雙贏格局的基礎是生態補償

南水北調中線工程，將千里之外的丹江口水庫的一庫清流送往北京以及沿線的缺水城市，每年將產生經濟效益300億元。南水北調中線工程一期的投資量將超過2000億元，但沒有一分錢是用于投資水源地的。

陜南漢江、丹江流域是丹江口水庫最大的水源地，水源地人民為了保護和涵養水源，不得不進行產業結構調整，使得當地經濟發展受到較大的約束，回饋補償理所應當。

2004年，中共陜西省委黨校鄧小平理論研究中心研究員楊清玉主持了國家社科基金項目——《西部地區生態建設利益補償機制與配套政策研究》，其中的一個子課題是“南水北調中線工程水源保護區利益補償機制研究”。

楊清玉告訴記者，當初她去陜南作調研時，發現南水北調中線工程水源區生態保護利益補償機制是一個急迫需要解決的問題，于是臨時更換了早前確定的退耕還林的主題。半年多的時間，她跑遍了漢江，丹江流域的主要市、縣，獲得了第一手的翔實資料。她認為，目前實行的一些水源保護政策，因利益補償機制的缺失具有臨時性和不完善性，需要及時改進和完善。

按市場機制運作的利益回饋理所應當

《新西部》：關于水源區生態補償機制的建立呼聲很高，從“兩會”代表到地方政府委托專家學者成立課題組，都在進行著努力，但目前似乎還沒有看到明確的時間表。有人，也提出這樣的質疑水源區要求補償而導致水價過高，沒人用了豈不是竹籃打水?

楊清玉：南水北調工程主要解決的是華北水源極度短缺的問題。華北地區人均水資源只是全國人均量的37％，尤其是北京地區，只是全國人均量的14.5％。由于過度開采地下水，北京地區已經出現2000平方公里的漏斗區，公主墳一帶的地下水位已經到了基巖，基本抽干了。我國水資源地域分布是南多北少，基于這個特點，才有了南水北調的設想。

南水北調中線工程，對水源區的影響是兩方面的。積極的一面是，改善了這個地區老百姓的生存環境，包括好的生態環境；但是，必須承認，這個工程對水源地也帶來很大的負面影響，主要體現在對當地居民的生活、生產以及當地經濟發展產生了很多制約和限制。說嚴重一點，生態保護與其發展權、生存權產生了沖突。但是，這項工程又必須建設，在這樣一個前提下，如何形成受益區與水源區的共贏，就是一個關鍵。

在這樣的基礎上，建立利益補償機制才漸漸提上了議事日程。利益補償機制的一個重要載體是水價，據測算，補償部分1立方米0.2元，約占當地水價的5％左右，比例并不高，是完全可以接受的。通過財政專項征收，水源區每年就可獲得30億元(按年調水150億立方米計算)。丹江口水庫來水的70％源自陜西的漢江，丹江，即使按50％的比例分配，一年就是15億元。有了這筆錢，水源區無論是治理水土流失，生態保護，還是發展當地特色經濟，使老百姓脫貧致富，都能得以兼顧，這就是雙贏格局。

南水北調中線工程每年將產生的經濟效益高達300億元。應當樹立這樣的觀念，水源地通過利益補償得到的這部分收益是按市場機制運作的利益回饋，不是什么援助，是水源區應該獲得的。

不能讓水源區舉債保護生態環境

《新西部》：水價只是補償的一個渠道，除此之外，還需要有什么配套措施?

楊清玉：水源地純粹的生態保護工程，應當有穩定的投資來源。

南水北調水源區是水土流失比較嚴重的地區，這么多年也進行了初步治理，但依然有1萬多平方公里急需治理。當地政府多是“吃飯財政”，沒有財力進行治理。南水北調中線工程一期的投資量將超過2000億元，但沒有一分錢是用于投資水源地的。近些年來，“長江委”將白河、商南，丹鳳以及山陽納入“長治工程”(長江上中游四大片水土流失嚴重的地區，國家專門成立了水土保持重點防治工程，簡稱“長治工程”)，平均每平方公里的治理費用不到6萬元，屬于低標準，即使按此標準，每年也只能安排100多平方公里，以此速度，將需要治理的25000多平方公里全部治理完，則需要250年。實際上，要達到治理標準，每平方公里需要投資50萬元，目前不足部分全憑當地群眾義務投工、集資或政府借貸。況且，另外17個縣連這個標準也享受不到。不要忘了，這里的許多縣是國家級貧困縣，糧食尚不能自給，在這樣的地方，讓群眾集資和義務投勞搞水土流失治理，顯然有失公平。

