改革開放以來中國農村土地流轉制度的改革與發展

摘 要：改革開放以來，以1988年憲法修正為標志，農村土地流轉制度經歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。農村土地流轉從20世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年，但它的發展始終不順暢，農地流轉十分滯后。流轉權利不充分、流轉動力不足、流轉機制未形成、流轉條件受約束是農地流轉緩慢的四大瓶頸。為了突破這四大瓶頸，我們必須堅持“所有權不干預流轉權”、創造農地流轉條件、健全農村土地流轉機制、降低農地流轉交易成本、允許通過抵押等進行土地流轉。

關鍵詞：農村土地制度，農地使用權；農地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）10－００23-05

改革開放30年以來，中國農業經濟取得了較快的發展。農村土地制度的改革與發展是中國農業經濟取得成績的根本原因之所在。農地流轉是促進農業規模經營、優化農地資源配置、提高農地利用效率、實現農業產業化的重要路徑。改革開放以來，農地流轉制度不斷解禁，從模糊走向明確，從非法走向合法，但是合法化的農地流轉在實踐層面卻仍然徘徊不前，農地流轉規模和比重仍舊低下。

一、改革開放30年來農地流轉制度的改革歷程回顧

1. 明令禁止階段。改革開放以來，以1988年憲法修正為標志，農村土地流轉制度經歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進行土地流轉。盡管20世紀80年代初期，地方上出現了一些土地流轉現象，但這些流轉都是農民自發形成的，沒有政策制度依據，因此也都是隱蔽的、非法的，基本上沒有公開。1982年《憲法》第10條第4款明確規定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時，《民法通則》第80條規定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓”。1986年，最高人民法院在《關于審理農村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中規定“承包人在未經發包人同意私自轉包、轉讓承包合同的，承包合同無效。”這一時期，農地流轉被嚴格禁止。

2. 解禁階段。中共中央1984年1號文件《關于1984年農村工作的通知》第一次打開了農地流轉的政策口子，規定“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包。”但真正承認農地流轉合法性的是1988年4月七屆全國人大第一次會議對憲法的修改。該修正案第10條第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這次憲法修正實現了由“不得出租土地”到“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的轉變，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。但此時只允許土地承包經營權進行轉包，而禁止轉讓、出租等。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓”。1994年12月30日，農業部在《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中對農地流轉作出進一步指示，“在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護。”2001年中央發布18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出“允許土地使用權合理流轉是農業發展的客觀要求。”2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。這一階段實現了農地流轉的合法化。

3. 規范化階段。2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。由于中國經濟發展不平衡，區域實際情況差異很大，因此各地都根據自身的實際情況制定了符合自身發展的土地流轉制度。例如，2005年7月，廣東省政府發出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》，明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉，可以通過招標、拍賣、掛牌和上網競價四種方式進行“陽光交易”。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新突破，同時更是中國農村土地流轉制度的創新突破。至此，中國農村土地流轉制度體系基本形成。

二、改革開放30年來農地流轉制度實施評價

從制度層面來看，改革開放后，農地流轉實現了由“禁止流轉”到“放開流轉”，再到“支持流轉”、“規范流轉”的制度變遷，取得重大進步。但是隨著家庭承包經營責任制改革的深化和社會經濟發展形勢的巨大變化，現有的農地流轉制度仍存在一定的局限性。例如，2005年3月1日施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第11條規定：“以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出轉讓申請”。第18條規定：“承包方采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，經發包方同意后，當事人可以要求及時辦理農村土地承包經營權證變更、注銷或重發手續。”第25條規定：“承包方轉讓承包土地，發包方同意轉讓的，應當及時向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門報告，并配合辦理有關變更手續；發包方不同意轉讓的，應當于七日內向承包方書面說明理由。”《農村土地承包法》第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”這些規定的一個明顯特征就是農地流轉仍是“有條件的流轉”，沒有經過發包方的同意，農地的流轉就是“空中樓閣”。另一個問題是，現有法律政策規定得十分籠統，對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理、流轉合同等方面還沒有具體操作性的規定，因此也很難正確引導土地流轉。

