較強(qiáng)的福利性質(zhì)，投入的規(guī)模、時間和布局的決策，都以實現(xiàn)政府職能、滿足基本公共需求為前提。各投資項目相互間是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的緊密關(guān)系，而不是優(yōu)勝劣汰的競爭關(guān)系，這一特點從根本上決定了政府投資管理本質(zhì)上不可能像市場機(jī)制那樣由供求關(guān)系決定的價格水平變動自動調(diào)節(jié)。特別是從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度考慮，許多公共投資項目的建設(shè)和運(yùn)營范圍往往超過行政區(qū)劃的界限，因而不僅需要各區(qū)域間的大規(guī)模協(xié)作，還需要更高一級政府的全盤考慮和協(xié)調(diào)各區(qū)域間的利害關(guān)系，進(jìn)一步?jīng)Q定了政府投資必須通過嚴(yán)密統(tǒng)一的計劃管理完成。

其次，由于我國當(dāng)前政府體制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，對地方政府還沒有形成健全的約束機(jī)制，不少地方政府投資項目建設(shè)的科學(xué)決策水平還較低，不足以充分保證投資項目的合理性和效率。近年來，各地源源不斷產(chǎn)生的各種各樣的“政績工程”、“形象工程”，如具有現(xiàn)代化水平的大廣場、紀(jì)念碑和漂亮的政府辦公樓等。在我國現(xiàn)行體制下，對這類項目的上馬，由于地方政府所具有的“絕對權(quán)威”，民眾往往無可奈何，因此還不得不借助于上級政府的睿智、理性和權(quán)威，通過統(tǒng)一的計劃管理加以限制。在地方建一座廣場，或一座辦公樓還要上級權(quán)力機(jī)關(guān)審批，這當(dāng)然不是一種有效率的、理想的體制，但卻是現(xiàn)實環(huán)境中理智而無奈的選擇。

第三，由于財力不足，不少地方政府都是通過債務(wù)融資方式進(jìn)行投資項目建設(shè)，因此往往與其債務(wù)風(fēng)險密切相關(guān)。在我國單一制政體下，下一級政府財政出現(xiàn)問題時，最終都要由上一級財政“兜底”。正是由于這種機(jī)制的緣故，我國預(yù)算法規(guī)定只有中央政府可以負(fù)債融資，地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)不得負(fù)債融資，以免因地方政府債務(wù)規(guī)模失控引起財政危機(jī)。也正是因為存在這樣的機(jī)制(當(dāng)然還有其他方面的體制因素)，地方政府就可能產(chǎn)生所謂“道德風(fēng)險”，即盡可能多借貸搞建設(shè)，對債務(wù)風(fēng)險的控制也會比較放松。因此，即使下一級政府建立起較強(qiáng)的政府內(nèi)部自我約束機(jī)制和外部社會監(jiān)督機(jī)制，凡是實際上要由政府承擔(dān)償還債務(wù)的投資項目，也要由上級政府審批，以控制財政風(fēng)險。

最后，與企業(yè)部門投資者由于能夠獲得投資收益提高的成果，因而有著強(qiáng)大的動力不斷完善和改進(jìn)投資管理、提高投資效益不同，政府投資的資金都直接或間接最終由納稅人承擔(dān)，屬公共資金。這必然導(dǎo)致政府投資責(zé)任約束形成機(jī)制的外部壓力不足。不僅如此，更值得注意的是，由于政府官員們也是“經(jīng)濟(jì)人”，便總是在自覺或不自覺地為自己的物質(zhì)利益奮斗著，力圖利用公共資源(其最重要的組成部分之一就是公共投資)實現(xiàn)自己利益最大化。在監(jiān)督機(jī)制不健全的時候，公共投資就有可能成為某些官員牟利的工具。還應(yīng)當(dāng)指出的是，與支出規(guī)模和科目相對穩(wěn)定的經(jīng)常性支出相比，公共投資項目總是隨著時間的變動而變動，在計劃安排上具有大得多的彈性或靈活性，官員們手里也往往掌握著大得多的自由裁量權(quán)。

怎樣按計劃原則管理政府投資?