水源地水土流失的嚴重程度與長江上游“四大片”相當，但并未列入重點防治范圍，鑒于此，我建議將水源地列入長江生態環境重點治理區內，或者納入南水北調工程總體規劃中，用專項資金來保障該區域的生態安全和可持續發展。

近兩、三年來，國家退耕還林的主要任務轉為鞏固成果，穩步推進，但從南水北調中線水源區的涵養和保護的需要出發，我個人認為是應當擴大的。漢中市有坡耕地470多萬畝，25度以上的就達230多萬畝，6年來只退了48.2％，仍有120多萬畝需要退耕：安康需要退耕的達260多萬畝，商洛90多萬畝，全部是25度以上的陡坡地。但這兩年來退耕還林指標少，該退的無法退，造成水土流失無法根治，影響水質。建議陜南三市每年能增加30萬到40萬畝的退耕指標，爭取在“十一五”期間全部實現退耕，這樣就能從根本上杜絕泥土的沖刷流失。

生態保護與群眾脫貧致富可以兼得

《新西部》：為保護南水北調的“一江清流”，水源區這些年來關閉了許多會造成污染的企業，比如黃姜加工廠、造紙廠以及礦產企業。這一地區的產業結構本來就是以農業為主的，好不容易發展了一些加工當地資源的企業，由于排放不達標而被關閉，這一地區工業化的實現與生態保護之間的矛盾，真的就無法解決嗎?

楊清玉：水源區工業污水的排放，占總排放量的32％。少量中型企業經過治理，能夠實現達標排放的要求，大多數的小型企業就只能關閉。商洛市關閉了全市7個縣(區)的造紙廠，上世紀90年代在白河、旬陽發展起來的大量選礦廠也被關閉；漢中先后關停9家化學制漿造紙廠，取締炸毀小氰化池和混汞碾選金點230多個，治理78家廢水排放企業。

礦產在陜南占有重要地位，全國探明的礦種137種，陜南水源區就有62種，總儲量115.08億噸。其中，鉀長石、錸儲量居全國第一位，汞和蘭石棉儲量居全國第二位，尤其是汞，保有儲量達7513噸，成為接替貴州汞礦的潛力礦藏。經過10多年發展，沿江發展有礦產企業1000多家，已成為當地的支柱產業。現在為了保護水源，不達標的礦產企業統統關閉。

但是，關閉污染企業，不等于就完全解決了污染問題。比如說，白河縣將硫鐵礦關閉了，但還有550萬噸礦渣堆放著，占地124公頃。由于資金緊張，只是簡單地用土覆蓋，雨水沖刷依然造成礦渣中鹽酸類物質滲入地下，流入河道，污染河水。如果能解決資金問題，延長產業鏈，不但能創造財富，增加就業，還能治理礦渣污染，節約土地，一舉數得。但是，當地政府是拿不出這筆錢的，如果能從補償費中得以解決，發展和保護的目的就能同時實現。

水源區還是中藥材黃姜的優生區，從上世紀90年代開始到2003年，當地種植黃姜100多萬畝，有黃姜加工企業140多家，成為當地農民致富的一條重要途徑。但是，黃姜加工企業排放的廢水中有機物濃度很高，為了不污染水源，當地政府只好將所有小型加工廠統統關閉，造成黃姜市價大跌，給種植農民造成很大損失。其實，這個問題也不是不能解決。黃姜加工廠只要追加投資80到100萬元建一個合格的排污池，實現水的循環利用和零排放外，還可以利用淀粉提取工藝將廢水中的薯蕷淀粉沉淀、粉碎、發酵、漂洗、提取淀粉，既能用來釀酒，也能加工食用粉條，同樣能變廢為寶。建立生態補償機制，就是為了打破生態保護與當地老百姓脫貧致富不能兼容的悖論。

總而言之，對跨區域、間接的生態利益轉移，要建立一個包括財政政策，設立專項發展基金以及市場調節手段相結合的綜合機制，建立生態恢復和功能維護成本的分擔機制，這便是生態補償機制的全部要義。