長三角金融圈催生“地方立法”

“出于尊重和服從全國性金融主管部門的監管權力的考慮，長三角地方金融立法數量相比其他領域而言非常少，除總體性規劃外，長三角在信用征信和產權融資地方方面有了一定發展，小額貸款公司立法也正在進行。從長三角地區金融事業的發展需要看，地方立法亟需加強；從事實層面看，長三角地區金融業務實踐相對繁榮、金融業務理論研究相對繁榮，已具備促生完備法律的必要條件。”

盡管《立法法》第8條規定：“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”的事項只能制定法律，但這一規定并不影響地方在某部法律的具體執行中可以以地方立法的方式對相關問題作出適于地方實際情況的具體規定。相比其他領域而言，長三角地方金融立法數量是非常少的。三地關于金融業發展的一些地方政策，也主要限于諸如發展規劃、政府指引等比較大的目標和前景設想上，具體的調整金融法律關系的規范鮮有出臺。本文試圖對長三角地區地方性金融立法的現狀、金融事業發展對地方性金融立法的實際需要及該地區金融立法發展的空間可能性進行初步分析并提出某些意見。

在信用征信領域進行地方立法的可貴嘗試

為推進長三角地區金融業的發展，打造地方金融中心，長三角地區已有一些實質性政策、法規陸續出臺。在一些目前通常認為不屬于全國性金融監管部門垂直管理范圍的信用領域，地方立法起步比較早，步子邁得也比較大。具體就長三角地區而言，在信用征信領域進行的地方立法的可貴嘗試，非常引人注目。

長三角地區所屬三地在信用征信領域的立法是目前地方金融立法的一個典型。值得強調的是，長三角地區這方面的成績并不僅僅表現在它的立法數量上，更表現在它的立法質量上。長三角征信制度立法在互相借鑒的基礎上，還引入國際上相關立法的一些通行原則。三地立法都強調信用服務的獨立、客觀、公正和審慎，確保征信產品準確性的原則；都花很大篇幅突出征信活動應維護被征信主體的合法權益，保障其知情權和異議權。在政府監管問題上，三地都要求征信業務遵守各項法律、法規、規章，尊重社會公共利益；都強調了政府監管和行業自律的功能，并強調了政府對征信業務的支持。長三角地區此類立法實踐將國際立法通例和我國以及該地區具體情況結合起來、統一起來，已引起國內其它地區研究者和立法者的關注，為全國其它地區提供了一定的借鑒意義。

在產權交易融資方面地方性立法的有益嘗試

在金融融資領域，證券的發行和上市交易等屬于證監會等金融監管部門進行嚴格垂直管理的事項，地方立法干預的可能性較少。相對而言，在產權交易融資方面，地方立法卻有著相對較大的可為空間，尤其是在長三角這樣市場經濟發展較快、產權交易融資業務發展前景非常看好的地區。

結合我國國情，產權交易應從兩個不同的部分來看。涉及國有資產的部分，全國性的規范約束較多，比如國家國資委就曾出臺了一系列的規范，直接對國有資產產權交易具有約束力。從法理上分析，在這方面的地方立法用武之地似乎不大。因為國有資產交易管理本來就是社會主義國家經濟生活的重頭戲，對它直接或間接進行規范的法律、法規等數量非常多。

然而，由于國資委并不是實行垂直管理，所以各地在實際上對國有資產產權交易進行一定程度的地方立法仍有不小的余地。就三地目前的情況而言，僅省級國有資產管理部門已經發布的相關規范性文件就分別在30—50個之多。當然，我們不得不承認，這些規范性文件僅局限于給全國性規范提供配套的具體操作辦法，尚談不上具有地方特色的國有資產產權交易立法，因而長三角地區有關立法當局還有繼續作為的不小空間。

地方產權交易融資的立法重心似應在于非國有資產產權交易的管理上。在此問題上，應當注意到：此類產權交易本屬于一般的民商事權利，由一般性法律和行政法規來調整：地方立法無權創設或限定某種交易主體、交易對象和交易方式，因而地方立法的重點應放在對如何更具體地促進公平、公正交易作出解釋，并作出某種具體規定。從這樣的角度看問題，國有資產產權交易也可以被統一規范進來。筆者注意到，長三角地區的三地在這些事項的立法方面進行了一定的探索和努力，并取得了相應成果。

