對“就近入學”政策的反思

[摘要]《義務教育法》明確規定，義務教育階段適齡兒童、少年就近入學。這項政策在執行過程中遇到重重困難。至今擇校現象依然存在，而且仍然頗具影響。為此，必須反思就近入學政策的合理性、存在的問題和主要原因，并且可以考慮將擇校合理合法化，使就近入學與擇校協調發展。

[關鍵詞]就近入學 教育公平 擇校

一、就近入學政策——對教育公平的保障

為保障我國義務教育的正常實施，早在1986年，國家在《義務教育法》第九條就規定：“地方各級人民政府適當設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。”這一規定，明確了適齡兒童、少年就近入學的權利，明確了地方各級政府保障其在戶籍所在地就近入學權利的義務和責任。就近入學的政策目標就是為每一個兒童提供平等的受教育的權利，確保教育的公平原則。但是，我國在改革開放初期，如同經濟建設一樣，教育政策的價值取向是“效率優先，兼顧公平”，當時國家鼓勵建設一批省、市、鄉重點中小學，以提高全民的義務教育質量。這種政策上的傾斜的確促進了當時基礎教育快速發展。隨著經濟的發展，人民生活水平的提高，“效率優先，兼顧公平”政策卻表現出很多負面作用，教育資源的分配失衡和人民日益增長的對優質教育資源的追求之間的矛盾越來越突出，而這種矛盾表現在義務教育階段就是擇校現象成風，并且引發了許多負面現象，如高額擇校費、教育腐敗等，由此演變為嚴重的社會不公和教育不平等的問題。為扭轉這個局面，確保就近入學，出臺的治理擇校問題的有關政策經過了三個階段，即治理義務教育擇校高收費的政策實施階段，素質教育政策視野下的“擇校”治理階段和現今以教育均衡思路禁止擇校的政策考量階段。21世紀的中國，教育價值趨向于“效率與公平協調發展”，教育公平，越來越受到國家的重視。在新修訂的《義務教育法》中就涉及到義務教育的公平公正和均衡發展問題，如禁設重點學校以根治擇校風。

二、就近入學政策存在的問題

義務教育階段推行就近入學政策的目的是要保證教育的公平，但是在政策執行過程中，卻發現問題和矛盾層出不窮。

1 就近入學政策剝奪了個人教育選擇權，缺乏人文關懷。為了貫徹就近入學政策，目前我國堅決禁止在義務教育公立學校中進行擇校，一律遵循“免試劃區就近入學”原則，學生不得跨“學區”選擇學校，學校也不得選擇學生。依靠行政手段來壓制個人教育選擇權并沒有能夠完全杜絕人們的擇校行為，反而是剝奪了人們應有的權利，違背了教育民主化的原則，引發了人們的逆反心理。在實行市場經濟的今天，人們的個人利益的意識濃厚，人權也越來越受到人們重視，而教育已經不僅僅是國家的需求，它更多地內化為個人需求，那么民眾對教育進行選擇便是必然之舉了。

2 就近入學政策使擇校成為更有錢、更有權的人群的權利。劃區就近入學有它的合理性和公平性，它作為一項制度是人人應該遵守或應該接受的。然而，制度的有效空間是有限的，而且“劃區就近入學”政策并未上升到法律層面，在具體執行過程中難免出現伸縮性。如在推行“劃區就近入學”的同時，地方政府又允許學校預留部分招生名額供擇校使用，這就為那些擁有足夠的經濟、社會、政治、文化資本的人以變通的方式超越制度的束縛創造了條件。因此，禁止擇校剝奪的是社會弱勢群體的選擇權，對社會地位高、經濟收入高的社會群體并不起多大作用，它并沒有從根本上改變一部分人享受優質教育服務而另一部分人只能接受較差的教育服務的現實。在某種意義上，就近入學政策對于社會中下層來說更是一種不幸。

3 就近入學政策容易造成戶口歧視。所謂“上有政策，下有對策”。自從就近入學政策頒布以來，不少家庭為了使自己的孩子能到理想的學校上學，不惜一切到學校所在社區購置房產，進而實現戶口的遷移，以達到擇校的目的。而經濟條件不好的人群難以用購房的方式來實現對優質教育資源的選擇，只有聽從政府的安排。從這方面看來，就近入學政策反而是加劇了社會階層之間的矛盾，加大了由此而引發的教育機會不公平性。

4 就近入學政策降低了學校發展的積極性。就近入學政策規定，義務教育招生按照戶口所在地進行排位分配。這也就是說，只要是公立學校，無論質量高低，都不用擔心生源問題。即使教學和管理很差，也會有學生來上學，也會得到政府扶持。在這種情況下，學校不存在生存危機，學校之間沒有了競爭，那么薄弱學校還有動力迎頭趕上，優質學校還有動力繼續進取嗎?長期嚴格的就近入學政策很容易導致義務教育階段中小學辦學機制的僵化，一個沒有競爭的教育市場必將導致義務教育整體質量的下降。

5 就近入學政策容易誘發薄弱學校搞重點教育。國家為了根治擇校之風，維護就近入學政策，禁止辦重點學校、重點班。但是，就近入學政策有可能間接引發部分學校辦重點教育。因為當薄弱學校獲得和優質學校相似的生源后，這些薄弱學校會無比重視那些難得的優等生，為了重振學校，打響名聲，他們會給這些優等生特別的關懷，配備全校最好的師資力量，給予特別的學習機會，換句話說，就是建立重點班，著重培養這些優等生。弱勢學校為了快速取得成績，以犧牲中下等學生平等獲得優質教育的權利為代價。所以說，就近入學政策給了弱勢學校生源，給了弱勢學校經費，很有可能也誘發了弱勢學校“效率優先，兼顧公平”的辦學思想。

