縣鄉財政困難緩解芻議

提要 目前，全國經濟欠發達地區的縣鄉財政較多呈現困難局面。通過對困難原因的深層次分析，指明用以緩解這種局面的最直接和最有效的辦法，就是中央政府、省級政府以及地市縣級政府調整和完善財政體制，鞏固和發展基層政權，保證地方政權建設的正常運轉。

關鍵詞 縣鄉財政；財政體制；轉移支付

作者簡介 周青浮，男，南陽理工學院區域經濟學碩士，講師。(河南南陽473004)

財政體制是規范各級政府間財政分配關系、實施政府資源配置的根本性制度，是處理和協調各級政府財政關系的基本依據。針對目前全國經濟欠發達地區的縣鄉財政困難局面，用以緩解這種局面的最直接和最有效的辦法，就是中央政府、省級政府以及地市縣級政府調整和完善財政體制，鞏固和發展基層政權，保證地方政權建設的正常運轉。筆者長期關注基層財政工作，本文擬就這一問題發表一些看法和意見。

一、目前縣鄉財政困難情況及原因分析

1994年實行分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，在促發展、增收入方面取得明顯成效，基本上達到預期目的。但也出現了一些預料未及的現象，即財力分配上的矛盾焦點逐步轉移到省以下地方各級財政，尤其是縣鄉財政運行的難度越來越大，困難和矛盾日漸暴露。主要表現是：財政增收難度大，預算內財力緊張，收支缺口較大；財政保工資發放的壓力大，工資支出占財政支出的大部分，公用經費、撫恤、計生等支出明顯不足；債務包袱沉重，財政風險突出。實踐證明，現行的縣鄉財政體制存在的諸多問題，是影響縣鄉財政發展、制約地方經濟有效運行的主要原因。突出表現在以下幾點：

1 財權與事權的不統一。一級政府一級財政政策精神沒有落實到位。從財權上講，在中央集中財權，各級也加大對部分主體稅種的分成的前提下，致使處于低層的縣鄉級在存量和增量上所得的份額明顯減少。如河南省的一個縣級市，1996年的財政收入為5594萬元，當年的財力為6721萬元，縣級除全部保留了本地收入外，還得到上級財政凈補助1127萬元，對當時的縣鄉財政來說，并沒有感到特別的困難。而到了2006年，全口徑財政收入20.6億元，而當年財力為7.6億元，稅收上劃達重5.58億元。經歷了十年，該縣財政收入得到了迅猛發展，可財供人員也增長了3倍多，事業支出更是數倍增長，而財力不僅沒有得到全留，反而被上劃一大半。這種集中財力辦大事，搞均等化的政策是正確的，但過多的上劃對縣級財政的壓力確實太大，嚴重削弱了本地的增長潛力，使原本吃緊的財力更加捉襟見肘。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，必然導致縣鄉財力減少。對于鄉級來說，由于財源單一，主體稅種仍然是農業四稅，隨著農業稅的取消，財力逐步萎縮，基本成為一個靠上級補助過日子的空殼，而財供人員和工資標準又“雙增長”，使保工資發放的壓力變得更大，經常出現欠發，鄉級債務的30％以上均為欠發工資。在事權上，縣鄉政府是包羅萬象的“當家人”，盡管體制上留給的機動財力是有限的，但要承擔的任務是無限的。尤其在鄉鎮級，在體制設計上沒有機動預算，但治安需穩定，民事需調解，鄉、村道路需修建，敬老院、文化站需承建，挖河需補助、上訪人員的勸回需費用，衛生事業需建設，離退休人員需照顧，再加上正常的交通、通訊、差旅等等公用支出都會要求鄉鎮負總責。如某縣的臥龍鄉，全鄉31.500人，檔案工資人員190人，實際是按1999年的工資標準，執行80多人的工資，年工資90多萬，如執行2005年標準還要增加30多萬元。公務費按2600元／人計算，約26萬元。而當年發生的道路欠款是210萬元，修建學校欠款120萬元，修建鄉計生所欠40萬，修建衛生院欠60萬元。這樣全年支出達576萬，該鄉當年財力為186萬，相差390萬元。在這種事權無限大與財權相對小的情況下，財力明顯人不敷出，已造成有些鄉鎮政府的不穩，危及到我國政權的根基。

2 財政體制向上傾斜，財力分配上層層“抓大集中”，基層財政獲取的可支配財力進一步減少。在財政體制的確定中，上一級財政大都先在本級留出一定的調控財力后，再將其余部分切至下級財政，導致目前財政狀況自上而下一級比一級強。同時，分稅制體制的不規范使“分稅、分級、分管”的體制格局難以形成。各級政府憑借財政體制上制定權，在主要稅種分配上有的按隸屬關系分稅，有的按行業分稅，層層抓大，將大稅種大稅源抓到手中。留給縣鄉的稅收大都是稅基不穩固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，縣鄉在稅收征管上花的人力、物力、財力很大，極大的影響了縣鄉挖潛增收、勤儉理財的積極性，導致地方小稅種流失嚴重，使縣鄉財政處于十分艱難的境地。