從實際流轉情況來看，農村土地流轉從20世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年，但它的發展始終不順暢。雖然農地流轉的面積和比重在增加，但進展十分緩慢，而且相對于中國1.5億農村勞動力轉移規模而言，流轉的比例仍然很小。根據農村政策研究室調查①，截至1984年底，轉出農地的戶數占總承包戶數的2.7%，轉出的耕地只占總耕地的0.7%。1984-1992年間，全國農村固定觀察點調查資料顯示，完全沒有轉讓過耕地的農戶比重達93.8%，轉讓一部分耕地的農戶比重僅1.99%。1993年抽樣調查表明②，1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包、轉讓農地1 161萬畝，分別占承包土地農戶總數的2.3%和承包地總面積的2.9%。1995年，農業部農研中心對全國近3萬農戶進行了抽樣調查③，在全部樣本中，有4.09%的農戶將自己承包的一部分土地轉包給他人經營，只有1.99%的農戶轉出了全部承包地。1998年，又一項對8省所做的抽樣調查顯示④，參與流轉的土地只占全部土地的3%～4%，流轉比例相對高的浙江省也只有7%～8%。而到2002年，浙江這一比例也只有12.4%的比例，年均增長僅1個百分點，而其他省份則更為緩慢（見表1）。2003年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20 842戶的抽樣調

查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1%，其中，東、中、西三大區域分別為9%、11.6%、3.86%。如圖2顯示，從1984年開始允許土地流轉以來，農地流轉起伏不定，進展極其緩慢。

制度的缺陷與實際結合帶來很多畸形的社會現象。雖然改革開放之后，中國打破了農地流轉的制度瓶頸。但是，不完善的制度安排導致中國的農地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。具體來講，就是農地流轉的民間化、口頭化、短期化、隨意化。或者說，農地流轉沒有真正的市場化、規范化、正規化。農地流轉的民間化體現在：農

地流轉往往是在熟人、親戚、朋友之間進行，而不是通過市場進行交易。2007年對山東等10省的調查表明⑤，65.1%的人直接與受讓人（彼此熟悉）協商，21.7%的人選擇通過村委會與人協商，16.3%的人選擇通過熟人介紹，只有2.3%的人通過土地流轉商（中介）協商來確定流轉。口頭化體現在：農地流轉沒有簽署任何協議或合同，而往往是流轉雙方的一種口頭約定。短期化體現在：農地流轉往往都在1年之內進行流轉，超過1年的很少。對6省的

抽樣調查表明，44.1%的農戶流轉期限在1年之內，流轉期限不超過5年的有57.5%，而長期流轉的僅有1.4%（見表2）。隨意化體現在：農地流轉不確定性強，不受約束，容易引發矛盾。表2顯示，安徽、湖南、四川等省流轉期限不確定的比例均超過60%。目前，還存在的一個普遍事實是，因為流轉程序煩瑣且收益又小，一些農戶干脆把土地閑置拋荒，造成嚴重的資源浪費。據1991-1996年不完全統計，全國閑置耕地達94.7萬畝。

三、農地流轉不暢分析

1. 土地流轉權利不充分。允許農地流轉后，農戶獲得了一定的處分權，但是這種處分權并不充分。或者說，農地使用權的“自由流轉”實際上是“有約束條件的自由流轉”，并非真正意義上的自由流轉。處分權的內容包括對承包權的出賣、出租、抵押、轉讓、轉包、入股等各種形式。只要不改變所有權性質和農地使用用途的農地產權行使都應當賦予農民。但實際上現有法律不允許進行農地經營權的抵押、拍賣、買賣。農民處分權十分有限，而且這種權利頻受農地所有權（代理者）的干擾和制約。

2. 土地流轉動力不足。筆者認為，農民不愿進行農地流轉的原因有這樣幾個：其一，農民流轉意愿不強。農民不進行流轉的原因不僅在于流轉機制本身存在各種問題，而且很大程度在于農民將農地作為社會保障的載體和化解生活風險的工具。在目前的制度安排和現實情況下，農村社會保障缺失、非農就業既不高也不穩、市民化進程緩慢且受阻導致農戶長期或永久性地轉出土地的可能性很小，農地流轉風險很大。其二，土地調整制約土地流轉。承包地的頻繁調整使農民的土地使用權缺乏保障，土地使用期限不確定，從而導致農地流轉缺乏動力。其三，農地市場價值并未體現，流轉收益偏低。國務院發展研究中心2007年的調查顯示⑥，土地流轉租金全國平均只有293元/畝，東、中、西三大區域平均分別為417元/畝、185元/畝、171元/畝，即使經濟最發達的江蘇蘇州市和上海金山區，租金也分別僅有595元/畝、468元/畝。