第一，加強(qiáng)政府投資計劃的科學(xué)性。從我國近年來政府投資計劃管理實踐的角度來看，加強(qiáng)政府投資計劃的科學(xué)性應(yīng)包括以下要點：

1、加強(qiáng)政府投資性支出與經(jīng)常性支出的整體平衡。從社會經(jīng)濟(jì)全面和諧發(fā)展的角度考慮政府資源的合理配置，政府應(yīng)把投資計劃放到整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政府資源需求安排的平衡中考慮，全面體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略、工作重心和次序安排，不能就投資論投資。例如，就我國一些地方政府的實際情況而言，相當(dāng)一部分政府債務(wù)已不能按時清償。這不僅可能導(dǎo)致財政危機(jī)，也嚴(yán)重影響國家誠信體系的建設(shè)：因而確保償債支出是比上投資項目更重要的當(dāng)務(wù)之急。

2、加強(qiáng)政府投資計劃的全面性。在我國現(xiàn)行政府建設(shè)資金管理體制下，因各種財政性建設(shè)資金分散在不同部門，我國各級政府的投資主管部門編制的政府投資計劃還往往不能反映政府投資的全貌，不能全面反映政府的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和政策，極大地制約了政府資源運(yùn)用效率的提高。因此，在編制政府資本性支出計劃時，就要強(qiáng)化政府投資計劃的全面性。應(yīng)考慮整合各種財政性投資資源，將原來分散在各部門(財政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、鐵路、交通、水利、城建等)的政府投資支出逐步集中到統(tǒng)一的計劃文本中。可想而知，當(dāng)原來分配配置的各種各樣的政府投資項目集中在一起時，人們就應(yīng)該更容易對政府投資結(jié)構(gòu)的合理性和各類項目間的輕重緩急比較做出評價了。

需要強(qiáng)調(diào)的是，所謂財政性投資資源，不僅包括預(yù)算資金，還應(yīng)包括那些最終要由政府承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險的融資，如各類地方政府投資公司的投資。雖然因為這些公司至少在表面上是具有獨立性的企業(yè)，進(jìn)行獨立核算，獨立承擔(dān)風(fēng)險，因此，對將其投資計劃列入政府投資計劃的要求可能會引起爭議，但這樣做將有利于提高政府投資效率，減少政府的債務(wù)風(fēng)險。發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗也證明了這一點。

3、加強(qiáng)政府投資計劃的長期性、戰(zhàn)略性。目前，我國各級政府的投資計劃多為年度性的，這不利于體現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性和政策的一貫性、連續(xù)性，應(yīng)考慮向編制周期性長期滾動計劃的方向發(fā)展。為此，建議各級政府在年度投資計劃和后備投資項目庫的基礎(chǔ)上試編長期投資計劃，計劃期一般為3年或4年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的不斷變化，可在不斷滾動的基礎(chǔ)上每年調(diào)整一次。一般來說，第一年的投資計劃應(yīng)只包括那些已被嚴(yán)格確定要進(jìn)行建設(shè)，而且資金來源已經(jīng)完全落實的項目，這樣才可能使這些項目確實得到順利實施。第二年的投資計劃，在資金約束上可有所松動，但也只應(yīng)包括那些資金來源已基本確定的項目。而第三年的投資計劃應(yīng)包括那些有可能獲得資金，但來源尚未確定的項目。

從國際經(jīng)驗看，編制政府長期投資計劃時要防止一種傾向，即政府投資計劃綜合部門為安撫各領(lǐng)域的強(qiáng)烈要求，往往將長期規(guī)劃變成一個表述各部門投資意向的、妥協(xié)性的項目清單。可以想見的是，當(dāng)這種情況出現(xiàn)時，編制政府長期投資規(guī)劃的意義也就不存在了。另外，從我國體制改革的角度看，這一計劃的重要意義還在于強(qiáng)調(diào)政府投資要按既定的經(jīng)過論證和按一定程序批準(zhǔn)的計劃行事，約束政府首長的個人決策行為。

第二，按科學(xué)化、民主化原則完善政府投資決策程序。依據(jù)中共中央十六屆三中全會提出的“完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程度，增強(qiáng)透明度和公眾參與度”的原則，國務(wù)院2004年關(guān)于投資體制改革的決定進(jìn)一步提出，政府投資項目的決策機(jī)制的改革要“堅持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化水平”。我們認(rèn)為，政府投資決策機(jī)制民主化改革的關(guān)鍵是民眾和立法機(jī)構(gòu)參與政府投資決策的程度。從長遠(yuǎn)看，政府投資決策的民主化進(jìn)程必然越來越體現(xiàn)在納稅人和立法機(jī)構(gòu)的直接參與程度上。納稅人和立法機(jī)構(gòu)的直接參與程度越高，民主化的水平也就越高。但這樣的一個投資決策的民主化進(jìn)程能走多快將取決于各種主客觀條件的成熟程度。在這方面要考慮中國國情，實行漸進(jìn)式改革，防止欲速不達(dá)。

