中國農(nóng)村耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的路徑選擇

摘要：中國農(nóng)村即將進(jìn)入老齡化，由于耕地農(nóng)民參保意識不強(qiáng)及參保能力不夠，地方財政轉(zhuǎn)移支付能力弱、農(nóng)村保險制度存在缺陷等原因，造成當(dāng)前參保農(nóng)民較少、保險水平低等問題。為完善中國耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，在制度設(shè)計上要考慮其特殊性及其與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的接軌問題，保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要與農(nóng)民收入匹配，保險層次要與農(nóng)民發(fā)展趨勢吻合。

關(guān)鍵詞：耕地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；特殊群體；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890(2008)09-0071-06

第五次人口普查表明，中國65歲及以上的老年人口為8811萬，已占總?cè)丝诘?.96％，其中城鎮(zhèn)老年人口3180萬，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.30％；農(nóng)村老年人口為5631萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.35％；老年人口的絕對數(shù)是城鎮(zhèn)人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在農(nóng)村。可以看出，目前農(nóng)村老齡化形成有以下幾個特點(diǎn)：(1)農(nóng)村人口中老齡人口的基數(shù)大，農(nóng)村老年人的絕對規(guī)模遠(yuǎn)大于城市；(2)農(nóng)村老齡化的速度快于城市。由此可見，當(dāng)前中國養(yǎng)老問題的真正重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市而在農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為中國養(yǎng)老事業(yè)的關(guān)鍵。

目前，在中國大部分農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是最主要和最普遍的方式。農(nóng)村老年人主要依靠個人勞動收入，生活保障主要依靠土地，喪失勞動能力時才依靠兒女供養(yǎng)。農(nóng)村居民生活風(fēng)險與社會風(fēng)險的積累，體現(xiàn)了農(nóng)村對建設(shè)社會保障體系的客觀要求。要真正保障農(nóng)村居民中的弱勢群體并使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

以耕地為主的這一部分農(nóng)民的數(shù)量較大，他們只擁有土地使用權(quán)，占有的社會資源很少，由于不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別以及對農(nóng)民不公平的分配關(guān)系導(dǎo)致以耕地為主的農(nóng)民生活日益窘迫。建立涵蓋耕地農(nóng)民的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度或為耕地農(nóng)民建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。筆者以耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險為切入點(diǎn)，根據(jù)耕地農(nóng)民的特點(diǎn)，按照低水平、廣覆蓋和可持續(xù)的方針，建立適合耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。

一、耕地農(nóng)民的內(nèi)涵

1958年以后，中國居民被劃分為城市居民和農(nóng)民兩種不同的戶籍身份，并在此基礎(chǔ)上附著一系列的社會分工和福利制度，同時還成為兩者之間流動的壁壘。從此，農(nóng)民這個稱謂既代表了一種職業(yè)又代表了一種身份，由此也就形成了城鄉(xiāng)二元分化的局面。1949年至改革開放前，絕大多數(shù)農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，收入主要來源于農(nóng)業(yè)，以農(nóng)為生，農(nóng)民的職業(yè)分化程度很低。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。大批農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)勞動，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口從原來傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)人口開始分化，主要分為以下幾種類型：(1)個體工商戶；(2)農(nóng)民工；(3)非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)職工；(4)失地農(nóng)民；(5)耕地農(nóng)民。

(一)耕地農(nóng)民的內(nèi)涵

耕地農(nóng)民主要是指從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期居住在農(nóng)村，戶籍也在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動力。耕地農(nóng)民具有三個基本的特征：戶籍在農(nóng)村，擁有法定的農(nóng)業(yè)承包地，從事以農(nóng)業(yè)為主的種植經(jīng)營活動。

由于統(tǒng)計口徑的不同，對耕地農(nóng)民要做精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較難統(tǒng)一，因為統(tǒng)計上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口常常包含那些長期或短期在外打工的流動人口。2000年11月第5次人口普查表明，全國人口為12.95億人，其中農(nóng)村人口為8.07億人，這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括了流動勞動力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的所有農(nóng)民。根據(jù)焦遠(yuǎn)等(1999)的估計，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約為1.4億人，流動人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動能力的直系親屬，這一數(shù)據(jù)將達(dá)3億多人，從總計8.07億農(nóng)村人口中扣除，則耕地農(nóng)民數(shù)目約為5.07億人，約占農(nóng)村人口總規(guī)模的62.5％。2001年全國農(nóng)業(yè)普查中“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”項目下的普查數(shù)據(jù)表明，2000年全國農(nóng)村實際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人口約為5.19億人，其中，在全國各省區(qū)中，超出1000萬農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或留地農(nóng)民的省份有20個；超出2000萬農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或留地農(nóng)民的省份有11個；而超出3000萬農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或留地農(nóng)民的省份則只有6個，即分別為江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川等，其中山東、河南與四川3省的留地人口甚至超出了4000萬。