3. 土地流轉機制未形成。目前，農地流轉機制不健全主要表現在這幾個方面：一是行政力量因素過多。很多農地流轉不是農民自愿和通過市場運行的，而是社區、村委會通過行政命令的單方面推行。二是土地流轉的封閉性。在農村土地流轉市場體系不完備的前提下，信息供求機制、反饋機制等未建立，土地交易信息閉塞。此外，現有法律鼓勵在同社區范圍內進行農地流轉，這對于農地資源的配置大大不利，降低了經營權流轉權在更大范圍內優化配置的可能性。一項調查顯示，雖然跨村土地流轉的比例略有上升，但超過70%的土地流轉發生在組內，如果按

村內流轉范圍統計，這一比例高達90%（見表3）。三是土地經營權流轉不規范。很大一部分流轉是在口頭約定的情況下進行的，這導致流轉的期限不明確，交易雙方權利義務不清晰。2005年的一項調查顯示⑦：轉出農地的農戶中，46%的農戶轉出土地沒有約定期限，86%的農戶在轉出土地時沒有簽訂書面合同，即使約定期限的農戶中也存在部分“口頭式”約定，簽訂合同的也不完整、不規范。四是農地流轉市場交易機制未形成，致使流轉“內部化”。根據中國人民大學和美國農村發展研究所2005年對17省農民土地流轉的調查⑧，在轉出的土地中，有87.6%的土地是轉包給本村的親戚或其他村民。

4. 土地流轉條件受約束。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農地轉讓作出了必須經發包方同意的規定，這實際上違背了農民對使用權的自由行使權。合法的農地流轉是農民個人的意志，這種意志具有排他性，不應受任何人、任何組織的干擾和阻礙。“經發包方同意”的規定實際上將土地轉讓過程的終極處分權賦予發包方，而承包方作為真正權利人卻沒有最終發言權，這樣無疑會扭曲權利人的真實意愿，容易導致村官以發包方名義干擾農地自由流轉，或隨意流轉土地，擾亂流轉秩序。另一方面，土地流轉范圍受限制。《土地承包法》第55條規定：“土地承包方案以及土地發包給本集體以外的單位或者個人承包應當經本集體村民會議三分之二以上成員或二分之一以上村民代表同意。”立法的初衷可能是為了遏制村干部隨意向社區以外人員出租土地牟取私利的行為，但在實踐中卻構成村民自主流轉承包地的制度障礙，從而使農地流轉局限在一個個孤立的小圈子內，不能在更大的區域內實現優化配置。

四、促進農地流轉的對策

1. 所有權不干預流轉權。目前很多土地流轉問題的根源在于農地所有權的代理者——基層政府以所有權的名義和身份強制性進行土地流轉或限制流轉。農地流轉的自由、健康發展必須排除一切權力對流轉權的干擾和制約，充分尊重農民意愿。只有在土地所有權性質不變的前提下，保持經營權和流轉權的獨立性，才能真正將土地流轉起來，從資源轉化為資本，取得規模效應、集約效應和市場效應。結合實際，當前制度層面迫切需要改進的是取消“土地流轉需要經發包人的同意”，改為僅需事后備案即可。

2. 創造農地流轉條件。農地無法自由暢通流轉的一個重要原因在于國家從立法出發點上就對流轉進行了限制，這是國家對土地的保障功能和經濟功能進行權衡選擇的結果。從現有法律來看，國家仍然將農地的保障功能放在第一位，而改革開放后逐步取禁土地流轉是國家在不改變土地保障地位的約束條件下追求土地規模經濟的結果。因此，要促進土地由“不流轉”向“流轉”轉變，由“短期流轉”向“長期流轉”轉變，就必須加快農村社會保障功能建設，通過“社會保障”置換“土地保障”，弱化農村土地的保障功能，為農地流轉奠定基礎。

