保障我國社會公益捐贈機制順利運行的思考

提要 現實生活中，我國社會公益捐贈活動出現了許多不良現象及消極后果，但專門用來指導社會公益捐贈發展的法律法規并不健全，這不僅嚴重損害了公益捐贈組織的公信力，更挫傷了社會各界參與公益事業的熱情。圍繞該焦點問題，筆者對我國社會公益捐贈活動中的法律規定與信用現狀進行了分析，并就如何保障我國社會公益捐贈機制的順利運行提出了法律與信用層面的具體思考。

關鍵詞 社會公益捐贈；法律制度；社會信用

作者簡介 胡衛萍(1972—)，女，華東交通大學人文學院法學系副教授、系主任、民商法碩導；劉婷婷(1986一)，女，華東交通大學民商法學研究生。(江西南昌 330013)

本文系江西高校人文社科項目(JC0802)成果論文。

有數據顯示，我國目前有超過總人口10％以上需要社會救助的龐大人群。雖說我們通過紅十字會、慈善總會、全國婦聯、殘疾人聯合會及各種基金會等社會公益捐贈組織，組織了各種捐贈活動，但我國社會公益捐贈水平與發達國家仍存在很大差距，捐贈總額占國民生產總值的比例很低。且很多人認為捐贈是政府的救濟行為，主要通過單位、學校、街道被動進行，個人主動捐贈意識不強。應該說，這同我國社會公益捐贈機制中的法律制度、信用體系存在的缺憾與不足，以及對社會公益捐贈缺乏足夠的鼓勵、管理與回報措施有著密切關系。筆者現僅從法律制度和社會信用體系方面，就如何保障我國社會公益捐贈機制順利運行做一個綱略性思考。

一、社會公益捐贈機制和社會信用體系的概念

1 社會公益捐贈機制的概念。捐贈是公民間自愿將自己的財產無償轉讓給他人所有、幫助他人的一切行為的總稱。而“公益”，依照德國《稅務法典》的定義，是指“在物質、精神或道德領域無私地資助公共事業；且對公共事業的資助必須是普遍性的，即不能將資助局限于封閉的、有限的人群”，即公益活動所面對的是不特定多數的受眾，受益主體往往以傷殘、疾病、孤老等某一類群體的形式出現。所以，社會公益捐贈是捐贈行為中的特殊種類，是通過專門的公益性組織、甚至某些臨時機構來負責接受捐贈物，由它依照捐贈人的目的和意愿，最終將該項財產轉贈給特定的受益人；而不是直接將捐贈物無償轉讓給公益活動指向的特定受益人、實現直接救助的捐贈。也就是說，社會公益捐贈活動的受贈人與受益人并不一致，受贈人也不是捐贈者的代言人，它對捐贈活動負有組織管理的職能，能獨立以自己的名義從事慈善活動、使用善款；而實際受益人一般表現為不特定的多數主體，受益人利益往往要通過受贈人的“轉贈”行為來實現。所以，社會公益捐贈不是一對一的單純捐贈活動，具有明顯的社會公眾性、公益性，受益主體呈現不特定受眾的特點，往往需要借助公益捐贈組織實施捐贈行為。

社會公益捐贈，不是一、兩次偶發性的社會慈善活動，它與社會經濟發展水平、社會道德水平，特別是中介組織、非營利部門的發展有著十分密切的關系；需要一系列配套法律的立法支撐、一整套對應國家政策的扶持措施、還有一個完備的信用信息平臺的保障才能有效運行，是一項復雜的社會系統工程。各項具體捐贈行為本身，須與不同層次的法律與社會保障活動相互呼應、協調配合才能進行，不能孤立完成。而“社會公益捐贈機制”，就是一系列關于社會公益捐贈活動的機體和制度的總稱，是有關社會公益捐贈之社會信用體系和法律規章制度等相互運作的完備系統，涉及到法學、倫理學和社會學等多個學科領域，并以法律保障與信用規制為其核心內容。

2 社會信用體系的概念。傳統理念上的信用，是一種基本道德準則，強調人們在日常交往中應當誠實無欺、遵守諾言；一個人失去信用，就意味著與之交往的相對人將面臨不可預測的道德風險。但現代意義的信用，不僅成為調節市場機制所需要的交易方式、支付手段，更是一種法學意義上的信用，構成民商事活動的基本原則。社會信用體系，就是建立在信用道德觀念和信用法律理念基礎之上的概念，是一個以信用文化、信用制度、信息技術為基礎，社會分工明確的各類主體信用活動構成的有機系統，涵蓋了以政府為主體的政務信息信用體系、以企業為主體的企業信息信用體系、以個人誠信為基礎的個人信息信用體系以及以市場中介為主體的社會商務服務信用體系等多方面內容。所以，社會信用體系，是以市場交易主體信用為基本構成，以政府信用、銀行信用和個人信用為有機內容，以法律制度、商業習慣為制度保障的社會信用制度體系。