(二)中國耕地農(nóng)民的養(yǎng)老現(xiàn)狀

中國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，在農(nóng)村還未建成養(yǎng)老保險制度。中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險于1986年開始探索；1991年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》開展了建立縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn)，1997年7月，國務(wù)院決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險過渡。1998年，農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部轉(zhuǎn)交給勞動與社會保障部，農(nóng)村養(yǎng)老保險開始進(jìn)入清理整頓階段，一直持續(xù)到2002年，這一時期參保人數(shù)下降，農(nóng)村養(yǎng)老保險反而出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。而耕地農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的狀況和效果更加不理想，表現(xiàn)在：

1 參保農(nóng)民較少。當(dāng)前中國農(nóng)村社會養(yǎng)老這種以個人儲蓄為主的完全積累模式近乎于商業(yè)性養(yǎng)老保險，偏離了社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計時的本質(zhì)要求，其最大弊端是，能參保的多是有收入保障的農(nóng)民，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決；而最需要養(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民往往被排除在養(yǎng)老保險之外，不能從養(yǎng)老保險中受惠，使得該制度既無法體現(xiàn)社會保障性質(zhì)，更無法體現(xiàn)濟(jì)弱扶困的社會公平原則。

農(nóng)村社會養(yǎng)老是以自愿原則為基礎(chǔ)，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知識的了解程度、對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)政策的態(tài)度、對當(dāng)?shù)卣男湃味燃捌淠挲g、文化程度、子女?dāng)?shù)、所在村的經(jīng)濟(jì)實力等，均會影響其是否參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。從參保農(nóng)民的工作狀態(tài)細(xì)分，以村干部、民辦教師、種植業(yè)大戶等收入穩(wěn)定、收入水平較高或受教育程度高的農(nóng)民參保居多，而以耕地為生的農(nóng)民參保較少。

2 保障水平低。這是當(dāng)前農(nóng)村社會保障的最大特征。對于大多數(shù)的耕地農(nóng)民來說，由于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)收入的水平較低，這部分人大部分屬于低收入和貧困階層，而且其中相當(dāng)一部分是年老體弱者，除了維護(hù)家庭的日常開支和必要的教育、醫(yī)療以外，其用于養(yǎng)老的積蓄極其有限，因此急需養(yǎng)老保障。同時由于中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平低下，農(nóng)民可支配的收入更少，所以各地現(xiàn)行的大多數(shù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險農(nóng)民投保選擇繳費(fèi)基數(shù)低。繳費(fèi)額度小，這直接導(dǎo)致農(nóng)民年老時所領(lǐng)取的保險金少，根本無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。

現(xiàn)行保險費(fèi)征繳實行的是低標(biāo)準(zhǔn)、多檔次，從2元～20元分為10個檔次，由農(nóng)民自由選擇。由于制度設(shè)計的缺陷和政府推行中的問題，加之個人利益最大化的考慮，絕大多數(shù)人都選擇了最低檔次。王國軍等通過對農(nóng)村社會保障在全國做得最好的樣板縣——山東省平陰縣的調(diào)查，在《社會保障：從二元到三維》一書中所提到，該縣農(nóng)民多數(shù)選擇了保費(fèi)最低的2元陰的檔次投保，依照民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費(fèi)領(lǐng)取計算表》計算，不考慮利率下調(diào)或通貨膨脹等因素的條件下，繳費(fèi)10年后個人每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4元7角，繳費(fèi)15年后每月可領(lǐng)取9元9角，考慮管理費(fèi)增加、銀行利率下調(diào)以及通貨膨脹等因素，農(nóng)民實際領(lǐng)到的養(yǎng)老金可能會更少，難以體現(xiàn)養(yǎng)老功能。

二、當(dāng)前耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險發(fā)展難的成因解析

實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，讓農(nóng)村耕地農(nóng)民老有所依，老有所養(yǎng)，是一件利國利民的大好事。但以耕地為主的農(nóng)民對養(yǎng)老保險的認(rèn)同度低，參加養(yǎng)老保險的積極性不高，以致良好意愿難以實現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險舉步維艱。究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響深遠(yuǎn)，農(nóng)民參保意識不強(qiáng)