小額貸款方面的地方立法試驗

除了信用征信和產權融資這兩方面外，有時，三地有關主管部門對于屬中央監管的事項有時也會出一些配套性的規范，尤其是在有中央主管部門授權的情況下，雖然這種特殊授權的情況并不是很多見。目前看來，全國性金融主管部門對于那些非國有的地方金融企業更愿意放手讓地方立法來配合監管。最近，根據《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發[2008)23號)的規定，凡是省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，可在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。所以三地關于此類本地金融業務的可以有更大的立法想象空間，就事實來看，三地已經在這些方面不失大膽且不失謹慎地有所行動。例如，浙江省政府已率先一步制定了規則，于7月份開始此項金融業務試點工作。上海隨后于8月底起動了地方立法。至于江蘇省，早在2007年11月即在農村提前實施了小額貸款公司試點，但城市的試點工作尚未開展。

從地方立法的比較來看，江蘇省出臺規定時間較早，條文上稍顯粗糙；上海市在行政監管方面比較詳細；而浙江省則在小額貸款公司的民商事活動方面有了一定的規范。各地規定有相當差異，但優劣尚難判斷，有待實踐的檢驗。除了中央放權的以外，地方對于屬全國性監管范圍的金融業的立法，也就只能局限于從外圍環境服務方面考慮了。這些立法雖然不能直接影響本地金融業的業務模式，但卻可間接地促進本地更良好的金融業氣氛的培育，這方面的典型立法有《上海市陸家嘴金融貿易中心區綜合管理暫行規定》等。

長三角地方性金融立法亟待完善

之所以認為，長三角地區地方性金融立法亟待加強，這是由長三角地區在我國宏觀經濟中的地位及基于地緣優勢它所應當承擔的金融中心的角色所決定的；之所以認為長三角地區可以較為成功地完成此項工作，這是因為該地區存在著這方面的特殊的優勢：該地區金融業務發展較為繁榮、該地區相關理論研究較為繁榮，這為完善立法提供了優厚條件。

三地金融業務的發展顯然要求地方立法更加主動和全面。以浙江省溫州市為例，民間資本充沛，各種邊緣化的“類金融”交易活非常活躍。具體形式非常豐富，但大體上可以分為“產權集資”和“民間借貸”兩大類。從目前的情況看，“產權集資”容易觸及全國性金融監管的底線，引發一些法律和社會問題。而“民間借貸”有時也會出現問題，但相對開展得比較平穩，除了民間“會員制”的方式外，有時還會與銀行結合起來從事此類活動。在外匯市場，也出現了一些“類金融”的交易方式。說這些現象是“類金融”活動，在很大程度上是因為它們往往以民事行為而非商事行為的形式出現，以規避傳統的金融商事法的監管。地方政府看來是支持這些金融活動的，許多政策性報告也都提到了規范了發展問題。小額貸款公司業務在地方的試行有可能給上述民間資本運行的合法化提供非常便利的渠道。人民群眾的社會實踐是立法的前提和基礎，長三角地區的金融業務的率先發展無疑為完善這一方面的地方立法提供了可喜條件。

值得注意的是，三地官方倡辦的研究會或資助的研究項目中都對金融發展提出了自己的全面的改革設想，這又為完善地方立法提供了理論和學術的條件。以上海為例，上海國際金融研究中心和上海社會科學院金融研究中心合作完成的《上海金融發展報告》(包含2003—2004年度以及2005—2006年度兩個報告)，即對全國性金融監管的核心業務提出了自己的看法，該報告“反映了上海的一批經濟學家對上海當前金融發展走勢和國際金融中心建設的一些基本判斷，以及在此基礎上形成的一些政策建議。盡管有些話可能說得比較尖銳，有些分析也可能不夠全面，但是字里行間流露出的是對上海金融健康快速發展的期盼，是對上海早日建成國際金融中心以及率先基本實現現代化的期盼。”相比較而言，浙江省在加強地方金融管理權，打造金融中心方面的政策傾向上沒有上海市明顯。浙江省2006年和2007年發布了《金融運行報告》，是由中國人民銀行杭州中心支行、貨幣政策分析小組調研制發的，主要內容包括“金融運行情況”、“經濟運行情況”、“預測與展望”等內容，其主要內容是全國性政策在浙江省的執行情況。江蘇省制定了2006年和2007年《金融運行報告》，其結構和主要思想與浙江省基本相同。浙江、江蘇兩省的理論研究方面取得的成果雖未象上海那樣令人矚目，但總體而言，在相關理論研究方面，三地仍堪稱走在全國其它地區前面。這當然為長三角地區完善地方性金融立法的提供了寶貴的條件和堅實的基礎。