我們認(rèn)為在這方面可以走得快一點，可考慮在地方政府層次進(jìn)行更積極的探索：一方面明確規(guī)定重大項目的標(biāo)準(zhǔn)，如投資額在一定規(guī)模以上的項目、占整個政府投資一定比重的項目或債務(wù)融資額達(dá)到一定規(guī)模的項目等；另一方面以三峽工程決策模式為樣本，明確規(guī)定將重大項目的決策權(quán)力從行政部門轉(zhuǎn)到人民代表大會，使立法機(jī)構(gòu)直接介入政府投資項目的決策程序。

第三，上級政府要保持對下級政府投資的高度控制。我們強(qiáng)調(diào)按計劃原則管理政府投資并不是要把一切政府投資都由中央政府來管理，這在傳統(tǒng)的計劃體制下都做不到。政府投資的計劃管理體制應(yīng)當(dāng)是分層次的，但同時上級政府對下級政府投資要保持控制也應(yīng)當(dāng)成為一條原則。

“國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定”提出，對政府投資項目，要“按照項目性質(zhì)，資金來源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與有關(guān)部門之間的項目審批權(quán)限”。在這一原則提法下，究竟如何在上下級政府間劃分政府投資項目的審批權(quán)限還沒有明確，尚需要進(jìn)一步探索，其核心問題就是上一級政府對下一級政府自己籌資進(jìn)行建設(shè)的項目是否保持控制和審批權(quán)。

從我國當(dāng)前管理和改革實踐來看，似乎存在一種傾向，即只要下級政府是自己籌資而不是向上級政府要錢進(jìn)行項目建設(shè)，下級政府就往往自行決策，不向上級政府申報，上級政府也往往予以默認(rèn)。在關(guān)于如何合理劃分政府投資項目審批權(quán)限的討論中也有學(xué)者支持這一傾向，認(rèn)為其符合簡化審批程序大方向。

在政府投資體制改革中進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定

對上述傾向，我們認(rèn)為值得討論，不應(yīng)輕易肯定，不應(yīng)成為改革的方向。但根本的道理只有兩點：一是對地方政府的約束機(jī)制還遠(yuǎn)不完善，還不得不借助上級政府的理性和權(quán)威；二是作為下級政府債務(wù)風(fēng)險最終承擔(dān)人的上級政府為避免道德風(fēng)險損失，也必須對下級政府的投融資保持控制權(quán)。

從發(fā)達(dá)國家的情況看，美國是聯(lián)邦制，各級地方政府都有相當(dāng)大的獨立決策權(quán)力，上一級政府一般不直接干預(yù)下一級政府的日常運(yùn)行，對其投資項目和投資規(guī)模也不從行政角度直接干預(yù)。但這絕不意味著上級政府對下級政府投資管理的放任。一旦下級政府出現(xiàn)財政危機(jī)，即不能按時償還債務(wù)，上級政府絕不會伸出援助之手，按地方政府破產(chǎn)法規(guī)派出人員接管地方政府的相關(guān)權(quán)力，然后依法進(jìn)入破產(chǎn)程序，包括削減公共工程和人員經(jīng)費支出、組織債務(wù)清償?shù)取＿@幾個控制手段的威力恐怕并不比直接的計劃控制弱。

英國的政體是單一制，中央政府具有較高的權(quán)威。在英國的體制下，其地方政府的內(nèi)部控制和外部控制都極其嚴(yán)密，投資項目要經(jīng)反復(fù)論證才可能列入計劃。但即使如此，中央政府還是不僅要對地方政府的財政、債務(wù)進(jìn)行極其嚴(yán)格的管理，投資項目也要上報倫敦，待中央政府有關(guān)部門批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。

我們建議，在政府投資體制改革中進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，明確地將在上下級政府之間正確劃分政府投資項目的審批權(quán)限，強(qiáng)化上級政府對下級政府投資規(guī)模和投資項目的審批作為加強(qiáng)和完善對政府投資的計劃控制的一個重要方面。上級政府對下級政府的政府投資計劃、包括投資規(guī)模和所有項目安排，不論其資金來源如何，都要保持計劃控制權(quán)。當(dāng)然，完全由下一級政府自籌的建設(shè)資金還要由該級政府統(tǒng)籌安排，其投資項目計劃權(quán)還在該級政府，上一級政府只擁有審批權(quán)，不能直接安排。

(本欄目由國家發(fā)改委國際合作中心供稿)