二、社會公益捐贈行為本身是一種需要用信用理念來規制的合同行為

1 社會公益捐贈行為是由《合同法》來規制的諾成合同行為。社會公益捐贈行為本身屬贈與合同，為諾成合同，可用《合同法》來進行調整和規范。而1999年《合同法》出來之前，贈與合同一直被作為實踐合同來操作和對待。但從捐贈活動實際運作來看，將捐贈合同認定為實踐性合同，不僅對捐贈人所作出的意思表示毫無約束，且受贈人作出的接受捐贈的意思表示及其為接受捐贈而付出的經濟花費，都可能因捐贈人不履約行為而落空。而不管捐贈人的捐贈行為是否實施，捐贈人的捐贈承諾都會使捐贈企業知名度和社會評價大大提高，捐贈人還會因此享有各種諸如減免稅費的經濟優惠。不少捐贈者正是利用了這點，在各種公眾場合以各種方式承諾捐款，取得了廣告效應及其它各種利益后，卻以捐贈合同尚未成立為由拒絕履行捐贈義務，一定程度上損害了受贈人的期待利益。而認定贈與合同為諾成合同，贈與關系則自雙方當事人意思表示一致時即告成立；捐贈人在作出捐贈承諾后再拒絕履行捐贈義務或者所捐獻的物品有嚴重瑕疵時，受贈人可用違約責任來約束其履行合同義務。

2 社會公益捐贈行為亦是需要用信用理念來約束的社會行為。社會公益捐贈行為，由于其行為的社會公益、慈善屬性，已不再是單純當事人間的合同行為，有著較高誠信背景的要求，具有重大社會意義。單純從法律方面規范社會公益捐贈行為的實施及其法律后果的承擔，并不能顯示社會公益捐贈的社會學層面的道德意義和社會價值，需要引進信用理念來加以規范、約束。將信用機制引入社會公益捐贈，運用政府信用、銀行信用、企業信用和個人信用等多種信用形式，通過建立個人和企業的信用檔案，自覺監督政府公務行為、企業市場行為和個人道德行為，對那些不履行捐贈承諾和隨意改變捐贈款物用途的行為，從倫理道德上進行譴責，進行不良信用記錄，甚至不需要動用法律武器，不需要判定是否構成違約、違約責任如何承擔即可順暢地實施社會公益捐贈行為，保證捐贈行為公益目的的實現，大大節約社會成本。因此，樹立社會信用理念，并將其引入社會公益捐贈機制，從社會信用體系的角度，憑借良好的政府信用、銀行信用、企業信用和個人信用等實施社會公益捐贈行為，不僅會加快社會信用體系的形成，增強民法誠實信用原則的履行，加大對社會公益捐贈行為的法律約束力，更能通過對社會公益捐贈行為進行一定程度的信用干預，使得承諾了的捐贈具有一定的社會信用價值的保障，這也符合我國法治建設進程中對“信用建設”的要求。

三、我國社會公益捐贈活動中的法律規定與信用現狀

1 我國社會公益捐贈活動中的法律規定模糊。社會公益捐贈不僅是一種道義行為，更涉及到捐贈主體利益關系的統一，是法律和道德所共同調整、認可的行為。我國立法雖將捐贈行為納入到贈與合同中，但對于捐贈人、受贈人和受益人的法律地位，彼此權利義務的具體內容，以及對捐贈款物的監管、使用，并沒有作出明確規定；且我國《社會公益事業捐贈法》將受贈主體被限定為公益性社會團體和公益性非營利的事業單位，政府及其有關部門既是捐贈活動的管理者，又充當捐贈活動的受贈主體，身份交雜、難以管理和監督。

現行法律規定的模糊，對捐贈人捐贈目的和受益人所獲利益的實現，造成了一定程度的影響。從捐贈人角度說，他本是捐贈款物流向、使用的決定者，而由于管理不力，缺乏可操作性的法律監督，捐贈資金并沒有按照捐贈人的意愿通過受贈主體發放到受益人手中，捐贈財物的用途常常被改作他用，且沒有報告和公示，捐贈財物價值被隨意縮水等，這些都對捐贈人的捐贈積極性都造成不良影響。而捐贈受益人——捐贈款物的最終受益者，本是對捐贈款物分配實施監督的最佳主體，但由于缺乏對受益人權益保護的具體規定，他們與受贈人相比，是純粹受“恩賜”的對象，處在明顯不平等、不對等地位，根本不能參與捐贈款物的分配活動，對捐贈財物的支配沒有發表意見的權利，也缺乏相關的主張途徑，監督作用難以發揮；加之大多數受益者根本缺乏法律意識，導致很多受贈人堂而皇之地改變捐贈人的捐贈目的，將捐贈款物挪作他用、甚至用于私益目的。