社會保險的供給成本是分擔(dān)的，作為公共品，不存在排他性和可讓渡性，每個人都有使用機(jī)會。在新中國成立后的相當(dāng)長一段時間里，農(nóng)民被排斥在社會保險體系之外。當(dāng)時的原因是認(rèn)為農(nóng)民擁有了國家給予土地的使用權(quán)，從而獲得了土地保障。因此。與中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，目前中國的養(yǎng)老制度也呈現(xiàn)出二元化的特征：在城市，以社會養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老為輔；在農(nóng)村，則以家庭養(yǎng)老為主，自養(yǎng)為輔，社會養(yǎng)老次之。有關(guān)資料顯示，從農(nóng)村年輕人對自己將來養(yǎng)老問題的打算來看，94％的農(nóng)村青年人希望將來在家中養(yǎng)老，72.2％的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老(周志凱，2004)。可見，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式將在相當(dāng)長的時期起主要作用。

(二)農(nóng)民收入水平低下，參保能力不夠

改革開放以來，中國農(nóng)村居民收入有了很大程度的提高。與1979年全國農(nóng)民的年純收入不到602元的水平相比，2007年全國農(nóng)民的平均收入已經(jīng)達(dá)到4140元，提高了將近7倍。但是，和城市居民的收入相比，農(nóng)民的收入增長幅度緩慢，而且絕對水平也和城市居民的收入差距明顯拉大。一些貧困地區(qū)農(nóng)民的生活消費(fèi)支出、生產(chǎn)經(jīng)營支出和子女教育費(fèi)用支出之和甚至大于其總收入，這就使得農(nóng)民存在收不抵支的現(xiàn)象，根本無力繳納保費(fèi)。另外，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，由于農(nóng)業(yè)收入較低以及城市生活的影響，年輕和文化水平較高的青年農(nóng)民更加具有非農(nóng)轉(zhuǎn)化的趨勢，外出打工的人以年輕人為主。外出流動人員的平均年齡為33.4歲，并且外出勞動力的文化程度較高，初中學(xué)歷以上者的占比為59.5％，比全部調(diào)查對象的比例高出16％，岡因此，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的往往是一些文化水平低、年紀(jì)較大的農(nóng)民，這一群體的老齡化程度較高，對于養(yǎng)老保險有迫切的需求。因此，從經(jīng)濟(jì)收入的角度而言，耕地農(nóng)民都屬于農(nóng)村人口的“弱勢群體”，參保能力明顯不足。

(三)地方政府財政收入水平低且轉(zhuǎn)移支付能力弱

無論是國際的經(jīng)驗，還是中國的實踐都表明，政府的財政補(bǔ)貼和支持對社會保障制度的發(fā)展至關(guān)重要。在城鎮(zhèn)，國務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確規(guī)定保險費(fèi)由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)；而在農(nóng)村，《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》以“堅持資金個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”為籌集原則，這違背了社會保險的社會公平性原則，實際上是農(nóng)民個人養(yǎng)老保險，不是真正意義上的社會保險。據(jù)統(tǒng)計，從全國社會保障費(fèi)用支出的情況來看，占總?cè)丝?0％的農(nóng)民，只享有社會保障支出的10％左右，而占總?cè)丝?0％的城市居民，卻占到社會保障費(fèi)用的90％。從人均社會保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。人均財政收入水平相當(dāng)?shù)驮谝欢ǔ潭壬舷拗坪椭萍s了政府的轉(zhuǎn)移支付能力及其對農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的扶持力度。

對以耕地為主的農(nóng)民而言，更加難以獲得相應(yīng)的政策支持。以湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行辦法規(guī)定為例：投保對象應(yīng)平等享受集體補(bǔ)助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對職工及其他人員的集體補(bǔ)助，應(yīng)在繳納所得稅前按允許扣除的工資總額的一定比例(最高不超過17％)提取并稅前列支，意在調(diào)動農(nóng)民加入養(yǎng)老保險的積極性。但是以耕地為主的農(nóng)民很少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作；并且集體經(jīng)濟(jì)不斷萎縮，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消村級三項提留，大部分村依靠財政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，加之債務(wù)包袱沉重，無力對農(nóng)民養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)貼。從湖北省隨州農(nóng)村養(yǎng)老保險調(diào)研的情況看，得到集體補(bǔ)助的主要是村組干部、民辦教師，而普通農(nóng)民很少得到補(bǔ)助。這種政策上的無力，操作上的不公，普通農(nóng)民難得實惠，對養(yǎng)老政策有意見，持懷疑態(tài)度，更缺乏動力。