3 地方各級政府問沒有建立合理的、法制化的事權支出格局，事權過多沉淀在基層財政。一是政府事權與市場事權邊界不清晰，政府“越位”承擔了很多本應由市場提供的事權，造成各級政府支出規模居高不下。二是各級政府間事權交叉嚴重，專項拔款是上級政府“越位”承擔下級事權的表現形式。事權劃分不明確，也不法制化，導致各級政府事權劃分不清，支出責任不明。三是各級政府間的事權調整缺乏必要的財力保證。上級政府憑借體制制定權下放事權，但往往不予財力保證，造成基層政府承擔的事權過重。四是基礎教育、公共衛生等具有很大外部性的政府事權，過度沉淀在基層政府，尤其是集中在農村地區的縣鄉財政。

4 省對下轉移支付資金不到位。財力均等化程度不夠，導致貧富地區差距繼續擴大，農村基層財政運行極其困難。首先轉移支付是以稅收返還，專項撥款為主的，中央通過“兩稅”稅收返還方式實行的“增量集中”政策，省對下體制中也予以采用，地市對縣也采用了這種方法，各級政府集中財力，使對基層的轉移支付資金總量有限。

二、緩解財政困難，調整財政體制的政策性建議

1 理順縣鄉財政體制，保證事權與財權的統一.實行“一級政府、一級事權、一級財政、一級預算”的制度。一是完善分稅制財政體制及相關制度，規范預算內外收入管理級次，稅收級次要按財權與事權相統一的原則，在確定各級財政支出范圍的基礎上。科學地確定分稅范圍和共享稅分成比例，真正做到按稅種劃分收入級次。二是合理劃分事權關系，規范財政支出范圍。應按“誰辦事，誰拿錢”的原則，各盡其責，各司其職，凡不屬縣鄉承擔的財政支出不得轉嫁縣鄉財政。上級委托縣鄉政府承辦的事務，應足額安排專項撥款，縣鄉財政不再安排配套資金。縣鄉財政本身應按照“有所為、有所不為”的原則，將工作重點逐步轉移到提供公共產品和公共服務上來，遏制財政支出的過度需求。三是進一步明確縣鄉政府的職能范圍，減少政績性支出，削減各項增支考核指標，進一步平衡、統一縣鄉政府機構正常運轉的經費水平，壓縮財政支出規模，提高資金的使用效益。

2 完善財政體制，提高財政運行效益，壯大基層財力。一是完善省對下財政體制，關鍵環節是規范市對縣的財政體制，市級集中縣收入過多的地方，要切實下放。通過放權，把縣級財政建成實力財政，壯大其財權功力。針對市、縣、鄉三級管理級次較多的實際情況，按照精簡、效能的原則明確各級發展定位，提高體制運行的整體效率。二是進一步完善縣鄉級的財政管理體制，積極推行“鄉財縣管鄉用”改革試點。調動兩級政府理財積極性。加大稅收征管力度。堅持大稅、小稅一起抓。非稅收入應按屬地原則由縣鄉征收后按級次上繳。三是實行綜合財政預算。進一步加強預算外資金管理，對政策允許的收費，推行“收繳分離”，實行規范化管理；對罰沒收入嚴格執行“收支兩支線”。在此基礎上，將各單位的預算內、外收入統一納入綜合預算范圍，統籌運用預算內外財力，緩解財政困難。

3 建立科學的轉移支付制度，增強資金分配透明度，充分發揮上級調節縣域之間財力均衡的功能。一是增加省對下的轉移支付資金總量。應根據縣鄉的實際困難程度，通過加大轉移支付把縣鄉因政策性因素減收的財力補足到位。二是建立政府支出評價體系。科學評價政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上級財政補助愈多的不合理現象，維護轉移支付的公平性和合理性。三是建立轉移支付激勵機制。可拿出部分轉移支付資金將其分配與經濟增長質量、收入增幅及結構、保工資程度、重點支出增長比例等掛鉤，調動培植財源、增收節支的積極性。

4 深化財政體制改革，建立“財政均等化”的財政體制。建議參照澳大利亞“財政均等化”體制的特點，建立適合各級的財政體制。財政均等化方案可以由獨立于政府之外的一個撥款委員會負責制定，并由政府決定在多大程度上加以采納。

責任編輯：徐永祥