2 我國社會公益捐贈活動中的社會信用度常被質疑。長期以來，我國政府部門一直都是我國社會公益捐贈事業的主渠道，社會公益捐贈機構不僅數量少、動員社會資源的能力也弱。且在通常情況下，公益捐贈機構一手負責募集錢款物資，一手要分派實施，沒有募捐和執行的專業分工，不能開展有效的監督和制約，捐贈款物使用的隨意性較大，捐贈者對款物使用情況難以準確掌握，使社會公益捐贈的公信力常被質疑。另外，我國政府機構中目前還沒有專門負責統一規劃、協調、管理、監督公益捐贈的部門，公益捐贈管理組織混亂，一些不法分子甚至打著中國紅十字會等旗號，向全社會進行募捐詐騙。雖說欺詐者可恨，但這也反映出像紅十字會這樣的公益捐贈組織安全防范管理的不到位；這不僅會損害公益捐贈組織的公信力，更會挫傷社會各界參與公益事業的熱情。所以，雖然我國現已建起2萬多個經常性社會捐贈工作站點，在我國大多數地方還出臺了有關組織發動、款物接收、監督管理和物資儲存、調劑等各項管理制度；但因為公益捐贈行為中的社會信用的缺失、管理的混亂、監管的不力，面對這些年來存在的一些假公益捐贈、強制捐贈等現象，老百姓甚至對公益捐贈產生抵觸情緒，公益捐贈的公信力、社會信用度常被質疑，影響了整體的捐贈水平。

四、保障我國社會公益捐贈機制順利運行的法律與信用層面的策略思考

1 出臺《社會公益捐贈法》，加強相關配套法律法規的立法修法工作，以良好的法律制度保障社會公益捐贈機制的順利運行。在《社會公益捐贈法》及其相關配套法律法規中，首先，要強調社會公益捐贈組織者公益捐贈中的地位，明確社會公益捐贈的概念。如確定政府某一部門或授權某一社會團體以行政管理職責，代表政府對所有的公益捐贈行為進行統一管理，成為單純的捐贈管理部門；同時遵循“小政府、大社會”的原則，培育、規范各級各類公益捐贈組織的公益捐贈活動，逐步減少各類公益組織的政府背景和捐贈活動的行政色彩。其次，要對公益捐贈活動中三方主體權利義務的具體內容作出規定。由于受贈人、受益人和捐贈人之間形成了合同法上的債權債務關系，受贈人為了實現自己的債權而會積極監督、催促捐贈人履行捐贈義務，捐贈人也應積極履行捐贈義務；同時受益人作為捐贈目的的最終受益者，有權督促受贈人履行捐贈財物的“轉贈”義務，保障捐贈人捐贈目的的、受益人所獲利益實現，防止受贈人將捐贈財物挪作他用。再次，要建立和完善捐贈登記管理制度。在社會公益捐贈中，由于受贈主體對捐贈款物享有捐贈目的范圍內的處分權，因此在按照特定的指定用途使用該財產時，應對捐贈財產的所有業務進行單獨登記，避免匿名捐贈給捐贈管理帶來的麻煩。所以，在立法時要注意建立登記管理制度，鼓勵捐贈者進行捐贈登記捐贈，受贈人在接受捐贈時要給捐贈者開具單據；對于巨額捐贈，如果捐贈者要求，可出具捐贈證書，以利于捐款的監督、管理和處分。最后，要確立公益捐贈責任追究制度。在《社會公益捐贈法》及其相關配套法律法規中，應制定具體的評估標準，對所有受贈機構和捐贈活動進行評估和檢查，并進行相應的獎勵和處罰；從民事補償乃至懲罰責任的角度，對社會公益捐贈活動中存在的違法、違規活動，進行相應的責任追究和法律制裁。

2 建立健全信用信息平臺，增加公益捐贈活動的信用度，以完善的社會信用體系保障社會公益捐贈機制的順利運行。首先，要建立和完善信用信息公共平臺，加強信用法治建設。從國際經驗看，信用監督體系主要依賴社會監督，而社會監督的首要原則是公開，即向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。所以銀行、工商、稅務、海關、司法等相關部門應密切合作、齊心協力，通過信息網絡技術將各自的數據連接起來，進行信息資源共享，建立作為捐贈者的企業、個人的信用信息公共平臺，將信用信息公布于眾，并以此懲戒具有不良信用記錄者，督促捐贈人及時履行捐贈義務、受贈人積極實施“轉贈”行為，保障受益人受贈利益的實現。同時，為了使社會公益捐贈做到規范有序，我們可借助法治建設中的“信用建設”背景，加強信用法治建設，制定《社會信用信息法》，嚴格規范有關部門提供信息的真實性，改變目前社會信用體系無法可依的狀況。其次，要建立捐贈款物使用情況信息查詢系統，增加公益捐贈活動的信用度。為保證捐贈活動公益目的的實現，根據社會公益捐贈活動的屬性特點，公益捐贈的受贈主體應能獨立處分受贈財產，有獨立的財務和審計制度；但應將捐贈款物的使用和結余情況通過一定方式在合理的范圍內公開，并設置專供捐贈者進行查詢的便利渠道。我們可授權有關機構，借助網絡等信息平臺，建立捐贈款物使用情況信息查詢系統，讓捐贈人對其捐贈財物的使用實施監督檢查的權利，受益人了解捐贈款物的具體分配信息，監督受贈人對捐贈財物處分行為是否合法有效，增加公益捐贈活動的信用度，提高其公信力，為社會公益捐贈活動提供一個良好的社會信用平臺，以完善的社會信用體系保障社會公益捐贈機制的順利運行。

責任編輯：李麗娜