(四)農(nóng)村保險制度存在缺陷，經(jīng)營管理狀況不佳

農(nóng)村養(yǎng)老保險，屬于社會保障范疇，需要政策保障，需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度顯然對此考慮不足。在政策層面，盡管中央、省政府高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險，出臺了指導(dǎo)意見和暫行辦法，但至今10多年沒有調(diào)整和完善，在保險費(fèi)繳費(fèi)方式、管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障、保險基金運(yùn)營管理、養(yǎng)老金的計發(fā)辦法等方面都缺乏有力的支持，與國家支持企業(yè)職工養(yǎng)老保險的政策相比，形成巨大反差。

由于缺乏財政支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)依靠按保費(fèi)一定比例提取的管理費(fèi)難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。養(yǎng)老金依靠銀行存款和購買國債難以實現(xiàn)保值增值，加之參保農(nóng)民少，收繳保費(fèi)少，提取管理費(fèi)少，養(yǎng)老金收益少，陷入機(jī)構(gòu)難運(yùn)轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)難開展、兌付難保障的惡性循環(huán)和尷尬境地。另外，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾恚裕?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。

三、以耕地為主的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險構(gòu)建的可行性分析

理論上，養(yǎng)老保險制度作為老年保障的重要手段應(yīng)受到大力的發(fā)展和重視。現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展難、表明普通農(nóng)民對國家政策連貫性和養(yǎng)老保障水平的擔(dān)憂，而且現(xiàn)行的家庭和土地等傳統(tǒng)保障方式還很有效，對目前農(nóng)村的老人來講，家庭養(yǎng)老保障比養(yǎng)老保險的效果更明顯，進(jìn)而缺乏參加養(yǎng)老保險的必要性和緊迫性。但著眼長遠(yuǎn)，家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老過渡這一趨勢不可改變。

(一)從國際經(jīng)驗看，農(nóng)村養(yǎng)老保險條件具備

根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，從對丹麥、英國、法國等13個歐盟國家的比較研究表明，在類似目前中國或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時，這些國家都已成功地建立起了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立時，農(nóng)業(yè)GDP的比重為3.1％～4.1％，平均為16.2％，而中國農(nóng)業(yè)GDP的比重1999年為17.7％。以美元計價，13個歐盟國家當(dāng)時的人均生產(chǎn)總值在1445美元～9580美元之間，平均為5226美元。中國1987年人均生產(chǎn)總值達(dá)1495美元，超過葡萄牙建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最低點(diǎn)1445美元。中國1994年人均生產(chǎn)總值達(dá)到5316美元，超過13個歐盟國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；中國2000年人均生產(chǎn)總值為9621美元，2001年人均生產(chǎn)總值已達(dá)10185美元，超過了愛爾蘭建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最高點(diǎn)9580美元。即使按照購買力平價計算，2001年中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已達(dá)到5447美元，也超過發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度5226美元的平均水平。因此，中國已具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。

與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)或相距甚遠(yuǎn)的發(fā)展中國家，有的也已建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。如越南以“米保障”的特殊形式建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；在人口總數(shù)超過8.5億人的印度，為避免出現(xiàn)“因老返貧”問題。也為65歲以上的老年農(nóng)民每月提供5美元的養(yǎng)老金。印度擁有世界上第二多的老齡人口，隨著工業(yè)化進(jìn)程的展開，工業(yè)化及城市化等對社會保障立法提出了更為緊迫的要求，也開始著手建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。因此，我們?yōu)檗r(nóng)民建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是非常必要和及時的。

(二)從國內(nèi)形勢看，農(nóng)村養(yǎng)老保險勢在必行

1 農(nóng)村在21世紀(jì)二三十年代全面進(jìn)入老齡化社會，而在社會老齡化到來之前的20年～30年是儲備積累應(yīng)付支付的最佳時期。因此，現(xiàn)在是建立農(nóng)村社保制度的黃金時間。