3. 健全農村土地流轉機制。由基層成立農地流轉交易市場、農地流轉服務機構⑨，對土地流轉進行法律咨詢、服務、評估、登記等服務，具體承擔以下職責：其一，對土地使用權供求信息進行登記并發布。交易中介機構對發生流轉的農地位置、面積、用途、價格、效益、流轉方式等情況進行登記并及時在交易平臺和網絡上發布。其二，對交易價格進行獨立評估并促使自由交易。在土地價值中介機構獨立評估基礎上，流轉雙方平等互利、自由協商，簽訂土地流轉合同書。其三，加強和規范土地流轉合同管理。凡是不涉及土地承包權變更的，需簽協議；涉及變更的，應在《農村集體土地承包經營權證書》上予以記錄并在土地清冊上作變更登記。其四，流轉后實行跟蹤服務，出現糾紛時進行調解。總體上，應建立一個多層次、多樣化的農村土地流轉市場，在產權設置、流轉程序、流轉方式和流轉監督等方面進行規范和管理，促進農村土地流轉市場的建立。

4. 降低農地流轉交易成本。其一，降低農地流轉信息搜尋成本。通過建立流轉交易平臺和中介機構，發布流轉信息，降低農民交易信息不對稱的成本開支；其二，降低農地流轉談判成本。農地流轉是流轉雙方的自愿交易，交易價格等應由交易雙方自由協商決定。村委會、鄉鎮以及其他政府組織不得對土地流轉雙方進行限制或強制，而只對流轉土地做簡單的記錄，排除所有權代理者的尋租可能性。其三，降低違約成本。加強流轉制度建設，規范流轉合同內容和程序，通過協議約定交易雙方的權利義務，并通過第三方監督，降低機會主義的可能性。

5. 允許通過抵押等進行土地流轉。除了轉讓、轉包、互換、入股、代耕、租賃（包括反租倒包）等流轉形式外，還應允許抵押、買賣、拍賣農地經營權。立法不同意抵押的原因有兩點：一是農民抵押承包土地后面臨失去生活保障的風險，或造成土地大量兼并，二是擔心抵押后土地用途發生變化，破壞土地資源。但按照實際情況，能不能抵押不應進行大一統的規定，而應由地方根據經濟社會發展情況進行決定。實際上，在經濟發達的沿海地區，農村土地提供的農業收入在農民生存發展中所起的作用已經微乎其微，對他們而言，土地更應該是一種具有流動性和擔保價值的財產性資源；而在比較貧困的地區，農地和宅基地使用權無疑是農民掌握的比較有價值的財產。農地不能抵押帶來融資困難會影響農業投資和農村發展。

注釋：

①參見：中央書記處農村政策研究室，《中國農村社會經濟典型調查（1985）》，中國社會科學出版社，1988年出版，第84頁。

②參見：農業部農村合作經濟研究課題組，“中國農村土地承包經營制度及合作組織運行考察”，《農業經濟問題》，1993年，11期，45-53頁。

③參見：《中國農業發展報告（1995年）》，中國農業出版社，1996年6月出版。

④參見：姚洋，“非農就業結構與土地租佃市場的發育”，《中國農村觀察》，1999年第2期。

⑤參見：胡家強，葛英姿，“關于土地承包經營權若干問題的調查報告”，《調研世界》，2008年第4期，第32頁。

⑥如紹興縣最近在柯橋鎮4個村建立了三級土地信托服務站，開展供求登記、信息發布、簽證指導等工作。試點范圍內農村流轉率達到67.7%，土地機構調解率達到56%。詳細參見：曹務坤，《農村土地承包經營權流轉研究》，知識產權出版社，2007年，200頁。

⑦參見：國務院發展研究中心課題組，“2749個村莊調查”，《農村金融研究》，2007年第8期，第10-23頁。

⑧⑧參見：葉劍平等：“中國農村土地流轉市場的調查研究”，《中國農村觀察》，2006年第4期。

參考文獻：

［1］張紅宇.中國農村的土地制度變遷［M］.北京：中國農業出版社，2002.

［2］姚洋.土地、制度和農業發展［M］.北京：北京大學出版社，2004.

［3］陳錫文.中國農村改革：回顧與展望［M］.天津：天津人民出版社，1993.

［4］遲福林.把土地使用權真正交給農民［M］.北京：中國經濟出版社，2002.

［5］錢忠好.中國農村土地制度變遷與創新研究［M］.北京：中國農業出版社，1999.

［6］胡瑞卿.農地制度變遷模式的比較與選擇［J］.農業經濟問題，2002，（3）.

責任編輯：艾 嵐

責任校對：杰卿