6 就近入學會限制學生的拓展。從學生自身發展而言，按學區劃分入學會使學生的選擇相當有限，反而造成教育機會的不均等。學生從幼兒園到初中已經有超過10年的時間在同一個學區就讀，不能接受到更多元的文化以拓展視野，容易養成偏狹學區意識。

三、主要原因分析

1 實施就近入學政策的前提條件并不成熟。就近入學政策從政治角度來看，追求的是國家利益的最大化，即實現社會公平，保持社會、政局的穩定。就近入學政策要發揮這樣的功能，就要保證每一位適齡兒童、少年都能獲得同等的入學機會，并且接受教育水平和教育質量大致相當的義務教育。也就是說，就近入學要求政府能夠保證提供各地區、各學校之間質量大致相當的教育，即教育資源的均衡分配。但是，由于我國城鄉二元結構、教育經費投入總量不足和教育經費支出結構失衡，校際之間表現出很大的差異。社會發展的不平衡性導致不同地區所擁有的政治資本、經濟資本、社會資本與文化資本以及自然環境等資源是極不相同的，而這些資源必然對教育資源的配置產生極大的影響。在新中國成立后的很長一段時間內，由于國家經濟發展對人才的需求與當時經濟文化條件所能提供的培養人才的可能性之間的矛盾，我國不得不實行重點中學政策，實行精英教育，政策的傾向人為地造成了校際之間發展不平衡。而直至今天，這種歷史遺留下來的問題一直影響著人們的擇校觀。只要是教育資源分配失衡、校際之間存在差距，就肯定會有人群認為就近入學政策不公平。因此，有人說，就近入學形式上的公平已被教育資源不均衡的實質所代替，而禁止擇校只能實現入學形式上的公平，要解決實質的公平則需要做到教育資源的均衡發展。

2 就近入學政策目標過于理想化。政策科學的創立者哈羅德拉斯韋爾和亞伯拉罕卡普蘭認為公共政策是一種含有目標、價值和策略的大型計劃。目標的合理性不僅包括價值取向的合理性，也包括目標的可行性。目標的可行性是衡量公共政策手段、策略的一個重要參數。所以在分析公共政策時必須對公共政策目標的可行性進行探討。作為公共政策的就近入學，其目標是讓所有適齡學生都能夠就近享受同等優質義務教育，即實現優質教育資源的均衡化。筆者認為，全國普及九年義務教育是政府通過努力可以實現的，但是優質教育資源均衡化不是通過大量的經費和人員投入就能辦到的，通過一定的校際之間的競爭來激勵學校辦學尤為重要。競爭的存在必然會導致該地區的學校質量呈現正態分布，而這個正態分布也就形成了優質教育資源的分布不均。但是如果為了實現教育資源均衡而取消競爭，那么就會導致學校的低效率和教學質量下降。因此，教育資源的均衡分布與優質教育資源的生成之間存在著不可調和的矛盾。就近入學的政策目標過于理想化，將導致政府在執行政策的過程中又要不斷地解決由它引發的矛盾。

四、思考與策略

就近入學政策是對教育公平的保障，但是我國現階段的就近入學政策實施的前提條件并不成熟。而擇校政策雖能給予人們充分的教育選擇權，但是在實施操作中卻又引發一系列的負面現象，造成教育機會不公平。的確，在我國義務教育階段中就近入學與擇校一直在不停地糾纏著，但是誰是誰非我們不能草率定論。事實上，我們應該懂得，任何一種入學方式都有其缺點和優點，而且其優、缺點是相互依存的，我們現在沒有必要在就近入學和按成績入學之間作非此即彼的選擇，沒有必要在就近入學和擇校之間拼個你死我活。無論采用哪種入學方式，其目的都應是促進教育公平，提高九年制義務教育質量，違背了這一目的，再好的方式也沒有實際價值。

筆者認為，根據我國現階段的教育發展水平，為達到教育公平，就近入學和擇校是可以協調發展的，它們之間是存在內在的互補性和因果性的。其實擇校在我國現階段具有存在的合理性，只是其中不規范的操作使擇校政策走向不公平，違背了義務教育的基本內涵。程序合法、要求合理的擇校其實也體現著公平。

首先，制定合理的擇校標準。在執行就近入學政策的基礎上，將擇校生作為學校生源的補充。同時，依據學校的類型、辦學實績和辦學條件，學校應當限制擇校生的名額。不能為了招收擇校生而肆意擴大班級規模，增加辦學負荷，導致辦學質量下降。當擇校生超過學校招收能力時，應通過綜合考核擇優錄取。

其次，規范擇校費的收取。既要收取一定的擇校費，又要防止學校漫天要價，學校應該按照有關部門審定的標準收費。有條件的地區可以以召開價格聽證會等方式最大限度地聽取公眾的意見。所收的擇校費應該統一管理，專款專用，不得用在其他方面。對于學習成績優秀、表現突出而家境困難的擇校生，學校應當適當減免擇校費，以保障弱勢群體的教育選擇權。

再次，擇校生的招收工作應該做到公開、透明、公正，保證家長和學生有充分的知情權。政府應當加大對擇校行為的監督管理力度，以杜絕腐敗之風、不正之風。

就我國現階段的教育發展水平和教育資源分配情況，擇校并非是壞事，它能補充就近入學政策的不足之處。關鍵在于政府如何對擇校行為進行嚴格督導，將擇校行為規范化。我們若是將就近入學與合理合法化的擇校相結合，那么義務教育會更加體現公平和合理，更加體現教育的人文關懷。