2 農(nóng)村家庭小型化加快。20多年來，家庭人員開始減少，結(jié)構(gòu)不斷簡化，從2004年家庭戶規(guī)模的分布來看，3人戶的比例最高。達(dá)到31.44％，4人戶、2人戶分別為21.83％、19.65％，5人及5人以上戶為19.26％，也就是說全國有80.74％的家庭規(guī)模為4人及4人以下戶④，農(nóng)村家庭模式正由大家庭向核心家庭轉(zhuǎn)化。大部分家庭以“4－2－1”為主，這意味著家庭收入減少，贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)加重，能力降低，急需社會養(yǎng)老作保障。目前，中國農(nóng)村依靠家庭兒女養(yǎng)老和土地養(yǎng)老保障的功能越來越弱。中國是世界上人均耕地較少的國家，隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均占有的耕地會越來越少。由于人口流動性增強(qiáng)和價值觀念的改變，年輕人在外獨(dú)立生活和不愿承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的比以前增多。據(jù)湖北省農(nóng)調(diào)隊對全省17個縣市170個村進(jìn)行的農(nóng)村社會保障制度專題抽樣調(diào)查顯示，目前農(nóng)村老人單獨(dú)居住的比率達(dá)到27.6％，比20年前上升了11.4個百分點(diǎn)，同時，老人靠自己勞動養(yǎng)老的達(dá)到了31.3％，也就是說，有一部分與子女共同居住的老人并不是由子女供養(yǎng)的。

3 城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，2006年達(dá)到3.3:1；同時農(nóng)民之間貧富距離拉大，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變，一些弱者成為新的貧農(nóng)：農(nóng)民失地、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，這些都加重了農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，降低了農(nóng)民養(yǎng)老期望值，帶來各種不穩(wěn)定的因素，客觀上要求建立社會養(yǎng)老保障機(jī)制。

4 耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。中國是人口大國，任何時期必須高度重視耕地、重視農(nóng)業(yè)、重視農(nóng)民。現(xiàn)階段，以耕地為主的農(nóng)民是農(nóng)業(yè)的主力軍，人口比重大，老齡化趨勢明顯，解決其養(yǎng)老保障問題非常重要，勢在必行。

(三)從現(xiàn)實條件看，農(nóng)村養(yǎng)老保險時機(jī)成熟

1 中央重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)村全面快速發(fā)展。中央做出建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建設(shè)小康社會的重大決策，2004～2008年連續(xù)5年出臺支持“三農(nóng)”發(fā)展的１號文件，正是黨中央、國務(wù)院堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重的體現(xiàn)。

2 惠農(nóng)力度加大，農(nóng)民收入不斷增加。中央堅持少取多予的方針，全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民減負(fù)約1250億元；對種糧農(nóng)民實行綜合直補(bǔ)，7.28億種糧農(nóng)民直接受益；西部地區(qū)率先實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，4880萬學(xué)生直接受益。惠農(nóng)政策的不斷出臺，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，直接增加農(nóng)民收入。

3 財政實力增強(qiáng)，社會保障力度加大。2007年中央財政收入達(dá)到5.13萬億元，比2003年翻了一番多。財政實力顯著增強(qiáng)，對“三農(nóng)”的投入力度加大。2006年中央政府對“三農(nóng)”的總投入是3 397億元，2007年在這個基礎(chǔ)上預(yù)算增加了520億元，因此，2007年中央財政對“三農(nóng)”投入的預(yù)算是3917億元。但是考慮到農(nóng)村改革發(fā)展各方面的需要和實際財力，2007年中央財政對“三農(nóng)”的投入是比預(yù)算增長300多億元，所以2007年對“三農(nóng)”的投人大概在4200多億元，特別是安排資金支持地方推行農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村低保，加大困難群眾救濟(jì)力度，使得農(nóng)村社會保障體系得到加強(qiáng)。

4 城鄉(xiāng)交流加快，農(nóng)民參保意愿增強(qiáng)。隨著廣播、電視、交通條件改善，農(nóng)民外出打工、經(jīng)商、回流，新一代農(nóng)民加強(qiáng)與外界交流，開闊了眼界，拓寬了視野，吸納了很多先進(jìn)理念，更加關(guān)注新鮮事物，注重生活質(zhì)量，對今后養(yǎng)老有新的認(rèn)識參加社養(yǎng)老保險的意愿增強(qiáng)。

四、建立耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的設(shè)計思路

1 在制度設(shè)計上要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的特殊性。按照目前情形來看，未來10年農(nóng)村人均純收入如果能以平均每年7％的速度增長就是相當(dāng)不易的，而城鎮(zhèn)居民收入的年均增速很難低于9％，城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)擴(kuò)大。因此，要綜合考慮耕地農(nóng)民與企業(yè)職工參保的不同特點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況以及地方財政的承受能力等諸多因素。農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)從制度設(shè)計上比城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險更優(yōu)惠，體現(xiàn)國家財政的作用，要將游離于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系之外的全部農(nóng)村居民納入新的養(yǎng)老制度中，調(diào)動農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。

2 在制度設(shè)計上要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險制度將來的接軌問題。當(dāng)前在中國不同地區(qū)存在著各種類型的農(nóng)民養(yǎng)老保險，例如有針對耕地農(nóng)民的農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險，針對失地農(nóng)民的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障，針對農(nóng)民工的農(nóng)民工養(yǎng)老保險，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工人員的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，針對農(nóng)村計劃生育對象的農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保險，等等。這種針對不同對象開辦的養(yǎng)老保險固然可以滿足不同農(nóng)民群體的特定要求，但是人為地進(jìn)行制度分割也帶來很多問題。因為首先要對農(nóng)民進(jìn)行身份鑒定，然后將其歸人某一類賬戶，按照一定的參數(shù)進(jìn)行繳費(fèi)，這種定格式的管理模式勢必會帶來很多困難。因此，保險制度的設(shè)計要考慮農(nóng)民的不同職業(yè)群體，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和參保人職業(yè)的變化，打通各類不同層次養(yǎng)老保障制度之間的轉(zhuǎn)換渠道，設(shè)計出與老農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的多種“接口”，以便參保人可以根據(jù)自己的職業(yè)變換自主選擇養(yǎng)老保險門類。當(dāng)農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)時，應(yīng)終止新農(nóng)保關(guān)系，轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

3 保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要與耕地農(nóng)民人均純收入匹配，避免形成農(nóng)民參保動機(jī)上的瓶頸。按照社會平均工資核定養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，是國際通行做法，這既是考察現(xiàn)階段參保人員繳費(fèi)能力的標(biāo)準(zhǔn)，也是考察今后參保人員養(yǎng)老生活保障水平的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民人均純收入是考察農(nóng)民生活水平的一個重要指標(biāo)，可以在一定程度上反映農(nóng)民的繳費(fèi)能力和生活保障水平。耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的組成方式可以由個人賬戶資金、個人繳費(fèi)和財政補(bǔ)貼組成。個人賬戶養(yǎng)老保險金的繳納，原則上按照預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不高于本地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老金的繳費(fèi)率，確定繳費(fèi)金額，并根據(jù)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和該地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平的變化作相應(yīng)調(diào)整。保險費(fèi)原則上應(yīng)按年繳納，也可按月繳。財政補(bǔ)貼賬戶設(shè)計類似城鎮(zhèn)居民的統(tǒng)籌賬戶，財政部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并記入耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼賬戶。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)費(fèi)用。中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險管理費(fèi)用是由國家財政列支，同樣，耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險管理費(fèi)由國家財政列支更彰顯了社會公平，同時也有利于將來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度。政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老金待遇調(diào)整儲備金，各地區(qū)勞動保障部門可以根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費(fèi)指數(shù)、物價指數(shù)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等因素，制定本地區(qū)待遇調(diào)整方案，合理安排專項資金，作為調(diào)整儲備金用于對退休農(nóng)民的養(yǎng)老金調(diào)整。

4 保險層次要與以耕地為主的農(nóng)民發(fā)展趨勢吻合，避免造成農(nóng)民養(yǎng)老保險個性化需求障礙。隨著國家加大支農(nóng)力度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提速發(fā)展，以耕地為主的農(nóng)民群體分化加快。一些種植、養(yǎng)殖大戶出現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力加快轉(zhuǎn)移，客觀上要求提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)鼓勵經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民選擇較高層次的養(yǎng)老保險，靈活與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險對接，同時發(fā)展多層次的養(yǎng)老支柱，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平；對于基本養(yǎng)老保險，要控制其保障水平，擴(kuò)大其保障面，養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)額應(yīng)該高于最低保障線且低于五保戶的保障水平，同時，要充分考慮耕地對農(nóng)民的養(yǎng)老保障作用。耕地是以耕地為主的農(nóng)民的養(yǎng)老底線，應(yīng)重視耕地養(yǎng)老功能。一要嚴(yán)格土地征用制度，征用土地補(bǔ)償金首先用于農(nóng)民養(yǎng)老保險。二要建立耕地流轉(zhuǎn)制度，改變當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)的無序狀態(tài)，耕地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)重點(diǎn)考慮農(nóng)民養(yǎng)老保險。

責(zé)任編輯 關(guān) 華

責(zé)任校對 孫 飛